Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Имплементация несамоисполнимых международных
антикоррупционных стандартов

Большая часть международных антикоррупционных стандартов является несамоисполнимыми.
Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает, что для осуществления положений международных договоров Российской Федерации, требующих издания внутригосударственных актов для применения, принимаются соответствующие правовые акты (п. 3 ст. 5).
Если использовать критерий, предложенный Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", то положения несамоисполнимого международного договора Российской Федерации требуют издания внутригосударственных актов для их применения и не способны порождать права и обязанности для субъектов национального права. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств (п. 3). Таким образом, несамоисполнимый международный договор должен прямо предписывать необходимость принятия государством нормативных правовых актов для реализации своих положений в национальном правопорядке.
Несамоисполнимые международные антикоррупционные стандарты не могут быть непосредственно применены, вместо этого нуждаются в издании внутригосударственных актов для реализации принятых на себя государством международных договорных обязательств. Их имплементация требует участия государства в форме их адаптации к национальным условиям. Положения несамоисполнимых международных антикоррупционных договоров обретают действие в национальном праве, только если они инкорпорированы в него нормативным правовым актом государства.
Поскольку несамоисполнимые международные антикоррупционные стандарты не обладают прямым действием, не могут быть непосредственно применены, они не порождают непосредственные права и обязанности субъектов национального права, а значит, на них нельзя непосредственно ссылаться и они не могут непосредственно применяться национальными судами. Несамоисполнимые международные антикоррупционные стандарты представляют собой обязательства государства по их адаптации к национальным условиям и изданию имплементационного законодательства.
В национальном правопорядке применяются нормативные правовые акты, которыми имплементируются несамоисполнимые международные антикоррупционные стандарты и которые приняты для их осуществления. Сам международный договор служит лишь основой для принятия таких актов и средством их толкования. Несамоисполнимые международные антикоррупционные обязательства находятся в незавидном положении. Хотя они вступили в силу для государства, они не могут быть исполнены до тех пор, пока не приняты необходимые для их имплементации нормативные правовые акты.
Как правило, уровень международных антикоррупционных стандартов весьма высок, и лишь некоторые государства могут похвастаться схожим уровнем развития собственного антикоррупционного законодательства. Поэтому перед государствами, взявшими на себя соответствующие международные обязательства, возникает перспектива приведения собственного антикоррупционного законодательства в соответствие с ними. Этот процесс крайне сложен и продолжителен.
Содержание международных антикоррупционных договоров составляют главным образом несамоисполнимые международные обязательства. Они предписывают как законодательные, так и организационно-управленческие меры, в том числе внесение изменений в антикоррупционное и связанное с ним законодательство, принятие новых законов, создание новых институтов и т.д.
Например, если проанализировать положения Конвенции ООН против коррупции, то можно увидеть, что они большей частью являются несамоисполнимыми и нуждаются в имплементации. Это нормы, требующие конкретных действий государств по предупреждению, расследованию и пресечению актов коррупции, в том числе требующие создания специальных органов, криминализации отдельных деяний, принятия мер по возвращению активов и т.д.
Очевидно, что десятки и сотни участников международных антикоррупционных договоров имеют разные правовые системы, разный уровень развития антикоррупционного законодательства, разную организационную и институциональную базы и т.д. Поэтому международные антикоррупционные договоры формулируют большую часть обязательств государств как несамоисполнимые. Это позволяет адаптировать международные антикоррупционные стандарты к правовой системе каждого государства. Государство должно соизмерить уровень развития своего антикоррупционного законодательства и имплементируемые международные антикоррупционные стандарты и привести первое в соответствие со вторыми. С другой стороны, такой подход снижает инструментальность международного права, ставя его в зависимость от имплементации национальным правом.
Согласно ст. 65 Конвенции ООН против коррупции, именуемой "Осуществление Конвенции":
"1. Каждое Государство-участник принимает, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, необходимые меры, включая законодательные и административные меры, для обеспечения осуществления своих обязательств согласно настоящей Конвенции.
2. Каждое Государство-участник может принимать более строгие или суровые меры, чем меры, предусмотренные настоящей Конвенцией, для предупреждения коррупции и борьбы с ней".
От государств требуется осуществление принятых на себя обязательств. Эти обязательства предстают как некий минимум, требуемый от государств. Способ их осуществления - дело суверенных государств. В п. 1 ст. 62 Конвенции сказано, что "государства-участники принимают меры, способствующие оптимальному осуществлению настоящей Конвенции, насколько это возможно". Государство даже может использовать более строгие меры, чем меры, предусмотренные Конвенцией, но не должно их приуменьшать, нельзя понижать уровень стандартов.
Формулировки международных антикоррупционных договоров отличаются. В литературе, например, подчеркивается, что положения Конвенции ООН против коррупции сформулированы с различной степенью обязательности. Выделяются три группы:
во-первых, обязательные положения, которые предусматривают принятие законодательных мер, которые могут быть обусловлены определенными требованиями, которые необходимо выполнить. В этом случае Конвенция использует формулировку "каждое государство-участник принимает" (например, п. 1 ст. 15, ст. ст. 17, 23, 25);
во-вторых, меры, возможность принятия которых государствами-участниками должна быть рассмотрена или к принятию которых они должны стремиться. В этом случае Конвенция использует формулировку "рассматривают возможность принятия" (например, п. 2 ст. 16, ст. ст. 18 - 22, 24);
в-третьих, меры, являющиеся факультативными. В этом случае Конвенция использует формулировку "может принять" (например, п. 2 ст. 27).
Не являются исключением и другие международные антикоррупционные договоры России. В Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию в главе II "Меры, которые должны быть предприняты на национальном уровне" частой формулировкой является следующая: "Каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом" <651>.
--------------------------------
<651> См.: Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Отв. ред. О.И. Тиунов. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013. Глава III. § 3; "Гарант".

