Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Универсальные стандарты

Под универсальным сотрудничеством в первую очередь понимается сотрудничество, осуществляемое в рамках Организации Объединенных Наций. Начало формирования международного правового порядка в сфере борьбы с коррупцией некоторые авторы <550> связывают с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г., ст. 50 которой ("Подкуп представителя государства") устанавливает, что "если согласие государства на обязательность для него договора было выражено в результате прямого или косвенного подкупа его представителя другим участвовавшим в переговорах государством, то первое государство вправе ссылаться на такой подкуп как на основание недействительности его согласия на обязательность для него такого договора". Данное положение, однако, касается частного случая, затрагивающего вдобавок непосредственно межгосударственные отношения.
--------------------------------
<550> См.: Шишкарев С.Н. Важнейшие международные акты в сфере противодействия коррупции и коррупционным отношениям // Вестник Московского университета МВД России. 2010. N 3. С. 178.

Более широкие по своему содержанию положения появляются в следующих рекомендательных по своему характеру актах: Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Резолюцией 34/169 Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г. <551> (заложившем в ст. 1 общие подходы к пониманию категории "должностные лица", а также установившем в ст. 7 положение, в соответствии с которым "должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними"); Руководящих принципах для эффективного осуществления этого Кодекса, принятых Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН 24 мая 1989 г. <552> (предусмотревших в числе специальных вопросов требования по дисциплине и надзору за должностными лицами, а также порядок информирования правительствами Генерального секретаря ООН о степени реализации положений Кодекса); Международном кодексе поведения государственных должностных лиц, принятом Резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 г. <553> (вводящем целый раздел о коллизии интересов и отказе от права и отдельно регулирующем правила сообщения сведений о своих активах и принятия подарков).
--------------------------------
<551> URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/code_of_conduct.shtml.
<552> URL: http://ach.tpprf.ru/practice/foreign%20law/00N%20law/Rukovodyaschie_printsipy.php.
<553> URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/int_code_of_conduct.shtml.

Вместе с тем признание универсальности коррупции как явления, характерного для многих государств, а также появление транснациональных разновидностей коррупционной деятельности привели к активизации создания международно-правовой антикоррупционной базы <554>. Изначально некоторые антикоррупционные положения были включены еще в Конвенцию ООН 2000 г. против транснациональной организованной преступности <555>. В частности, в ней зафиксировано требование криминализации коррупции (ст. 8), под которой в данном случае понимаются следующие деяния, если они были совершены умышленно: a) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей; b) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей. Примечательно, что уже данная Конвенция не ограничивалась указанием на меры, требуемые в уголовно-правовой сфере противодействия коррупции, а предусматривала также и иные меры против коррупции: "1. В дополнение к мерам, изложенным в ст. 8 настоящей Конвенции, каждое государство-участник в той степени, в какой это требуется и соответствует его правовой системе, принимает законодательные, административные или другие эффективные меры для содействия добросовестности, а также для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее. 2. Каждое государство-участник принимает меры для обеспечения эффективных действий его органов в области предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее, в том числе путем предоставления таким органам достаточной независимости для воспрепятствования неправомерному влиянию на их действия" (ст. 9 Конвенции).
--------------------------------
<554> См.: Богуш Г.И. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2006. N 3. С. 22.
<555> URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/orgcrime.shtml.

Было сочтено однако, что для последовательной борьбы с таким серьезным и угрожающим демократии, развитию, верховенству права и экономической активности явлением, как коррупция, потребуется разработать отдельный документ, посвященный именно этой проблеме <556>. Ставшая итогом работы специального комитета Конвенция ООН против коррупции (далее - Конвенция ООН) была принята Генеральной ассамблеей 31 октября 2003 г., подписана представителями государств на конференции 9 - 11 декабря 2005 г. и вступила в силу в 2005 году после тридцатой ратификации <557>. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН 8 марта 2006 г. <558>.
--------------------------------
<556> См.: Резолюция ООН 55/61 4 декабря 2000 года. URL: https://www.unodc.org/pdf/crime/a_res_55/res5561e.pdf.
<557> См.: Богуш Г.И. Указ. соч. С. 24.
<558> См.: Федеральный закон от 08.03.2006 N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59047/. Примечательно, что для некоторых положений Конвенции было сделано исключение в плане практической реализации; в частности, в перечень статей, по которым Россия в соответствии с указанным Законом обладает юрисдикцией, не вошла ст. 20 Конвенции "Незаконное обогащение" ("При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать"). В качестве препятствия для имплементации данного положения обычно озвучивалась презумпция невиновности, установленная ст. 49 Конституции РФ.

