Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Гарантии транспарентности и ответственности при
осуществлении полномочий в сфере государственного управления

Ключевыми понятиями в западной правовой доктрине администрирования являются "надлежащее управление" и "ненадлежащее управление", использование которых позволяет членам гражданского общества на основе системы внятных критериев воспринимать и оценивать деятельность государственных чиновников. Такое положение вещей облегчает при возникновении проблем в отношениях гражданина с соответствующим должностным лицом понимание первым своих перспектив в защите конституционных и иных прав, а также законных интересов.
Надлежащее управление в национальном праве большинства государств западной правовой традиции связывается с соблюдением законности, действиями, осуществляемыми в рамках предоставленных полномочий (императивных или дискреционных), с соблюдением кодексов этики, в том числе с выполнением требования лояльности государству, добросовестности, честности, неподкупности, непредвзятости, политической нейтральности, обязанности сообщения обо всех случаях отклонения от правил должностного поведения соответствующей контролирующей инстанции, а также с установлением мер ответственности за нарушение этих правил <522>.
--------------------------------
<522> Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография / А.Б. Зеленцов, В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко и др.; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИНФРА-М, 2015. С. 18.

Ненадлежащее управление выражается в пропуске сроков или затягивании решения, неправомерных действиях, в отказе от совершения каких-либо действий, нарушении процедурных правил вынесения решения, отказе от предоставления или сокрытии информации, нарушении правил делопроизводства, отказе в проведении служебного расследования, непредоставлении ответа, неточных, необъективных или вводящих в заблуждение заявлениях, нарушении обещания выполнить определенные действия, непредоставлении необходимой консультации или недобросовестном консультировании, неправильном взаимодействии с иными компетентными должностными лицами по какому-либо вопросу управления, выходе за пределы установленных полномочий <523>.
--------------------------------
<523> Там же. С. 19.

Для понимания природы гарантий прозрачности и ответственности работы управленческих структур важно также уяснить суть концепции подотчетности, появившейся в США в 60-е г. XX в. и получившей признание в Европе и Латинской Америке в 70-х г. Подотчетность предполагает наличие условий и стандартов, которые должен соблюдать любой публичный служащий; фидуциарную ответственность за выполнение возложенных обязанностей и предоставление точного и своевременного отчета об исполнении тех полномочий, которые предусмотрены законом. Данный термин выражает такую систему отношений, в рамках которой государственные служащие не только отчитываются за свои действия, но также обязаны обосновывать свои решения и нести за них ответственность. Российские авторы обращают внимание на соотношение понятий "подотчетность" и "контроль". Первое из названных понятий характеризует такие отношения, в которых одни имеют право требовать информации и обоснования принимаемых решений от других, а также применять к ним санкции за выявленные нарушения, в свою очередь, другие обязаны предоставлять информацию и обосновывать осуществляемые полномочия (действия) <524>. Второе понятие означает право требовать отчета, наблюдать и привлекать к ответственности.
--------------------------------
<524> Там же.

К конституционно-правовым гарантиям прозрачности и ответственности поведения политической элиты может быть отнесено конституционно-правовое регулирование конфликта интересов целого ряда субъектов, от действий которых зависит принятие государственно-властных решений. В первую очередь это государственные (муниципальные) служащие и должностные лица, а также депутаты представительных органов. Зарубежное антикоррупционное законодательство стремится к унификации за счет ратификации базовых антикоррупционных конвенций UNCAC, OECD Anti - Bribery Convention, что не исключает возможности выделения исследователями двух направлений регулирования конфликта интересов <525>.
--------------------------------
<525> См.: Васильева В.М., Воробьев А.Н. Коррупционные рынки // Политические исследования. 2015. N 2. С. 80 - 81.

