Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Региональные стандарты

Как видно уже из преамбулы Конвенции ООН, ей предшествовали иные международно-правовые документы, и именно регионального уровня - в преамбуле упомянуты Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией, принятая Организацией американских государств 29 марта 1996 г., Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств - членов Европейского союза, принятая Советом Европейского союза 26 мая 1997 г., Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 г., Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г., и Конвенция Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятая главами государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г. Иными словами, эти Конвенции отражают работу ключевых современных организаций межгосударственного сотрудничества регионального уровня; далее будут подробнее рассмотрены документы, принятые в рамках Совета Европы как наиболее актуальные для России <566>.
--------------------------------
<566> Анализ также и других документов см.: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / Отв. ред. О.И. Тиунов. М., 2013.

В соответствии с Уставом Совета Европы данная организация нацелена на достижение большего единства между ее членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, содействие их экономическому и социальному прогрессу, развитие принципа верховенства права и защиту прав человека.
В 1997 г. Комитетом министров была принята Резолюция 97 (24) "О двадцати принципах борьбы с коррупцией" <567>. В этом акте был предусмотрен широкий круг антикоррупционных мер, включая меры: по признанию национальной и международной коррупции криминальной; для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции; для предотвращения давления на юристов, занимающихся случаями коррупции; по ограничению иммунитета от расследования, судебного преследования или судебного решения по случаям коррупции до степени, необходимой в демократическом обществе; по отрицанию возможности снижения налогов, согласно закону по поводу взяток или других расходов, связанных с коррупцией; по организации публичной администрации таким образом, чтобы принимать во внимание потребность борьбы с коррупцией; по гарантированию для СМИ права свободно получать и передавать информацию по вопросам коррупции, подверженного только тем ограничениям, которые являются необходимыми в демократическом обществе; по учету гражданским правом потребности борьбы с коррупцией и обеспечению им эффективных средств и прав тех, чьи интересы затрагивает коррупция; и др. В документах была подчеркнута также необходимость разработки международных юридических документов в соответствии с программой действий против коррупции, чуть ранее (в 1996 г.) принятой Комитетом министров Совета Европы.
--------------------------------
<567> URL: http://www.stopcorruption.ru/item_338.htm.

Впоследствии эти принципы получили развитие в двух конвенциях Совета Европы, посвященных различным аспектам борьбы с коррупцией. Первая из них, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию <568>, была подписана 27 января 1999 г. <569>. Имея целью проведение "в первоочередном порядке общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и профилактических мер", Конвенция внесла большой вклад в гармонизацию представлений о том, какие деяния как коррупционные по своему типу должны преследоваться в уголовном порядке.
--------------------------------
<568> URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=121544&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.5730486465104361.
<569> Конвенция вступила в силу с 1 июля 2002 г. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 25.07.2006 N 125-ФЗ, и для нее данный документ вступил в силу с 01.02.2007. В мае 2003 г. был принят дополнительный Протокол к этой Конвенции, вступивший в силу с 1 февраля 2005 г. Россия в нем не участвует.

Структурно основная часть Конвенции открывается главой об использовании терминов, содержащей единственную статью, в которой определяются такие термины, как "публичное должностное лицо" (охватывающее определения "должностное лицо", "публичный служащий", "мэр", "министр" или "судья", существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо отправляет свою должность, как они применяются в уголовном праве этого государства), "судья" (включает прокуроров и лиц, занимающих судебные должности), "юридическое лицо" (означает любое образование, имеющее таковой статус в силу применимого национального права, за исключением государств или других публичных органов, действующих в осуществление государственных полномочий, а также межправительственных организаций). Опять же, в этой Конвенции нет категориального определения понятия "коррупция". Как подчеркивается в Пояснительном сообщении <570> к ней, существуют трудности в том, чтобы выработать общее для разных наций определение этого понятия. Тем не менее это не должно мешать возможности договориться о том, что некоторые политические, социальные или коммерческие практики представляют собой коррупцию.
--------------------------------
<570> Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption, Strasbourg. 27.01.1999. URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016800cce44.