Конвенция ООН - это первый глобальный юридически обязательный инструмент в борьбе против коррупции, созданный с далеко идущим международным участием при широком консенсусе стран-участниц, международного частного сектора и некоммерческих объединений. Это характерная черта, отличающая Конвенцию ООН от других инструментов <559>.
--------------------------------
<559> См.: Argando a A. Op. cit.

Целями Конвенции в соответствии со ст. 1 являются: a) содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; b) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; c) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом. Следует отметить, что цели Конвенции не исчерпываются сугубо техническими; речь идет о формировании антикоррупционных стандартов в более широком смысле, в том числе о выработке общего понятийного аппарата; кроме того, создатели Конвенции не ограничивались задачами, связанными с уголовным преследованием за коррупцию, а исходили из необходимости комплексной системы предупреждения коррупции и борьбы с ее последствиями, частью которой должны стать институты различных отраслей национального права. Таким образом, Конвенция ООН была призвана достаточно полным образом отразить существующие представления о различных формах коррупции, соотношении мер по ее предупреждению и преследованию, выработать общий язык и указания для изменений законодательства и правоприменительной практики государств и при этом сохранить представления о принципах суверенного равенства государств, их территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела других государств, различиях в правовых системах и уровне экономического развития стран-участниц.
Содержательно Конвенция ООН включает главы, посвященные общим положениям, мерам по предупреждению коррупции, криминализации и правоохранительной деятельности, международному сотрудничеству, мерам по возвращению активов, технической помощи и обмену информацией, а также механизмам ее осуществления.
В числе общих положений следует выделить ст. 2, посвященную терминам, определяемым для целей Конвенции. С учетом того что речь идет о создании стандартов для государств с самыми разными политическими и правовыми системами, сама по себе идея определения ключевых терминов выглядит корректной и хорошо обоснованной. Так, определено, что публичное должностное лицо - это "(i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе... на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве...; (iii) любое другое лицо, определяемое в качестве "публичного должностного лица" во внутреннем законодательстве...". Также даны определения иностранному публичному должностному лицу ("любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия"), должностному лицу публичной международной организации ("международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени"), представлено достаточно широкое понимание термина "имущество" ("любые активы, будь то материальные или нематериальные, движимые или недвижимые, выраженные в вещах или в правах, а также юридические документы или акты, подтверждающие право собственности на такие активы или интерес в них") и ряда других.
Однако не менее важным в данном случае следует считать отсутствие некоторых определений. В частности, в Конвенции ООН нет общего определения понятия "коррупция", несмотря на то что представители отдельных стран на этапе разработки документа предлагали конкретные формулировки <560>. В итоге в документе в главе III, содержащей требования по криминализации, перечислены отдельные правонарушения, которые представляют собой коррупционные действия (подкуп национальных (ст. 15) и иностранных публичных должностных лиц (ст. 16), подкуп в частном секторе (ст. 21), хищение имущества публичным должностным лицом (ст. 17) и в частном секторе (ст. 22), злоупотребление влиянием в корыстных целях (ст. 18), злоупотребление служебным положением (ст. 19), отмывание доходов от преступлений (ст. 23), воспрепятствование осуществлению правосудия (ст. 25) и некоторые другие), но общего абстрактного определения нет. Конечно, нельзя исключать объективные трудности, связанные с попытками сформулировать иное определение такого понятия, как коррупция, нежели созданное путем перечисления входящих в его содержание деяний; тем не менее эти трудности не стоит переоценивать <561>. Более вероятным объяснением избранного подхода представляется стремление 1) учесть то обстоятельство, что коррупция как категория находится в стадии становления и может существенным образом дополняться даже в краткосрочной перспективе, а также 2) создать предпосылки для последующего более гибкого применения Конвенции, ориентированной на действие в странах различных регионов; тем не менее оба соображения только подчеркивают необходимость включения в региональные акты и особенно в законодательство отдельных государств корректных категориальных определений.
--------------------------------
<560> Например, такие формулировки содержались в предложениях, поступивших от Перу и Филиппин. Обзор предложений различных стран см.: Informal Preparatory Meeting of the Ad Hoc Committee on the Negotiation of a Convention against Corruption. URL: https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/backg-round/adhoc-preparatory.html.
<561> Так, в литературе имеются указания (в том числе со ссылками на иные международные акты) на определения, построенные по категориальному принципу, а не по принципу перечисления. См.: Шевердяев С.Н. Конституционно-правовые подходы к разработке антикоррупционной проблематики: основные маршруты // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 4. С. 76.