Первое направление (условно именуемое "трудный путь" <526>) - это движение к созданию корпоративной культуры бюрократии, отвергающей коррупционную деятельность, оно дополняется другими мерами повышения прозрачности государственного управления, внедрением электронного правительства, вовлечением граждан в управление. Главная опора в такой модели делается на моральные установки самого государственного служащего, возникающие под влиянием этических кодексов, нормы которых носят рекомендательный характер. Их реализация обеспечивается децентрализованной инфраструктурой этических консультантов. Модель такого поведения - это набор действий, условно именуемых "naming & shaming". Он регулируется так называемыми sunshine laws и предполагает публичную декларацию интересов, доходов, расходов, регулирование трудоустройства после увольнения с государственной службы, политической деятельности и служебных разоблачений с участием СМИ и гражданского общества <527>. Комплектация инструментов обеспечения прозрачности поведения государственного служащего различается в зависимости от модели регулирования конфликта интересов в каждом государстве. Известны три типа сводов этических правил, которые в порядке усиления степени обязательности норм и детализированности регулирования принято подразделять на кодексы этики (code of ethics), кодексы поведения (code of conduct) и кодексы правил (code of rules and regulations) <528>. Успешными примерами реализации такого подхода считаются Австралия, Канада, Норвегия и США, а неудачной попыткой - Италия <529>.
--------------------------------
<526> "High road", integrity-based модели.
<527> Там же.
<528> Там же.
<529> Там же.

Второе направление (его условно можно назвать "путь права" <530>) предполагает регулирование поведения государственных служащих нормативными правовыми актами прямого действия и сопровождается реформированием административных барьеров и процедур. В частности, подвергаются регулированию такие вопросы, как наем родственников или патронаж, подарки государственным служащим, использование служебной информации в корыстных интересах. Данная модель предполагает централизованную структуру контроля за реализацией системы нормативных предписаний. Успешными примерами воплощения данного пути в жизнь стали Сингапур, Южная Корея, Япония и Гонконг, в качестве не вполне удачных (незавершенных) называют Китай <531>.
--------------------------------
<530> "Law road", compliance based модели.
<531> Там же.

В странах, где отсутствует системная коррупция, правовое и этическое регулирование носит преимущественно превентивный характер (например, ФРГ, Франция, Швейцария).
Но не стоит питать иллюзий в отношении универсальности применения антикоррупционных методик, показавших себя наилучшим образом в условиях конкретной страны (группы стран). Есть целый ряд факторов, которые препятствуют применению правовых, в том числе конституционно-правовых, инструментов в определенной социально-политической среде. Первый из них - фактор политического режима и формы правления. Например, институт парламентского контроля в своем развитом и наиболее продуктивном варианте опирается на институт политической оппозиции. Взаимосвязь между этими институтами особенно хорошо видна в условиях парламентской и смешанной форм правления. Но и в условиях президентской формы вполне возможно, как показал опыт США, существование "разделенного правления", которое, пожалуй, лучше всего демонстрирует конструктивный потенциал различных форм контроля за исполнительной властью.
При этом важно учитывать, что взаимодействие оппозиционных сил в условиях демократических политических режимов должно исключать их деструктивное противостояние, поскольку в последнем случае применение инструментов контроля нацелено не на выявление недостатков в деятельности политического противника, а его политическое уничтожение. Ситуация политической конфронтации не поддается конструктивному правовому регулированию. Применительно к ней конституционно-правовые средства превращаются в инструменты политической агрессии <532>. Поэтому в основе демократических механизмов парламентского контроля все-таки находится идея компромисса. Один электоральный цикл может "принадлежать" в полной мере некой определенной политической силе (партии), но какой-то из следующих циклов обязательно даст победу другой элитарной группировке.
--------------------------------
<532> В этом плане показательный пример дает практика бразильских "антикоррупционных" импичментов. В отличие от импичмента в 1992 г., за который депутаты голосовали единогласно, в 2016 г. страна и депутатский корпус разделились на два непримиримых лагеря. Такое противостояние выявилось уже на выборах 2014 г. (51% против 48%) и обострилось в ситуации экономического кризиса, который в конечном счете привел к импичменту и отстранению от должности Президента Дилмы Русефф. URL: http://brasil-russia.ru/impeachment-president-brazil-dilma/ (дата обращения: 30.09.2016). Как отметила сама Дилма Русефф: "Оппозицией была провозглашена политика, основной целью которой стало создание любых препятствий, проблем и всего, что только можно придумать для блокирования работы правительства". Но детонатором конфликта все-таки послужил коррупционный скандал. Политические противники Д. Русефф направили 17 петиций в Парламент. Председатель нижней палаты, опасаясь серьезных обвинений в коррупции, угрожавших ему (была создана комиссия по этике, которая могла принять решение о лишении его депутатского мандата), сыграл на опережение и дал ход одной из 17 петиций против Русефф. Президент не была замешана в коррупционных скандалах, но поплатилась за нарушение экономического законодательства, которое было вызвано ошибками в антикризисной политике, но ни в коей мере не направлено на удовлетворение ее личной выгоды. URL: http://rg.profkiosk.ru/article.aspx?aid=472593 (дата обращения: 30.09.2016).