В главе второй ("Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне") перечислены деяния, которые должны быть криминализованы в рамках национального уголовного права. Сразу заметим, что соответствующие обязательства сформулированы вполне однозначно для всех составов - "каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом...". В число деяний, подпадающих под уголовный запрет, вошли активный и пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц; отдельно выделены подкуп членов национальных государственных собраний; подкуп иностранных государственных должностных лиц, а также членов иностранных государственных собраний; подкуп должностных лиц международных организаций и членов международных парламентских собраний; подкуп судей и должностных лиц международных судов <571>; использование служебного положения в корыстных целях; отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией <572>, и некоторые другие. Обращает на себя внимание, что (в отличие от того, как это будет впоследствии сделано в Конвенции ООН) здесь более детально структурирован круг субъектов, чья сфера деятельности может оказаться в соприкосновении с коррупцией, а также что в тех же императивных формулах в этой же главе предписана криминализация активного и пассивного подкупа в частной сфере. Более того, Конвенция предусматривает принятие законодательных и иных мер, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных правонарушений, заключающихся в активном подкупе, злоупотреблении влиянием в корыстных целях и отмывании доходов, в их интересах каким-либо физическим лицом, действующим в своем личном качестве или в составе органа юридического лица и занимавшим руководящую должность в юридическом лице.
--------------------------------
<571> Дополнительный Протокол предусматривает криминализацию подкупа также третейский судей и присяжных заседателей. См. текст Протокола на английском языке: URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168008370e.
<572> Данный состав сформулирован со ссылкой на Конвенцию Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 08.11.1990. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 28.05.2001 N 62-ФЗ, но с оговорками; вступила в силу для России с 1 декабря 2001 года.

Ряд статей посвящен конкретным мерам, принимаемым государствами в целях расследования соответствующих преступлений и защиты лиц, сотрудничающих с правосудием. Глава четвертая описывает механизмы международного сотрудничества, включая взаимную помощь, правила выдачи, обмен информацией, контакты между компетентными органами.
Радикально важной представляется также единственная статья главы третьей, посвященной мониторингу выполнения Конвенции. В соответствии с этой статьей мониторинг осуществляется Группой государств против коррупции (ГРЕКО). Собственно создание этой международной организации происходило на основе Резолюции 99(5) от 01.05.1999, приложением к которой стал ее Устав <573>. С точки зрения целевого предназначения ГРЕКО призвана повысить способность ее членов противодействовать коррупции, отслеживая "посредством динамичного процесса взаимной оценки и равноправного давления" согласованность их действий в этой сфере (ст. 1 Устава). В функции ГРЕКО входят мониторинг соблюдения упомянутых выше двадцати принципов борьбы с коррупцией, а также мониторинг имплементации международных правовых инструментов, принятых в рамках исполнения программы борьбы с коррупцией (ст. 2 Устава). Иными словами, ГРЕКО может выступать органом, контролирующим исполнения различных документов, не только Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.
--------------------------------
<573> URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/1999/Greco(1999)1_EN.pdf.

Каждое государство, присоединившееся к ГРЕКО <574>, может направлять для работы в этой организации не более двух представителей, которые могут участвовать в пленарных заседания с правом голоса; каждое государство может представлять список экспертов, которые могут принимать участие в производимых организацией оценках. Другие органы Совета Европы (например, Парламентская ассамблея) также могут направлять своих представителей. Кроме того, ГРЕКО предоставила статус наблюдателя Организации по экономическому развитию и сотрудничеству и ООН, представленной Управлением ООН по наркотикам и преступности <575>.
--------------------------------
<574> Документами специально оговорено, что членами ГРЕКО могут быть не только государства, входящие в состав Совета Европы. В настоящее время в организацию входят представители 49 государств (48 европейских, включая Россию - с 2007 г., и США).
<575> URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/3.%20What%20is%20GRECO_en.asp.

