Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Эффективное управление

Принципы надлежащего управления <604> публичными делами являются предметом особой заботы со стороны международного сообщества, действующего на разных уровнях. Поскольку по сути коррупция имеет непосредственное отношение к злоупотреблению властными полномочиями, для выстраивания системы противодействия ей имеют значение базовые пределы власти, призванные очертить характеристики юридических возможностей субъектов властных отношений и не допустить такого злоупотребления. В числе подобных пределов (являющихся необходимыми с точки зрения предотвращения и ликвидации практик системной коррупции) можно назвать и кратко охарактеризовать следующие.
--------------------------------
<604> Ср. с англ. "good governance" или фр. "bonne gouvernance". На русский язык соответствующий термин переводится обычно как "эффективное управление", или "надлежащее управление". Суть такого рода управления в науке передается через понятийный ряд - прозрачность публичной деятельности, контроль коррупции, свободное функционирование рынков, демократия, верховенство права. См.: Meiseil N., Ould Aoudia J. L'insaissisable relation entre "bonne gouvernance" et developpement // Revue Economique. Vol. 59. 2008. N. 6. P 1159.

1. Принцип разделения властей. В контексте действия этого принципа можно выделить целый ряд соображений, определяющих специфику принятия властных решений на практике:
- изначально принцип разделения властей требует установления компетенции отдельных органов государственной власти. В современном понимании пределы компетенции, вводимые данным принципом, должны охватывать не только распределение полномочий между органами государственной власти, относящимися к различным ее ветвям, призванное не допустить монополизацию власти, но и правила взаимодействия между этими органами, направленные на обеспечение их сотрудничества и эффективного функционирования. Законодательная власть призвана обеспечить базовые сдержки для исполнительной власти; судебная власть (в том числе органы конституционной юстиции, действующие как немажоритарная гарантия <605> принципа разделения властей) - сдержки для обеих так называемых политических ветвей. В этом смысле конфигурация разделения властей и практика рассмотрения споров между органами публичной власти оказывает самое непосредственное влияние на принятие любых политических решений, в том числе в рамках выстраивания политики противодействия коррупции. С учетом ряда факторов, определяющих относительное усиление исполнительной власти в современных государствах (интернационализация правового порядка при решающем участии в процессах принятия решений на международном уровне представителей исполнительной власти; необходимость гибкого реагирования на ряд угроз, каковое может быть обеспечено в первую очередь оперативными действиями исполнительной власти; выполнение распределительной функции в государстве, построенном по типу социального, предполагающее определенную дискрецию в рамках администрирования, необходимость принятия высокопрофессиональных конкретных решений во многих отраслях управления и др. <606>), актуализируется поиск путей адекватного отражения в законодательстве пределов усмотрения именно для исполнительной власти (в том числе в случае делегирования ей полномочий). В этом смысле особенно важно, чтобы правила и практика создания нормативных правовых актов, включая законы, учитывали стандарты их антикоррупционной экспертизы. Кроме того, в своей деятельности исполнительные органы власти должны руководствоваться антикоррупционными программами <607>, призванными обеспечить действие комплекса мер предупреждения и пресечения актов коррупции;
--------------------------------
<605> О современном понимании принципа разделения властей и действии немажоритарных гарантий, в том числе в обществах, осуществляющих транзит к принципу конституционного государства, см.: Тониатти Р. "Живой" суд для "живого" права: конституционная транзитология и государственные сдержки и противовесы // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 5.
<606> См., например: Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германия // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. N 2. С. 59 - 63.
<607> Для России базовыми документами на сегодняшний день являются Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы" и Указ Президента РФ от 01.04.2016 N 147 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы".

