Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Конституционно-правовые средства обеспечения ответственности
и прозрачности деятельности должностных лиц
и государственных служащих в субъектах Федерации

Характеристика практики применения конституционно-правовых средств в противодействии коррупции будет неполной без рассмотрения соответствующего опыта в субъектах Федерации. Как известно, одним из элементов "вертикали исполнительной власти" являются иерархические отношения между главами исполнительной власти субъекта РФ и Президентом Российской Федерации. В рамках данных отношений уже сложилась практика реализации пункта "г" ч. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999, на основании которого происходит отрешение высших должностных лиц субъектов Федерации "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации". Хотя и не во всех случаях отрешения глав субъектов, но в большинстве из них непосредственным основанием стало выявление фактов коррупции. Последним по времени оказался эпизод, когда именно в связи с такими фактами 28 июля 2016 г. глава государства отрешил от должности губернатора Кировской области, который стал девятым руководителем региона, утратившим полномочия в связи с утратой доверия Президента РФ.
Ранее, начиная с 2005 г., указами Президента РФ с формулировкой об "утрате доверия" своих постов лишились губернатор Корякского автономного округа (9 марта 2005 г.) <500>, глава администрации Ненецкого автономного округа (21 июля 2006 г.) <501>, губернатор Амурской области (10 мая 2007 г.) <502>, мэр Москвы (28 сентября 2010 г.) <503>, губернатор Новосибирской области (17 марта 2014 г.) <504>, глава Брянской области (9 сентября 2014 г.) <505>, губернатор Сахалина (25 марта 2015 г.) <506> и глава Республики Коми (30 сентября 2015 г.) <507>. Примечательно, что только в одном из перечисленных случаев коррупция не была непосредственным поводом утраты доверия.
--------------------------------
<500> Причиной стал срыв сроков завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского АО. См.: Отставки глав субъектов РФ в связи с утратой доверия. Досье. URL: http://tass.ru/info/1429253 (дата обращения: 30.09.2016).
<501> В отношении главы Генпрокуратурой в мае 2006 г. было возбуждено уголовное дело по обвинению в превышении служебных полномочий, нецелевом расходовании бюджетных средств и хищении вверенного имущества в крупном размере на посту гендиректора ОАО "Архангельскгеологодобыча" и главы округа. Суд над бывшим губернатором начался 2 апреля 2007 г. 6 сентября того же года он был оправдан по всем пунктам обвинения, кроме одного: за присвоение квартиры в Архангельске приговорен к трем годам лишения свободы условно и освобожден из-под стражи в зале суда. См.: Там же.
<502> Причиной отставки стал ряд ранее возбужденных против этого должностного лица уголовных дел по обвинению в превышении и злоупотреблении должностными полномочиями и в их превышении, халатности и нецелевом расходовании средств. В суд было передано только одно дело - по факту превышения должностных полномочий. 27 декабря 2010 г. городской суд Благовещенска оправдал Короткова, не найдя в его действиях состава преступления. См.: Там же.
<503> Сергей Нарышкин, который на тот момент занимал пост руководителя Администрации Президента РФ, назвал причинами отставки "неэффективное управление городом" и "запредельный уровень коррупции", допущенный мэром и его окружением. См.: Там же.
<504> 15 мая того же года Следственный комитет по Новосибирской области возбудил против указанного лица уголовное дело по статье "Халатность", однако 19 мая обвинения были сняты. 7 августа в отношении его было возбуждено новое уголовное дело. Бывший губернатор был обвинен в превышении должностных полномочий из-за отмены в 2010 г. аукциона по продаже земельного участка, в результате чего Новосибирская область недополучила около 18 млн руб. На тот момент он был первым заместителем губернатора региона. 3 сентября было возбуждено еще одно уголовное дело по факту незаконного перевода в 2012 г. земельного участка из категории земель обороны и безопасности в категорию земель сельскохозяйственного назначения. По данным следствия, эти действия нанесли областному бюджету ущерб на сумму не менее 12 млн руб. 27 августа 2015 г. в окончательной редакции предъявлено обвинение в превышении должностных полномочий по факту отмены аукциона по продаже земельного участка. Судебное разбирательство продолжается. См.: Там же.
<505> 7 ноября 2014 г. СУ СК по Брянской области возбудило уголовное дело по факту незаконного выделения средств из резерва администрации Брянской области птицефабрике "Снежка", подконтрольной семье губернатора (акциями владели жена и племянница). 21 мая 2015 г. экс-губернатору было предъявлено обвинение в злоупотреблении полномочиями. По данным следствия, в декабре 2011 г. и январе 2012 г. губернатор подписал распоряжение о выделении птицефабрике из областного резервного фонда более 21,8 млн руб. 19 ноября 2015 г. приговорен Советским районным судом Брянска к четырем годам лишения свободы с отбыванием наказания в колонии общего режима, заключен под стражу в зале суда. См.: Там же.