Механизмы, работающие внутри системы сдержек и противовесов, ассоциируются в зарубежной доктрине с внешним, политическим контролем. Помимо органов законодательной власти, внешний контроль осуществляют также судебные и квазисудебные учреждения, омбудсмен, в некоторых странах эту функцию выполняет также прокуратура. В последнем случае она не входит в систему органов исполнительной власти и обладает правом общего надзора за законностью в государственном управлении <533>. Данные инструменты внешнего контроля работают достаточно успешно в условиях сбалансированной демократической системы.
--------------------------------
<533> Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: Монография. С. 26.

Вторым фактором, о котором также следует помнить при заимствовании антикоррупционных конституционно-правовых средств, является специфика сложившегося в стране коррупционного рынка. В различных государствах эти рынки отличаются по объему и типу, тяготея к одной из двух моделей: рынку продавца или рынку покупателя.
Первая из них (рынок продавца) предполагает, что спрос на заключение коррупционного контракта превышает предложение и, соответственно, цену контракта устанавливает продавец. Следовательно, для того чтобы ограничить такой рынок, надо сократить спрос на коррупционные услуги (это достигается путем дебюрократизации и снижения административных барьеров), а также жестко ограничить предложение (путем внедрения строгих правовых предписаний, регулирующих конфликт интересов на государственной службе в совокупности с ужесточением уголовного преследования обеих сторон коррупционной сделки).
Рынок покупателя характеризуется тем, что предложение коррупционных контрактов превышает спрос на них. Этот тип рынка может быть подавлен благодаря долгосрочному ограничению предложения за счет создания корпоративной культуры, основанной на профессиональной этике неприятия коррупции, подпитываемой ужесточением условий найма и оценки государственных служащих.
Таким образом, в зависимости от типа рынка могут быть подобраны правовые инструменты, подавляющие коррупционное поведение. Если правильно установить условия (факторы), определяющие тип коррупционного рынка в государстве, то этот подбор становится более обоснованным. В частности, при персонифицированных недемократических режимах эффективные формы борьбы с коррупционным поведением будут связаны, как уже было отмечено, не столько с вовлечением граждан в управление, сколько с развитием форм централизованного контроля разрастания патронажной сети. Поэтому меры по развитию правовых механизмов внутреннего контроля здесь предпочтительны. Под внутренним контролем принято понимать самоконтроль публичной администрации по отношению к отдельным органам, подразделениям и чиновникам. Осуществляется он в порядке подчиненности вышестоящими управленческими структурами по отношению к нижестоящим либо специально наделенными в этих целях полномочиями должностными лицами и органами. Непосредственно данный вид контроля направлен "на охрану от нарушений подконтрольными субъектами норм объективного права" <534>, опосредованно - на защиту прав и законных интересов различных лиц. Данный вид контроля предполагает наблюдение за тем, как органы и должностные лица исполнительной власти выполняют свои функции и полномочия, и выявление правонарушений.
--------------------------------
<534> Там же.

В условиях политических режимов с развитыми институтами государственной власти, где коррупция не является острой проблемой, основными мерами противостояния ей становится внедрение этических стандартов и повышение уровня прозрачности деятельности государственного аппарата.
В литературе называют следующие факторы, непосредственно влияющие на объем коррупционного рынка, определяющие количество и доминирующий тип совершаемых коррупционных сделок: качество институтов (имеется в виду установление и последовательное соблюдение участниками отношений по осуществлению публичной власти "единых правил игры"); охват государственного регулирования (определяется количеством "точек предложения" коррупции); степень государственного регулирования (количество и степень сложности "правил игры", устанавливаемых государством).
В отношении первого из факторов замечено, что при наличии высокого качества институтов спрос на коррупционные услуги снижается, что не исключает коррупционных предложений со стороны тех чиновников, которые обладают дискреционными полномочиями, коррупционные сделки в таких условиях будут связаны с избирательностью правоприменительной практики.
При наличии некачественных институтов происходит замещение формальных институтов патронажными сетями, которые устанавливают такие "правила игры", при которых лояльным группам обеспечивается привилегированный доступ к общественным ресурсам, что ведет в долгосрочной перспективе к резкому снижению уровня общественного доверия управляющим и деградации общественной системы. Действует рынок продавца со значительным потенциалом роста, поскольку граждане и организации способны реализовать свои интересы только через доступ к патронажной сети.
В отношении второго фактора следует отметить рост объема коррупционного рынка, что происходит за счет разрастания бюрократического аппарата (растут также государственные пошлины и сборы, призванные компенсировать расходы на него, растет и средний размер взятки). Увеличивается число чиновников, потенциально вовлеченных в поиск ренты, формируется рынок покупателя.
Максимальная степень регулирования воплощена в росте административных барьеров, которые нередко специально лоббируются бюрократами ради увеличения коррупционной ренты (рынок продавца). Минимальная степень регулирования предопределяет такое коррупционное поведение, которое обусловлено широкими дискреционными полномочиями чиновников, не ограниченных в своих действиях административными и должностными регламентами (рынок покупателя).
Экспертами выделено 8 моделей, сложившихся в зависимости от состояний каждого из упомянутых трех факторов <535>.
--------------------------------
<535> Васильева В.М., Воробьев А.Н. Указ. соч. С. 85.

