Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Актуализация антикоррупционной проблематики
в российской конституционно-правовой науке

Несмотря на то что современные политологические и экономические исследования о проблемах коррупции, а также общий курс международной антикоррупционной повестки явно указывают на необходимость анализа глубинных причин коррупции, которые могут скрываться в особенностях государственной организации разных стран, конституционно-правовая наука до последнего времени стояла в стороне от этой проблематики. Не является исключением и отечественная научная дискуссия, которая ввиду традиционных нормативистских установок в большей степени склонна наблюдать ретроспективно за развитием норм текущего конституционного законодательства, нежели исследовать новые грани в развитии властеотношений для формирования перспективных моделей правового регулирования.
Между тем в последние годы начала формироваться критическая масса факторов, обусловливающих неизбежность овладения российской конституционно-правовой наукой антикоррупционной проблематикой. К числу основных обстоятельств можно отнести то, что вслед за зарубежной политологией, которая успешно развивает исследования на стыке проблем политики и коррупции в течение последних десятилетий (А. Хайденхаймер, Р. Клитгаард, С. Роуз-Аккерман и др.), российская политологическая наука также начинает включаться в детальный анализ этих вопросов (В.Я. Гельман, Д.А. Квон, Е.А. Лазарев, А.В. Леденева, Ю.А. Нисневич, С.А. Пархоменко, Г.А. Сатаров, А.С. Семынин и др.).
Однако политологией совершенно не исчерпывается интерес российской науки к проблемам общегосударственной антикоррупционной политики. Теоретико-правовая специальность создает основу для наиболее цельного анализа проблем коррупции в универсуме проблем государства и права. Поэтому закономерно, что в последние годы мы видим повышение внимания к этим проблемам (в том числе диссертационного) со стороны теоретиков права (А.З. Нурутдинов, Н.В. Селихов, О.И. Хамазина и др.).
В связи с потребностями административной реформы, которая активно развивается в России с начала 2000-х гг., существенный всплеск в своем развитии переживает российское административное право на ниве разработки огромного количества актуальнейших проблем оптимизации современного государственного администрирования, таких как разрешение конфликта интересов, декларирование активов государственных служащих, прозрачность деятельности органов власти, антикоррупционная экспертиза нормативных актов, сокращение коррупции в системе государственных закупок и т.д. (М.В. Костенников, А.В. Кудашкин, А.В. Куракин, А.В. Оболонский, Э.В. Талапина, Ю.А. Тихомиров, С.Е. Чаннов, В.Н. Южаков и др.).
Разумеется, российская уголовно-правовая наука традиционно поддерживает направление исследований, связанных с вопросами квалификации преступлений против государственной службы (Б.В. Волженкин, Г.С. Гончаренко, А.Г. Горшенков, А.И. Долгова, Н.Ф. Кузнецова, Н.А. Лопашенко, В.В. Лунеев, В.А. Номоконов, П.С. Яни и др.). Однако интересующий нас более широкий взгляд на коррупцию как социальное явление, корни которого могут лежать в недостатках государственной организации, исследуется пеналистами в большей степени в рамках криминологической науки (П.А. Кабанов, С.В. Максимов и др. <27>).
--------------------------------
<27> Более полное представление о современной русскоязычной правовой литературе по проблемам коррупции можно сложить при ознакомлении с библиографическими сборниками и исследованиями. См., например: Противодействие коррупции в Российской Федерации: Указатель литературы на русском языке. 1991 - 2012 гг. / Сост. Е.А. Панфилова, М.И. Савинцева; под ред. Ю.А. Нисневича. М., 2013. 206 с.