<506> В марте 2015 г. против губернатора Сахалинской области и нескольких сотрудников областной администрации было возбуждено уголовное дело по подозрению в получении взятки на сумму 5,6 млн долл. при заключении контрактов на строительство 4-го энергоблока Южно-Сахалинской ТЭЦ-1 в 2011 г. Губернатор был арестован 4 марта решением Басманного суда Москвы. 13 марта ему предъявлено обвинение в получении взятки. 22 апреля 2015 г. в отношении этого лица возбуждено еще одно дело - по факту получения взятки на сумму не менее 15 млн руб. за содействие в выделении субсидий на поддержку сельхозпроизводителей. 9 июня того же года ему предъявили обвинение по этому делу. Уголовные дела объединены в одно производство. В июле 2016 г. экс-губернатору, а также сотрудникам администрации области - фигурантам дела было предъявлено окончательное обвинение в девяти эпизодах получения взяток (ч. ч. 5, 6 ст. 290 УК РФ) и в легализации денежных средств, полученных преступным путем (ст. 174.1 УК РФ). Общая сумма взяток, по данным Следственного комитета РФ, превышает 522 млн руб. См.: Там же.
<507> 18 сентября 2015 г. в отношении главы республики Коми и ряда чиновников было возбуждено уголовное дело по обвинению в создании преступного сообщества и мошенничестве. 20 сентября фигуранты дела были арестованы решением Басманного суда Москвы. 25 сентября в отношении их возбуждено новое дело по обвинению в легализации денежных доходов, полученных в результате совершения преступления организованной группой. По данным следствия, участниками преступного сообщества в 2006 - 2015 гг. был получен контроль над 23 предприятиями с госучастием, затем госактивы выведены в офшоры. В результате республике был причинен ущерб на сумму около 1,1 млрд руб. Оба дела объединены в одно производство. См.: Там же.

В целом, по данным Правительства РФ, с 2012 по 2015 г. за несоблюдение ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции, в связи с утратой доверия были уволены 1,2 тысячи чиновников разных уровней. Вполне понятно стремление федеральной исполнительной власти создать реестр государственных служащих и должностных лиц, которые были уволены с прежнего места работы в связи с утратой доверия. Поэтому Минтруд России еще в 2015 г. предложил бороться с сокрытием информации о взысканиях в виде увольнения в связи с утратой доверия, предложив фиксировать в реестре информацию об увольнении по этому основанию сотрудников прокуратуры, таможни, Следственного комитета, военных, муниципальных и государственных чиновников. Порядок ведения реестра предлагалось передать Правительству России, для того чтобы у представителя нанимателя была возможность сформировать объективное мнение о личных качествах должностных лиц на предмет соблюдения ими требований законодательства о противодействии коррупции, а также этических норм <508>.
--------------------------------
<508> Подробнее: URL: http://kommersant.ru/doc/3071874 (дата обращения: 30.09.2016).

Пищу для размышлений о коррупционном потенциале регионов предоставляет также информация о доходах чиновников, глав государственных корпораций, депутатов и членов их семей. На основании этих официально обнародованных сведений различные периодические издания составляли рейтинги доходов упомянутых представителей политической элиты. Так, например, в 2015 г. Forbes впервые проследил за декларациями не только федеральных чиновников, депутатов, губернаторов, сотрудников государственных корпораций, но и за декларациями депутатов законодательных собраний субъектов Федерации. В рейтинге представлены 50 самых богатых государственных служащих и депутатов федерального и регионального уровней. Участники ранжируются исходя из совокупного дохода семьи. Депутаты оказались богаче чиновников: среди 20 лидеров рейтинга 17 являются депутатами, причем только 9 из них - депутаты Государственной Думы, остальные представляют региональные законодательные органы. Примечательно, что в тройке лидеров оказались двое представителей субъектов (один из них - депутат законодательного собрания, а другой - губернатор) <509>. Среди тех, кто раскрыл доходы, Forbes насчитал 69 человек, чей общий семейный доход более 100 млн руб., причем довольно часто жены оказываются богаче своих мужей <510>, работающих на государство.
--------------------------------
<509> URL: http://www.forbes.ru/rating/vlast-i-dengi-2015-reiting-dokhodov-gos-sluzhashchikh/2015 (дата обращения: 30.09.2016).
<510> URL: http://www.forbes.ru (дата обращения: 30.09.2016).