- в рамках принципа разделения властей особо следует выделить нормы, регулирующие осуществление контроля одними органами власти в отношении других. Здесь следует различать два аспекта. Во-первых, международными стандартами предусматривается создание специальных органов, призванных координировать антикоррупционную деятельность всей системы государственной власти (либо наделение соответствующими полномочиями каких-либо из уже существующих органов). Во-вторых, серьезный потенциал сдерживания злоупотреблений, в том числе коррупционной направленности, видится в надлежащем функционировании контрольных механизмов, заложенных в конституции в рамках реализации определенной для каждого конкретного государства модели разделения властей. С учетом современного воплощения этого принципа, приводящего во многих странах к тому, что чаще всего противостоят друг другу не законодательная и исполнительная власть, а правящее большинство (политическая сила, победившая в ходе выборов, или их коалиция), стоящее и за законодательной, и за исполнительной ветвями власти, и оппозиционное меньшинство, на первый план выходят механизмы контроля, доступные именно для оппозиции <608>. Для российского конституционного права сохраняют свою значимость вопросы, связанные с надлежащим нормативным обеспечением парламентского контроля, созданием механизмов, доступных для политической оппозиции, и особенно формированием практики их реального применении. Кроме того, соответствующие механизмы не могут быть реализованы в безвоздушном, точнее, в без- или дезинформационном пространстве; следовательно, принцип разделения властей в этой части должен быть дополнен принципами свободной циркуляции и доступности информации о действиях и решениях уполномоченных на их принятие лиц <609>;
--------------------------------
<608> См.: Троицкая А. Парламентская оппозиция в системе разделения властей: организационные гарантии и доступные инструменты контроля // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 1.
<609> Чаще всего речь идет о правилах функционирования СМИ; однако на практике востребованы также специальные инструменты сбора информации о должностных лицах (этапах карьеры, финансовом и имущественном положении и т.д.).

- разделение властей по горизонтали в ряде случаев дополняется разделением властей по вертикали. Децентрализация власти представляет собой предел власти публичных органов разного уровня и предполагает установление компетенции таких органов с целью повышения эффективности функционирования всех уровней, а равно и правил "соучастия" функционирующих на соответствующих уровнях органов власти в деятельности друг друга. В федеративном государстве, каким является Россия, речь идет о сохранении единого правового "антикоррупционного пространства" при взаимодействии разных уровней власти друг с другом и частными субъектами отношений. В частности, это означает необходимость дальнейшего совершенствования модели распределения полномочий между федеральным центром и субъектами, но особенно остро стоят проблемы в области финансово-экономического федерализма <610>, не улучшающие коррупционную ситуацию в целом.
--------------------------------
<610> См.: Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под. ред. А.Н. Медушевского. М., 2013. С. 146 - 149; Кузнецова О. Экономическая составляющая федеративных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2. С. 34 - 44; Умнова И. Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. N 2. С. 45 - 55.

2. Принцип народовластия. Здесь также можно обозначить именно для конституционного права некоторые векторы приложения усилий, направленных на снижение рисков, связанных с коррупцией:
- прежде всего перед государством стоит задача обеспечения того, чтобы его суверенитет действительно оставался производен от суверенитета народа. Используя в этом контексте формулу Р. Клитгаарда (коррупция = монополия + свобода действий - подотчетность), можно заметить особенности ее действия для органов публичной власти, имеющих в ряде случаев монополию на принятие решений. Однако, как подчеркивается в литературе, "уравнение коррупции имеет в виду не столько момент принятия решения, сколько соответствующую функцию в широком смысле, предполагая в том числе конкуренцию мнений, взглядов, позиций, которые формулируются до принятия решения и должны быть учтены так или иначе. Само по себе монопольное принятие решения не представляет большой угрозы, когда основывается на предшествующем ему диалоге и учитывает альтернативы" <611>. Думается, тут имеется заметная связь с реализацией гражданами различных форм прямой демократии, в первую очередь выборов и референдумов. Международные стандарты финансирования избирательных кампаний, кандидатов и шире - стандарты организации и проведения голосований в этом смысле имеют большое значение как меры противодействия коррупции не только в момент собственно реализации этих форм демократии, но и для последующего функционирования сформированных на основе волеизъявления граждан органов власти. Представительные органы, действительно отражающие соотношение между различными социальными группами, имеющие потенциал внутреннего сдерживания, смогут принимать решения с меньшими коррупционными рисками. Кроме того, будучи избраны, такие органы не должны выходить из-под контроля граждан, для которых принципиальной остается возможность влиять на принимаемые решения и на интервале между выборами. Механизмы такого контроля - особый объект внимания для конституционного права. С институциональной точки зрения необходимо различать императивные и консультативные институты, позволяющие гражданам, соответственно, выражать свою волю, принимая властное решение обязательным и окончательным образом, или озвучивать мнение, подлежащее учету компетентным органом, правомочным выбрать конкретную формулу решения <612>. Вопрос заключается в том, чтобы сохранять баланс использования различных институтов, не допуская широкомасштабного "замещения" одних институтов прямой демократии другими, особенно если речь идет о перекрытии возможностей для императивных форм и введении вместо них консультативных, вдобавок таких, которые оставляют органам власти практически неограниченную свободу усмотрения при принятии (или непринятии) окончательного решения <613>;
--------------------------------
<611> Шевердяев С.Н. Указ. соч. С. 77.
<612> См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 томах. М., 2014. Т. 1. С. 389.
<613> Применительно к России о замещении общегосударственного референдума и народной законодательной инициативы институтом "общественных инициатив" см.: Прудентов Р.В. Методы регулирования протестных отношений // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 8. См. также: Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2015. С. 43.