Стоит обратить внимание на то, что антикоррупционные договоры включают обязательства, связанные с необходимостью введения в национальный правопорядок определенных составов уголовно наказуемых деяний. Такие обязательства являются несамоисполнимыми. В России для их имплементации необходимо внесение изменений и дополнений в Уголовный кодекс.
Конвенция ООН против коррупции в п. 9 ст. 30 специально указывает, что "определение преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией... входит в сферу внутреннего законодательства каждого Государства-участника, а уголовное преследование и наказание за такие преступления осуществляются в соответствии с этим законодательством".
В п. 6 Постановления от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" Пленум Верховного Суда РФ разъясняет, что международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно, поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом. Исходя из ст. 54 и п. "о" ст. 71 Конституции РФ, а также ст. 8 УК РФ уголовной ответственности в Российской Федерации подлежит лицо, совершившее деяние, содержащее все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ. В связи с этим международно-правовые нормы, предусматривающие признаки составов преступлений, должны применяться судами Российской Федерации в тех случаях, когда норма Уголовного кодекса Российской Федерации прямо устанавливает необходимость применения международного договора Российской Федерации.
Имплементация несамоисполнимых международных антикоррупционных стандартов происходит посредством такого юридического механизма, как рецепция. Она выражается в перенесении - дословном или видоизмененном - международно-правовой нормы в нормативный правовой акт государства. Тем самым в национальном правопорядке появляется новая норма. Государство заимствует норму международного права и переносит ее в свой национальный правопорядок, принимая ее в форме конкретного нормативного правового акта, тем самым делая ее частью своего национального права. Норма международного права может заимствоваться и воспроизводиться государством в национальном нормативном правовом акте дословно, а может быть им видоизменена, в том числе конкретизирована или иным образом приспособлена для применения.
Посредством национального права реализуется значительное количество международно-правовых норм. Они включаются в нормативные правовые акты государства в форме законов, подзаконных актов или их действие обеспечивается такими актами.
Например, в результате ратификации Россией двух международных антикоррупционных конвенций был принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" <652>, которым имплементировались отдельные антикоррупционные средства. Данный Федеральный закон предусматривает внесение изменений в целый ряд законов: Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс РФ, Федеральные законы "О муниципальной службе в Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности", "О прокуратуре Российской Федерации", "О судебных приставах", "О федеральной службе безопасности" и др.
--------------------------------
<652> Федеральный закон от 25.12.2008 N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6235 (с посл. изм. и доп.).

Несамоисполнимый характер международных антикоррупционных договоров вкупе с использованием дискреционных формулировок, с одной стороны, придает международным антикоррупционным стандартам необходимую гибкость, что существенно облегчает их имплементацию государствами, но, с другой стороны, это делает эти стандарты крайне чувствительными к их восприятию национальным правом, что может существенно затянуть имплементационный период или даже позволить государствам уклониться от выполнения обязательств, формально выполняя их.
Поскольку несамоисполнимые международные антикоррупционные стандарты имплементируются посредством принятия внутригосударственного нормативного правового акта, которым этот стандарт вводится в национальный правопорядок, это ставит реализацию международных договорных обязательств в зависимость от действия внутригосударственного акта. Имплементирующий положения международного договора акт, будучи актом воли суверенного государства, может быть отменен или изменен последующим государственным актом. Поэтому крайне важно, чтобы международные антикоррупционные обязательства четко отражались в национальном праве и не были подвержены неадекватным смыслу договора изменениям. Последующее, развивающее антикоррупционное регулирование должно быть совместимо с международным договором.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!