По структуре Конвенции ООН видно, что мерам, нацеленным на уголовное преследование указанных выше деяний, предшествуют (перечислены в главе II) меры, связанные с предупреждением коррупции. Важными представляются положения, отводящие государствам особую роль в разработке и осуществлении в соответствии с основополагающими принципами их правовых систем эффективной и скоординированной политики противодействия коррупции, способствующей участию общества и отражающей принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности, в проведении периодической оценки соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней (ст. 5; выделение добавлено), а также в обеспечении наличия органа или, в надлежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции и осуществляющих взаимодействие с аналогичными органами иных государств (ст. 6). В соответствии с Конвенцией ООН каждое государство стремится создавать, поддерживать и укреплять системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, основывающихся на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности; принимает меры к усилению прозрачности в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и в финансировании политических партий (ст. 7). Оказавшись на должности, публичные должностные лица должны подчиняться кодексам или стандартам поведения для правильного выполнения публичных функций (ст. 8). Государства также должны принимать необходимые меры для создания надлежащих систем закупок, которые основываются на прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений и являются эффективными, среди прочего, с точки зрения предупреждения коррупции; а также меры по содействию прозрачности и отчетности в управлении публичными финансами (ст. 9). В главе, посвященной предупреждению коррупции, уделено особое внимание мерам по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов, а также прокуратуры и недопущению любых возможностей для коррупции среди них (ст. 11).
Следует подчеркнуть, что Конвенция ООН не ограничивается публичной сферой противодействия коррупции. Так, ст. 12 устанавливает перечень мер, которые должны быть предприняты государствами для предупреждения коррупции также и в частной сфере, например: содействие сотрудничеству между правоохранительными органами и соответствующими частными организациями; содействие разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе соответствующих частных организаций; предупреждение возникновения коллизии интересов; содействие прозрачности в деятельности частных организаций; обеспечение аудиторского контроля и др.
Наконец, в Конвенции ООН подчеркиваются перспективы активного участия отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней. По мнению создателей Конвенции, для этого необходимо углубление понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Однако и в данном случае государствам следует занимать не пассивную позицию, а укреплять участие общества с помощью таких мер, как: усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; обеспечение для населения эффективного доступа к информации; проведение мероприятий по информированию населения, способствующих созданию атмосферы нетерпимости в отношении коррупции, а также осуществление программ публичного образования, включая учебные программы в школах и университетах; уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции при ограничении этой свободы только в указанных Конвенцией целях (ст. 13).
Помимо установления требуемых от государств мер по предотвращению и уголовному преследованию коррупционных деяний, одной из целей Конвенции, как отмечалось, является развитие международного сотрудничества в соответствующей сфере. Этому вопросу посвящены глава IV (выдача, ст. 44; передача осужденных лиц, ст. 45; взаимная правовая помощь, ст. 46; сотрудничество между правоохранительными органами, ст. 48; совместные расследования, ст. 49 и некоторые другие формы сотрудничества) и отчасти главы V (международное сотрудничество в рамках возвращения имущества) и VI (техническая помощь и обмен информацией).
По общему признанию, Конвенция ООН занимает важное место в ряду международных инструментов, призванных противодействовать коррупции. Это инструмент универсального уровня, сочетающий акценты на предупреждении и преследовании коррупции, делающий упор на международное сотрудничество в данной сфере и при этом предлагающий государствам определенные рамки для того, чтобы их усилия шли в определенном направлении. Тем не менее в литературе подчеркиваются и некоторые признаки ограниченности тех возможностей, которые могли быть реализованы в рамках данного документа. В частности, обращают на себя внимание частые ссылки на основополагающие принципы правовых систем отдельных государств, их конституционные принципы и т.п., означающие, что в действительности общие стандарты оказываются как минимум под некоторым вопросом. Кроме того, нельзя не заметить различные формулы, применяемые в отношении обязательств государств: "принимает [меры]" (для признания уголовной наказуемости, например, активного и пассивного подкупа национальных должностных лиц или активного подкупа иностранных должностных лиц); "рассматривает возможность принятия [мер]" (для признания уголовной наказуемости, например, пассивного подкупа иностранных должностных лиц, или злоупотребления влияния в корыстных целях, или злоупотребления служебным положением, или подкупа в частном секторе и др.); "может принять [меры]" (для признания в качестве уголовно наказуемого деяния покушения на совершение перечисленных в Конвенции преступлений). Различия в формулировках показывают, что в некоторых случаях на государства, по сути, обязательства не возлагаются; речь идет скорее о предложении или рекомендации, что опять же ставит под вопрос перспективы реализации общих стандартов в практике различных государств <562>.
--------------------------------
<562> См.: Argando a A. Op. cit.