- с позиций принципа народовластия и права граждан на участие в управлении делами государства имеет значение не только положительная или нейтральная реакция граждан на действия органов публичной власти и их должностных лиц, но также позиция несогласия, в том числе выраженная в адрес проявлений коррупции. Несогласие, выражаемое с целью донесения его до властных структур (способами, адекватными этой цели), приобретает характер протеста. Именно по связи с публичной сферой, сферой осуществления власти протест следует рассматривать как политическое явление, даже если непосредственно высказываемые требования носят социальный или экономический характер (впрочем, как будет показано ниже, непроницаемой границы между разного рода требованиями часто нет). В таком контексте выражение протеста и реакции на него представляют собой неотъемлемую часть процесса управления. Конструирование комплексного конституционного права на протест, не сводимого к сумме политических прав, дающих вклад в его осуществление (свобода слова, свобода проведения публичных мероприятий, свобода объединений, избирательные права и др.), означает признание самостоятельной ценности за возможностью занимать, представлять и продвигать позицию, не совпадающую с позицией других субъектов властных отношений, по различным вопросам управления государством. Подобная реализация идеи представительства народа и контроля, осуществляемого гражданами в отношении представителей власти, способна дать свой вклад в противодействие коррупции, с которой сталкиваются граждане, и одновременно сама является одним из цивилизованных способов разрешения конфликтов между различными субъектами политических отношений, не позволяющих усугублять коррупционные схемы. В Российской Федерации отдельные конституционно-правовые акты в этой части представляются весьма проблематичными и требующими внимания в контексте обеспечения эффективного управления <614>;
--------------------------------
<614> Здесь следует назвать акты, регулирующие порядок проведения публичных мероприятий (особенно в части установления ответственности в этой сфере), общественные отношения с участием организаций, оказавшихся в числе "иностранных агентов", конструкцию "антиобщественного поведения" и др.

- особенности принятия решений представительными органами власти актуализируют для конституционного права проблемы, связанные с лоббизмом. Лоббизм как форма связи негосударственных структур с государственными институтами <615> (с целью оказания давления в пользу принятия определенного решения) требует упорядочивания, поскольку в противном случае вырождается в крайне негативные формы, приобретающие коррупционные черты. С учетом зарубежного опыта в науке предлагаются различные конкретные меры, которые регулировались бы специальным законом, - законодательное разделение лоббистской деятельности и активности различных групп интересов, официальная регистрация лоббистов, установление к ним требований, в том числе по отчетности и ведению проектов, обоснованных с точки зрения общественного блага, корректировка статуса парламентариев, направленная на ограничение их возможности получать финансирование, обеспечение общества информацией о лоббистской деятельности и др. <616>. Проблема состоит в том, что одно только принятие законодательства о лоббизме не является панацеей. Помимо системной перестройки способа работы органов публичной власти, необходимы также релевантные шаги со стороны бизнес-сообщества, способного принять на вооружение соответствующие международные стандарты (некоторые из которых, как мы видели, ориентированы именно на него) <617>;
--------------------------------
<615> См.: Фельдман П.Я. Нужен ли в России закон о лоббизме // Власть. 2014. N 2. С. 120.
<616> См., например: Лоббизм в США. Как осуществляется лоббизм в США и что можно позаимствовать для России. М., 2013. С. 38 - 41.
<617> В стратегиях взаимоотношений бизнеса и власти заложены определенная гибкость и потенциал к трансформации. Обзор см.: Камнев Д.Г. Взаимодействие власти и бизнеса по проблемам развития российской экономики: перспективы создания института лоббизма в современной России // PolitBook. 2012. N 4. С. 71 - 75.