Сами по себе факты преступлений коррупционной направленности, совершенных некоторыми главами субъектов Федерации, и исключительного благополучия других высокопоставленных чиновников и депутатов, продолжающих трудиться на благо регионального электората, еще не дают целостного представления о результатах антикоррупционной политики в субъектах Федерации. Существенным дополнением к картине, характеризующей использование конституционно-правовых инструментов, направленных на обеспечение "прозрачности и ответственности" государственной власти на региональном уровне, может стать анализ ситуации в конкретном субъекте Федерации. Представляется, что пример Ульяновской области - одного из лидеров в применении разнообразнейших антикоррупционных методик - будет достаточно показательным.
Ульяновская область - пока единственный субъект Российской Федерации, в котором создан такой специализированный орган, как Уполномоченный по противодействию коррупции. В 2009 г. Законодательное Собрание, поддержав предложение Губернатора, учредило специализированную государственную должность - Уполномоченный по противодействию коррупции в Ульяновской области (далее - Уполномоченный). Уполномоченный назначается на должность (и досрочно прекращает свои полномочия) Законодательным Собранием Ульяновской области большинством голосов от числа избранных депутатов тайным голосованием. Решение о назначении на должность Уполномоченного оформляется постановлением представительного органа субъекта. С 1 января 2014 г. Уполномоченный входит в состав государственного органа Ульяновской области - Палаты справедливости и общественного контроля Ульяновской области с сохранением всех своих функций и независимым их исполнением. Для построения эффективной антикоррупционной работы в 2014 г. создан и действует новый институт общественных представителей Уполномоченного во всех муниципальных образованиях и в каждом населенном пункте Ульяновской области. Сегодня это более 470 человек. Как указано на сайте Уполномоченного, подобной практики участия граждан в антикоррупционной работе нет не только в России, но и в мире <511>. В регионе проводятся "Недели антикоррупционных инициатив", функционирует Молодежный инициативный антикоррупционный центр, во всех вузах региона работают студенческие антикоррупционные комиссии. При Совете ректоров вузов создана межвузовская комиссия по противодействию коррупции. В апреле 2015 г. между органами власти, представителями бизнес-сообщества и институтов гражданского общества подписан Общественный антикоррупционный договор. В сентябре того же года в Ульяновском государственном педагогическом университете имени И.Н. Ульянова создана кафедра правоохранительной антикоррупционной деятельности. При Палате справедливости и общественного контроля создается базовая кафедра теории и практики антикоррупционной деятельности. На сайте Уполномоченного размещена информация об антикоррупционном законодательстве. В частности, статусу самого Уполномоченного посвящена глава 3 (ст. с 14 по 24) Закона Ульяновской области от 20.07.2012 N 89-ЗО "О противодействии коррупции в Ульяновской области" (с изменениями 2013 г.) <512>. На сайте также можно ознакомиться с экспонатами "виртуального музея коррупции", с результатами антикоррупционного мониторинга, с анимированной и весьма красочной антикоррупционной картой (разными цветами выделены районы в зависимости от уровня организации антикоррупционной деятельности: высокий, средний и низкий, причем большинство районов со средним уровнем) <513>, сообщить о факте коррупции, ознакомиться с мероприятиями и материалами, касающимися борьбы с коррупцией, с межведомственными органами, имеющими полномочия по борьбе с коррупцией.
--------------------------------
<511> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/about/ (дата обращения: 30.09.2016).
<512> Данный Закон определяет следующие антикоррупционные меры наряду с мерами по профилактике коррупции, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: 1) разработка и реализация программ противодействия коррупции; 2) организация и проведение антикоррупционного мониторинга; 3) проведение Уполномоченным антикоррупционного анализа; 4) формирование Уполномоченным базы данных о зонах коррупционного риска; 5) введение антикоррупционных стандартов в пределах полномочий государственных органов Ульяновской области; 6) обеспечение антикоррупционной пропаганды; 7) привлечение представителей институтов гражданского общества и граждан к участию в реализации единой государственной политики в области противодействия коррупции; 8) обеспечение гласности и открытости деятельности государственных органов Ульяновской области при реализации ими мер по профилактике коррупции и мер, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции; 9) подготовка отчетов о реализации программ противодействия коррупции; 10) иные меры, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Ульяновской области (ст. 4). Текст Закона см.: URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/laws/regional/zuo_o_prot_corrupcii.html (дата обращения: 30.09.2016).
<513> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/anons/6288.html (дата обращения: 30.09.2016).

Как указано на сайте, одним из ключевых направлений антикоррупционной работы является работа с обращениями граждан о фактах проявления коррупции. Увеличение количества обращений граждан в 2016 году по сравнению с 2015 г. рассматривается как положительная тенденция.