В доктрине подчеркивается и неопределенность целого ряда терминов, используемых в Конвенции. Действительно, наряду с очень конкретными указаниями с применением вполне очевидных терминов (например, в соответствии со ст. 12: "Каждое государство-участник отказывает в освобождении от налогообложения в отношении расходов, представляющих собой взятки <...> и, в надлежащих случаях, в отношении других расходов, понесенных в целях содействия коррупционным деяниям"), в Конвенции содержатся конструкции, требующие содержательного наполнения ("усиление прозрачности", "предупреждение возникновения коллизии интересов", "всеобъемлющий внутренний режим регулирования и надзора" и т.п.) <563>. Безусловно, некоторая "разумная неопределенность" всегда может присутствовать в договорах, чьи создатели, как уже отмечалось выше, могут иметь в виду некоторую гибкость отдельных инструментов, непрогнозируемые изменения в мире или отдельных государствах, издержки, сопутствующие принятию на себя определенных обязательств, и другие факторы <564>. Однако в данном случае нет соответствия между использованием "открытой" терминологии и структурными частями Конвенции в том смысле, что такие термины содержатся не только в статьях, посвященных принципиальным основам противодействия коррупции и международному сотрудничеству в этой сфере, но и в статьях, регулирующих конкретные меры. Безусловно, такой подход может затруднять применение соответствующих положений, вместо того чтобы способствовать ему.
--------------------------------
<563> См.: Michael B. What Does the UN Convention on Corruption Teach Us About International Regulatory Harmonisation (2003). URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=512082.
<564> См.: Eggertsson T. Economic Behavior and Institutions. Cambridge, 1990.