В рамках своего функционирования ГРЕКО принимает отчеты об оценке всех участников, в рамках определенных раундов, т.е. периодов времени, определяемых самой организацией, в ходе которых устанавливается, насколько то или иное государство соответствует требованиям определенных правовых инструментов. Для каждого раунда создается свой вопросник, определяющий рамки оценки, направляемый государствам. Отобранная группа экспертов изучает ответы, полученные по этому вопроснику, но может, не ограничиваясь этим, также посещать государство для выяснения ситуации на месте. По итогам собранной информации экспертная группа готовит предварительный отчет, который направляется сначала самому проверяемому государству для получения его комментариев и лишь после этого представляется ГРЕКО. Именно ГРЕКО принимает окончательный отчет по государству, который может содержать рекомендации по улучшению национального законодательства и практики противодействия коррупции; впоследствии государства отчитываются об исполнении этих рекомендаций (ст. ст. 10 - 15 Устава).
По мнению, высказанному в литературе, наиболее сильной стороной работы ГРЕКО является согласительная процедура, в рамках которой оценивается выполнение рекомендаций. Оценка того, была ли рекомендация выполнена удовлетворительно, частично или не выполнена совсем, основывается на оперативной сводке, сопровождаемой приложениями от участника оценки спустя 18 месяцев после принятия отчета об оценке. Если не все рекомендации были выполнены, срок для их выполнения может быть продлен еще на 18 месяцев. Работа предусматривает также специальную процедуру взаимодействия с государствами, реакция которых на рекомендации признана глобально неудовлетворительной <576>; на практике такая процедура еще ни разу не применялась, что косвенно может свидетельствовать о том, что ГРЕКО представляет собой достаточно эффективную организацию сотрудничества, позволяющую обеспечить платформу для обмена опытом о лучших практиках, и одновременно средство взаимного давления <577>.
--------------------------------
<576> См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие. С. 93 - 94.
<577> Первый сводный доклад по России был принят ГРЕКО 5 декабря 2008 г. по итогам двух раундов оценки. URL: http://www.hri.ru/news/?content=news&id=431. Отчет по Российской Федерации о соответствии с рекомендациями ГРЕКО, принятый на 49-м пленарном заседании 29 ноября - 3 декабря 2010 г., см.: URL: http://www.supcourt.ru/Show_pdf.php?Id=8527. Дополнение к отчету было принято на 58-м пленарном заседании 3 - 7 декабря 2012 г., см.: URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoRC1&2(2010)2_Add_RussianFederation_EN.pdf, Сводный доклад ГРЕКО был опубликован 15 марта 2013 г. В нем все рекомендации были разделены на две группы - успешно выполненные (проведение оценки коррупции в стране; адекватное распределение дел между правоохранительными органами; расширение категорий лиц, подпадающих под нормы о противодействии коррупции, и др.) и частично выполненные (по установлению режима исключительного уголовного преследования за коррупционные преступления; по усилению независимости правоохранительных органов и усилению судебной власти; по снижению числа лиц, защищенных иммунитетом; по закреплению ответственности юридических лиц, причастных к коррупционным деяниям; по защите заявителей о коррупционных нарушениях и некоторые другие), см.: Примаков Д. Новый отчет ГРЕКО по России. URL: http://transparency.org.ru/v-rossii/novyi-otchet-greko-po-rossii.

Вторым юридически обязательным документом, принятым в рамках Совета Европы, стала Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию <578>, подписанная 4 ноября 1999 г. и вступившая в силу 1 ноября 2003 г. Она сфокусирована на создании эффективных гражданско-правовых средств возмещения ущерба от актов коррупции. Примечательно, что в ней дано определение коррупции, которая для целей данной Конвенции "означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового" (ст. 2). Как видим, это достаточно узкое определение, которое пришлось принять с учетом различий в законодательстве государств - участниц Конвенции <579>. Кроме того, оно с очевидностью задумывалось в контексте именно данного документа. Что касается собственно обязательств, то Конвенция предусматривает меры, принимаемые на национальном уровне (закрепление в национальном законодательстве норм, предусматривающих право лиц, понесших ущерб в результате коррупции, подать иск в целях получения полного возмещения ущерба; условия наступления ответственности; недействительность сделок, предусматривающих совершение акта коррупции; требования к отчетности компаний и др.); правила международного сотрудничества и контроля за выполнением (который возложен также на ГРЕКО). Россия до настоящего времени не ратифицировала данную Конвенцию, и в литературе можно встретить различные оценки необходимости такого шага, в том числе с учетом того, что многие из предусмотренных инструментов в российском гражданском законодательстве уже предусмотрены, но не работают достаточно эффективно на практике при рассмотрении дел, связанных с коррупцией <580>.
--------------------------------
<578> URL: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168007f58d
<579> См.: Сибгатуллина Л.И. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию: некоторые правовые аспекты. URL: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1307038.
<580> Ср., например, подходы: Добрякова Н.И. К вопросу об имплементации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Российская юстиция. 2010. N 8. С. 45 - 46; Морозов А.Н. Международно-правовые и внутригосударственные аспекты присоединения России к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Журнал российского права. 2014. N. 3.