Примером одной из них по их оценкам можно считать СССР начиная с "брежневского периода", когда система номенклатуры обрела свой законченный вид, который характеризуется наличием системного коррупционного рынка, где действуют некачественные институты и, соответственно, сложились патронажные сети. Все это провоцирует массовый спрос на коррупционные сделки, совершаемые с целью реализации самых разноплановых интересов при отсутствии единых, устойчивых и ясных "правил игры".
Упомянутая модель, как и 7 остальных, может реформироваться. Исследователи стремятся сконструировать идеальные варианты реформ, при которых происходит одновременный рост качества институтов, охвата и точности регулирования. Но отмечается, что за счет персонализации правления неизбежно происходит ухудшение качества институтов, и рост коррупционных рынков неизбежен, поскольку на смену общим "правилам игры" приходят патронажные сети с их скрытым механизмом принятия решений. Именно такой тип ухудшения качества институтов характерен для современной ситуации в России.
Помимо персонализации власти как наиболее мощного фактора увеличения коррупционного рынка, специалистами также названы (в порядке убывания) популизм государства-рантье, государство благосостояния <536>. Уменьшение коррупционного рынка обеспечивается повышением качества институтов и в значительно меньшей степени административными реформами и увеличением охвата регулирования.
--------------------------------
<536> Там же. С. 87.

В отношении патронажных сетей государственного управления отмечается, что адаптация успешного опыта в них затруднена, поскольку борьба с коррупцией не может носить системного характера из-за угрозы потери управляемости в случае разрушения патронажной сети. Если сложился рынок покупателя, то будет расти цена коррупционного контракта, а если рынок продавца - расширится предложение коррупционных сделок. Для таких государств противодействие коррупции сосредоточивается в области минимизации предложения, а не спроса, поскольку обилие предложений приводит к росту патронажной сети, падению управляемости вплоть до распада государства. Здесь приемлемым вариантом противодействия коррупции эксперты видят оперативные решения, не противоречащие политическим и управленческим целям режима; это главным образом быстродействующие меры, обеспечивающие централизованное принуждение к исполнению законодательства за счет создания институтов внутреннего контроля <537>. Если они создаются в сжатые сроки и имеют мощную политическую поддержку, то результаты борьбы с коррупцией могут дать эффект в среднесрочной перспективе <538>. На этом этапе следует выработать систему единых принципов ограничений и ответственности должностных лиц исполнительной власти, уточнить основания их ответственности и содержание компетенции. Если профессионализм чиновников в системе внутреннего контроля будет расти, то постепенно возможен переход к формированию институциональной сети внешнего контроля, поскольку разрушение патронажных практик перестанет угрожать крахом государственной системе в целом <539>.
--------------------------------
<537> Там же. С. 88.
<538> Так и произошло в Грузии, где начиная с 2004 года наносились удары по коррупции на среднем уровне бюрократической системы, но элитарная часть аппарата власти оказалась вне этих мер и ее коррупционное поведение стало еще более дерзким.
<539> Васильева В.М., Воробьев А.Н. Указ. соч. С. 90.

С учетом действия упомянутых выше факторов в отечественной политической среде имеет смысл на первом этапе движения к освобождению от коррупции аппарата государственной власти обратить внимание на опыт Сингапура и других государств, правовые решения которых помогут сформировать действенные системы внутреннего административного контроля и независимой, профессиональной судебной власти, опирающиеся на меритократический принцип.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!