Отдельного изучения заслуживает вопрос о механизмах осуществления Конвенции ООН. В главе VII, регулирующей этот вопрос, фактически имеется только одна ключевая статья по этому вопросу (ст. 63), в соответствии с которой "учреждается Конференция государств - участников Конвенции в целях расширения их возможностей государств-участников и сотрудничества между ними для достижения целей, установленных в настоящей Конвенции, а также содействия осуществлению настоящей Конвенции и проведения обзора хода ее осуществления". В задачи Конференции входит согласование видов ее деятельности, включая: a) содействие деятельности государств-участников в том числе путем поощрения мобилизации добровольных взносов; b) содействие обмену между государствами-участниками информацией о формах коррупции и тенденциях в этой области, а также об успешных методах предупреждения коррупции, борьбы с ней и возвращения доходов от преступлений посредством, среди прочего, опубликования соответствующей информации; c) сотрудничество с соответствующими международными и региональными организациями и механизмами, а также неправительственными организациями; d) надлежащее использование соответствующей информации, подготовленной другими международными и региональными механизмами в целях предупреждения коррупции и борьбы с ней, во избежание излишнего дублирования работы; e) периодическое рассмотрение вопроса об осуществлении настоящей Конвенции ее государствами-участниками; f) вынесение рекомендаций, касающихся совершенствования настоящей Конвенции и ее осуществления; g) учет потребностей государств-участников в технической помощи в связи с осуществлением настоящей Конвенции и вынесение рекомендаций в отношении любых действий, которые она может считать необходимыми в связи с этим. Для этих целей "Конференция государств-участников получает необходимые сведения о мерах, принятых государствами-участниками в ходе осуществления настоящей Конвенции, и трудностях, с которыми они при этом столкнулись, на основе предоставленной ими информации и через посредство таких дополнительных механизмов проведения обзора, какие могут быть созданы Конференцией государств-участников".
В других главах Конвенции ООН также имеются статьи, прямо или косвенно относящиеся к проблемам ее реализации (например, ст. 60 "Подготовка кадров и техническая помощь" или ст. 62 "Другие меры: осуществление настоящей Конвенции посредством экономического развития и технической помощи"). Однако обращает на себя внимание тот факт, что практически во всех случаях речь идет об усилиях, предпринимаемых именно государствами. Даже если речь идет о возможном сотрудничестве с институтами гражданского общества (например, получение Конференцией информации от неправительственных организаций), конкретные рамки и процедуры такого сотрудничества устанавливаются тоже государствами. Иными словами, речь идет об отсутствии мониторинговых механизмов, которые вовлекали бы представителей неправительственных организаций, частных компаний, профессиональных союзов и т.д., хотя некоторые государства (например, Австрия, Норвегия) предлагали создать такие механизмы, а в отдельных исследованиях подчеркнуто значение институтов гражданского общества для успеха противодействию коррупции <565>.
--------------------------------
<565> См., например: Gephart M. Contextualizing Conceptions of Corruption: Challenges for the International Anti-corruption Campaign. Working Papers No. 115. December 2009. URL: https://www.giga-hamburg.de/en/system/files/publications/wp115_gephart.pdf; Quinones E. The Promise and the Reality of Monitoring Compliance with the Convention // No Longer Business as Usual. Fighting Bribery and Corruption. Paris, 2000. P. 108. Доступно также в электронном виде. URL: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/no-longer-business-as-usual_9789264187788-en#page3.

Наконец, следует отметить и недостаток внимания создателей Конвенции ООН к некоторым специфическим сферам, чувствительным к проявлениям коррупции. Это относится, например, к финансированию политических партий или к выборам на публичные должности, лишь кратко упомянутым в ст. 8 "Публичный сектор", причем в весьма сдержанной манере (каждое государство-участник "рассматривает возможность" принятия мер по усилению прозрачности "в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий"; выделение добавлено).
По-видимому, подобные черты Конвенции ООН о борьбе с коррупцией, которые можно обозначить скорее как ее недостатки, до некоторой степени связаны, собственно, с уровнем обсуждения и принятия этого документа. Универсальной организации приходится иметь дело с государствами, сильно отличающимися по уровню своего политического и экономического развития, а также по характеру соответствующих практик (что, несомненно, имеет отношение к делу противодействия коррупции); учитывать различия правовых систем в целом и способов построения отдельных, в том числе конституционно-правовых, институтов; сталкиваться с опасениями отдельных государств, вовлекающих соображения национального суверенитета при принятии на себя того или иного объема международных обязательств. Указанные замечания не умаляют достоинств и значения Конвенции ООН, выразившей общие устремления; однако они призваны подчеркнуть роль и иных международных инструментов, в том числе регионального уровня.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!