- в этой части нельзя не сказать и о значении для дела противодействия коррупции гражданского общества в целом, обладающего высоким потенциалом согласования и продвижения интересов различных социальных групп. Именно конституционное право выражает соотношение современного государства и гражданского общества и ключевые основы их взаимодействия, во-первых, формируя статусные характеристики отдельных институтов гражданского общества, призванных обеспечивать развитие культуры политического действия в стране, и, во-вторых, защищая их (в полном соответствии с международными стандартами) от давления со стороны субъектов, ориентированных на сохранение социально опасных практик в управлении.
3. Принцип верховенства права. Не случайно этот принцип озвучивается целым рядом международных организаций в связке с идеей противодействия коррупции как предполагающий подчинение нормам права всех субъектов властных отношений. Выделим здесь два момента, напрямую определяющих успешность противодействия коррупции в русле данного принципа:
- прежде всего речь идет о правотворческой работе, изначально проводимой в соответствии с идеей противодействия коррупции. Здесь имеется в виду две вещи: во-первых, принятие собственно антикоррупционного законодательства (в рамках международных стандартов создания "антикоррупционной политики") и, во-вторых, формулирование положений различных актов таким образом, чтобы своевременно выделить и исключить коррупциогенные факторы <618>. Соответствующие требования должны быть учтены уже на стадии подготовки законопроекта как части законодательного процесса, регулируемого нормами конституционного права <619>. Авторами, рассматривающими антикоррупционную экспертизу как разновидность правовой экспертизы, была высказана идея о том, что серьезное отношение к этому процессу предполагает оценку проверяемых объектов как по позициям, содержащимся в специальных правовых актах <620>, так и с точки зрения соблюдения базовых правовых принципов <621>; содержательное наполнение таких принципов до степени их инструментального применения - опять же задача в значительной степени именно для конституционного права;
--------------------------------
<618> См.: Будатаров С.М. Коррупциогенные факторы: понятие, виды, проблемы их практического применения // Мониторинг правоприменения. 2013. N 2.
<619> См.: Виноградов Т.П. Разработка качественного закона: требования к проекту // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 1. С. 147.
<620> См.: Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"; Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
<621> См.: Мелешко А.О. Объект и предмет антикоррупционной экспертизы // Вестник Омского университета. Серия "Право". 2012. N 1. С. 156 - 157;

- принцип верховенства права предполагает также определенные процедуры правоприменения и разрешения конфликтов как между органами власти, так и между ними и гражданами и их объединениями. Особый упор в рамках конституционного права должен быть сделан на построение и установление базовых принципов функционирования судебной системы. Необходимость сохранять связанность органов государственной власти правом актуализируют вопросы "плотности судебного контроля" (в том числе осуществляемого в рамках административной юстиции), способного обеспечивать защиту как субъективных прав граждан, так и объективного правопорядка <622>, в том числе от коррупционных посягательств.
--------------------------------
<622> См.: Слащилин А. Административная юстиция: перспективы в России в свете опыта Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 4. С. 104.

Соотнесение коррупции с принципами, лежащими в основе эффективного управления делами общества и государства, призвано подчеркнуть разрушительность коррупционных практик для правопорядка в целом. Неспособность субъектов политических отношений противодействовать коррупции, особенно приобретающей системные черты, ставит под угрозу самую возможность политического и экономического развития страны в русле конституционализма <623>.
--------------------------------
<623> См.: Clevland M., Favo Ch., Frecka T., Owens Ch. Trends in the International Fight Against Bribery and Corruption // Journal of Business Ethics. 2009. P. 199 - 200.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!