Принятие юридически обязательных документов не остановило выработку Советом Европы рекомендательных актов, посвященных отдельным сферам общественных отношений, чувствительных для проявлений коррупции. В их числе следует выделить Рекомендацию Комитета министров от 11.05.2000 <581>, в приложении к которой содержится Модельный кодекс поведения для государственных служащих, а также Рекомендацию от 08.04.2003 об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний <582>. Последняя предлагает государствам закрепить нормы, регулирующие правила материального обеспечения партий со стороны государства и частных лиц (в том числе такие правила дарения, которые не допускали бы ни причинения вреда деятельности партий, ни уменьшения их независимости), а также правила финансирования деятельности кандидатов на выборах и уже избранных представителей (включая требования по ограничению расходования средств, отчетам обо всех прямых и косвенных расходах на избирательную кампанию, обеспечению прозрачности бюджетов политических партий и т.д.).
--------------------------------
<581> URL: http://polis.osce.org/library/details?doc_id=2683&_ru=%2Flibrary%2Fdetails%3Fdoc_id%3D2658&lang=ru.
<582> URL: http://s3.netangels.ru/inova-media/project_mo_97/1c/3a/20/89/26e9/5.pdf.

Для России могут рассматриваться как актуальные и инструменты других региональных организаций. Например, Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ в 2003 году был принят Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" <583>, содержащий в числе прочего и достаточно корректное определение коррупции ("подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу" <584>), и содержательное наполнение антикоррупционной политики как предмета правового регулирования ("отношения по: формированию основных начал антикоррупционной политики, определению ее понятий, целей и принципов; реализации антикоррупционной политики в деятельности по охране прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства; установлению приоритетных сфер и системы мер предупреждения коррупции, а также определению системы субъектов реализации антикоррупционной политики; определению компетенции органов публичной власти национального, регионального и местного уровней в формировании и реализации антикоррупционной политики; определению и проведению антикоррупционной политики в правотворческой и правоприменительной деятельности; укреплению законности и правовых основ функционирования органов государственной власти и местного самоуправления; формированию общественного правосознания в соответствии с антикоррупционными стандартами; формированию основ международного сотрудничества в реализации мер антикоррупционной политики"). Здесь можно видеть целый ряд составляющих, имеющих значение для различных отраслей, в том числе для конституционного права. Существует также Модельный закон "О противодействии коррупции" от 25.11.2008 (в обновленной редакции).
--------------------------------
<583> URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=64250.
<584> Безусловно, вопросы есть и по этому определению. Каково понимание публичного статуса? означает ли этот термин, что аналогичные деяния о частной сфере не рассматриваются как коррупционные? Каким образом должны определяться законные интересы общества и государства?

Разработкой модельных законов деятельность Межпарламентской ассамблеи не ограничивается. Следует отметить по крайней мере два документа, имеющих потенциал (отчасти уже и реализованный) практического применения в борьбе с коррупцией: Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (приняты Постановлением Ассамблеи от 23.11.2012 N 38-18) и Рекомендации по проведению антикоррупционного мониторинга в государствах - участниках СНГ (приняты Постановлением Ассамблеи от 23.11.2012 N 39-22).
Кроме того, в науке звучат серьезные предложения по созданию Евразийской антикоррупционной стратегии, которая позволила бы "консолидировать в рамках евразийского пространства взаимодействие по реализации антикоррупционных конвенций, действующих под эгидой различных объединений (ООН, ОЭСР, Совет Европы, СНГ и т.д.)" <585>.
--------------------------------
<585> Каширкина А.А., Морозов А.Н. Антикоррупционные мониторинговые механизмы в деятельности международных организаций на универсальном и региональном уровнях // Журнал российского права. 2014. N 10. Авторы рассматривают различные варианты принятия такой Стратегии, склоняясь к форме международного договора, не ущемляющего сотрудничество в рамках иных международных договоров антикоррупционной направленности.

Задача интенсификации сотрудничества по вопросам противодействия коррупции с региональными организациями, способными исходить не только из общих целей, но и из близких способов их достижения, по-прежнему определяется как актуальная для России <586>.
--------------------------------
<586> См., напр.: Лошакова С.А. Указ. соч.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!