В регионе также постоянно работает "прямая линия" Уполномоченного, можно обращаться к нему и с использованием электронной почты, раз в неделю Уполномоченный ведет личный прием. С 2017 г. в Ульяновске откроются антикоррупционные общественные приемные <514>. Одним из последних событий, отраженных на сайте Уполномоченного, стало принятие решения о рассмотрении актов об итогах контрольных мероприятий органов финансового контроля (Счетной палаты и Департамента внутреннего государственного финансового контроля) на заседаниях общественных советов, рабочих групп и комиссий по профилактике коррупции при органах государственной и муниципальной власти, муниципальных Палат справедливости и общественного контроля либо Палаты справедливости и общественного контроля в Ульяновской области <515>.
--------------------------------
<514> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/about/ (дата обращения: 30.09.2016).
<515> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/news/6904.html (дата обращения: 30.09.2016).

Приведенные на сайте данные являются свидетельством многообразия форм и методов противодействия коррупции в регионе. Однако само по себе обилие информации не обеспечивает прозрачности деятельности государственных органов, поскольку без аналитической оценки ее качества и результатов, проведенной экспертами, рядовой посетитель сайта не получит целостного впечатления ни о коррупционной ситуации в регионе, ни об эффективности борьбы с ней.
Преодолению такого положения помогают данные аналитического отчета о мониторинге эффективности работы организационной структуры по противодействию коррупции в исполнительных органах государственной власти (далее - ИОГВ) Ульяновской области, размещенные на сайте Уполномоченного, но относятся они к 1 полугодию 2013 г. <516>. В последующий период мониторинг, как можно судить из содержания информации, размещенной на сайте Уполномоченного, также проводился, но сведения о нем уже не размещались на данном сайте, зато в 2016 году появился отчет Уполномоченного об исполнении областной программы "Противодействие коррупции в Ульяновской области на 2013 - 2015 годы", содержание которого более оптимистично представляет картину борьбы с коррупцией в регионе по сравнению с аналитическим отчетом о мониторинге 2013 г. Примечательно, что большая часть отчета 2016 г. посвящена описанию обширной и многообразной антикоррупционной деятельности в регионе, а меньшая - характеристике ее результатов и их оценке. Но и те немногочисленные данные, которые приведены, вызывают противоречивые впечатления. С одной стороны, в отчете указывается на рост публикаций антикоррупционной тематики в СМИ более чем на 50% по сравнению с предшествующим периодом, с другой - отмечена низкая степень реализации принципа неотвратимости наказания за нецелевое, неправомерное и неэффективное использование бюджетных средств и государственного имущества в исполнительных органах власти. Интересно и то, что в данных органах, по сравнению с предыдущим периодом, выросло на 23,4% количество выявленных нарушений финансово-хозяйственной деятельности, но число должностных лиц, допустивших нарушения, и привлеченных к ответственности сократилось на 12,3% <517>.
--------------------------------
<516> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/monitoring/inspection_monitor/1-st_half_2013.html (дата обращения: 30.09.2016).
<517> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/attfiles/%20отчет%202015.compressed%20 (дата обращения: 30.09.2016).

Аналитический отчет 2013 г. представляет собой детально структурированный документ, отображающий различные аспекты антикоррупционной деятельности в регионе <518>. Каждому из направлений этой деятельности в материалах мониторинга дана характеристика и сформулированы рекомендации по ее совершенствованию. Так, в аналитическом отчете были выделены следующие проблемы антикоррупционной деятельности исполнительных органов государственной власти региона: проблема обеспечения 100% охвата антикоррупционной экспертизой разрабатываемых проектов НПА и эффективности данной экспертизы; эффективности информационного сопровождения антикоррупционной деятельности; обеспечения публичности рассмотрения информации об имеющихся проявлениях коррупции; работы с обращениями граждан и организаций, в которых содержится информация о возможных проявлениях коррупции, деятельности комиссий (рабочих групп) по профилактике коррупции в ИОГВ; реализации антикоррупционных распоряжений Губернатора Ульяновской области. Примечательно, что в отчете представлены самые неутешительные выводы о степени прозрачности деятельности ИОГВ; о публичности рассмотрения информации о проявления коррупции; о работе с обращениями граждан. В частности, был сделан вывод о том, что за отчетный период в ИОГВ Ульяновской области не сложилось необходимого взаимодействия между властью и обществом в работе с обращениями граждан, не было привлечено независимое экспертное сообщество при подготовке отчетных сведений ИОГВ области о достигнутом уровне эффективности борьбы коррупцией, при реализации общественных антикоррупционных инициатив, в том числе при создании механизмов, обеспечивающих эффективный гражданский контроль в сферах с наиболее высоким уровнем коррупционных проявлений, при изучении общественного мнения и тенденций влияния на социально-экономическую жизнь региона коррупциогенных факторов, в ходе информационного сопровождения работы по противодействию коррупции.
--------------------------------
<518> URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/monitoring/ (дата обращения: 30.09.2016).

Весьма примечательной является оценка экспертами публикаций антикоррупционной направленности, подготовленных и обнародованных сотрудниками ИОГВ в СМИ или на официальных интернет-сайтах за отчетный период. Анализ содержания этих материалов позволил установить, что они главным образом посвящены реализации тех функций и задач, которые непосредственно включены в сферу профессиональной ответственности каждого ИОГВ, но при этом не имеют непосредственного отношения к мерам по предупреждению коррупции, закрепленным в ведомственных целевых программах. Большая часть структур исполнительной власти региона (за исключением Министерства здравоохранения, Департамента государственного имущества и земельных отношений, а также Министерства финансов области) не сочла необходимым обнародовать сведения "об объективных, конкретных и измеряемых результатах работы по профилактике и предупреждению коррупции в ИОГВ" за отчетный период. В отчете также сделан вывод о том, что административная власть региона не обеспечила публичность рассмотрения информации об имеющихся проявлениях коррупции, в том числе о наличии неурегулированного конфликта интересов на государственной гражданской службе, о фактах превышения служебных полномочий или, напротив, непринятия необходимых мер со стороны государственных гражданских служащих при исполнении ими служебных обязанностей. Эксперты пришли к заключению, что инициатива ответственных сотрудников организационной структуры по противодействию коррупции, сформированной в ИОГВ Ульяновской области, во многих случаях ограничена ложно понимаемыми "корпоративными" интересами, стремлением не выносить в публичную плоскость факты финансовых и других коррупционных правонарушений, которые выявляются надзорными, контрольными или правоохранительными органами, не проводить открытые для прессы и иных представителей гражданского общества служебные расследования по ним, не осуществлять совсем или осуществлять формально профилактическую работу по выявлению и устранению фактов коррупции в деятельности ИОГВ. В итоге в докладе сделан вывод о том, что, вопреки п. 3 ст. 3 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", не обеспечиваются публичность и открытость деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области в вопросах противодействия коррупции.
Изучение "ульяновского опыта" реализации антикоррупционного законодательства федерального и регионального уровней позволяет сделать выводы о тех проблемах в этой сфере, которые имеют конституционно-правовой аспект.
- Изобилие многочисленных общественных формирований, программ и инициатив антикоррупционной направленности не гарантирует необходимую меру прозрачности и подотчетности исполнительных органов власти (их должностных лиц) в антикоррупционной сфере. Знакомство с материалами сайта Уполномоченного по противодействию коррупции Ульяновской области создает впечатление, что работа по антикоррупционному просвещению граждан, их информированию об антикоррупционной деятельности государственных органов, мероприятия, направленные на антикоррупционную пропаганду, заменяют настоящую борьбу с коррупционными проявлениями в регионе.
- Об итогах мероприятий органов финансового контроля общественность не информируется; административная власть региона не обеспечивает публичность рассмотрения информации об имеющихся проявлениях коррупции, в том числе о фактах превышения служебных полномочий или, напротив, о непринятии необходимых антикоррупционных мер со стороны государственных гражданских служащих.
- Отмечена низкая степень реализации принципа неотвратимости наказания за нецелевое, неправомерное и неэффективное использование бюджетных средств и государственного имущества должностными лицами исполнительных органов власти; к наказанию виновные зачастую не привлекаются, а если это и происходит, то налагаемые на них дисциплинарные взыскания несоразмерны тяжести содеянного.
- Не привлекается независимое экспертное сообщество к подготовке отчетных сведений о достигнутом уровне эффективности борьбы с коррупцией в исполнительных органах государственной власти, к реализации общественных антикоррупционных инициатив, в частности к созданию механизмов, обеспечивающих гражданский контроль в сферах с наиболее высоким уровнем коррупционных проявлений, к изучению общественного мнения.
- Инициатива ответственных сотрудников антикоррупционных подразделений в исполнительных органах власти зачастую скована ложно понимаемыми "корпоративными" интересами.
- Чиновники проявляют формальный подход к рассмотрению обращений граждан и организаций, у них отсутствует мотивация к работе на конкретный положительный для заявителя результат, в том числе и потому, что за этим видом деятельности нет внешнего общественного контроля.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!