Следующий блок обстоятельств, подводящий российскую конституционно-правовую науку к необходимости разработки проблем коррупции, связан с более привычным стимулом. Примерно с середины 2000-х гг. разрозненные нормативные акты, связанные с противодействием коррупции, начинают приобретать черты комплексной отрасли российского законодательства, формировать новые связи правовых институтов различных отраслей российского права, прежде всего, конечно, административного, но в некоторой степени и других, в том числе уголовного права и процесса, трудового права и т.д. Рост нормативного массива антикоррупционного законодательства не мог не затронуть и проблематики конституционного права. Например, серия нормативных актов, изначально посвященных, казалось бы, узким вопросам организации государственной службы, вроде новых правил несовместимости должностей, механизмов предотвращения конфликта интересов и обязательств по декларированию активов <28>, начала влиять на законы о статусе судей <29>, о статусе федеральных <30> и региональных парламентариев <31>, которые не могут относиться к государственной службе хотя бы в силу базового принципа разделения властей.
--------------------------------
<28> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215; Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" (ред. от 03.11.2015) // Собрание законодательства РФ. 2012. N 50 (часть 4). Ст. 6953. При подготовке настоящего материала была использована справочная правовая система "".
<29> См., например: ст. 8.1 Закона РФ от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.
<30> См., например: ст. 10 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. N 2. Ст. 74.
<31> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Кроме того, в этот период отмечается принятие особых актов антикоррупционного звучания, которые имеют в значительной степени конституционно-правовое содержание. К их числу, несомненно, можно отнести законы, гарантирующие обеспечение доступа граждан к правительственной информации <32>. То есть наряду с тем, что такие нормативные акты регламентируют применение одного из самых действенных антикоррупционных инструментов, обеспечивающих прозрачность деятельности органов власти, они также не просто касаются конституционного права граждан на получение информации, но детально регулируют порядок его реализации.
--------------------------------
<32> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776; Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

Далее. Как отмечалось ранее, на озабоченность современной конституционно-правовой науки проблемами коррупции влияют международные соглашения. На первый взгляд по своему наименованию и по своему характеру они далеки от привычной конституционно-правовой проблематики, однако это не так. К примеру, наиболее известное и авторитетное на сегодняшний день международное антикоррупционное соглашение - Конвенция ООН против коррупции 2003 г. содержит ст. 7, которая в п. п. 2 и 3 по существу вводит для государств-членов общие стандарты законодательства о выборах и политических партиях стран-членов <33>.
--------------------------------
<33> "2. Каждое Государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы установить критерии применительно к кандидатам и выборам на публичные должности. 3. Каждое Государство-участник также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий" (Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 26. Ст. 2780).

Если требования к государствам по Конвенции ООН против коррупции 2003 г. носят довольно абстрактный характер, то антикоррупционные обязательства России в связи с участием в Совете Европы более определенны. В частности, качество российского конституционного законодательства в связи с не иначе как антикоррупционными нуждами было оценено ввиду необходимости соблюдения Рекомендации Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний" 2003 г. <34>. Соответствующий анализ в рамках очередного раунда оценки российского законодательства был проведен под эгидой Группы государств по борьбе с коррупцией (далее - ГРЕКО), специально созданной в 1999 г. организации для наблюдения за порядком исполнения международных антикоррупционных обязательств участниками Совета Европы. В результате в связи с учетом рекомендаций данного Оценочного доклада ГРЕКО по вопросам прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (20 - 23 марта 2012 г.) в 2014 г. в российский Федеральный закон о политических партиях 2001 г. были внесены значительные изменения <35>.
--------------------------------
<34> Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (принята 08.04.2003 на 835-м заседании представителей министров) "".
<35> См.: Митин Г.Н. Новеллы Федерального закона "О политических партиях" 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 18 - 23.

Процесс синхронизации российского конституционного законодательства с общеевропейскими антикоррупционными стандартами совершенно не исчерпывается исполнением рекомендации ГРЕКО или документов Парламентской ассамблеи и Комитета министров Совета Европы, в названии которых присутствует термин "коррупция". Это было бы весьма устаревшим представлением о сущности коррупционной проблематики и сильно обедняло бы возможности современной конституционно-правовой науки. В ряде решений этих и других общеевропейских органов, внешне вроде бы касающихся сугубо "традиционных" конституционно-правовых вопросов, например защиты избирательных прав граждан или политической конкуренции в широком смысле, прослеживается влияние современной антикоррупционной политико-правовой доктрины. К числу примеров можно отнести и заключения Венецианской комиссии по законодательству о выборах и политических партиях <36>, целую серию решений Европейского суда по правам человека <37> и многие другие.
--------------------------------
<36> См., например: Заключение о законе о политических партиях РФ N 658/2011. Одобрено Советом по демократическим выборам на 4-м заседании (Венеция, 15.03.2012) и Венецианской комиссией на 9-м Пленарном заседании (Венеция, 16 - 17.03.2012). Страсбург, 20.03.2012. CDL-AD(2012)003. См., например, на сайте Венецианской комиссии: URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282012%29003-e (дата обращения: 07.06.2016)
<37> Например, дело "Краснов и Скуратов (Krasnov and Skuratov) против Российской Федерации" (жалобы N 17864/04 и 21396/04) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. Российское издание. 2008. N 4. С. 115 - 132.

Наконец, в силу укоренившихся в российской политико-правовой литературе традиций было бы целесообразно вспомнить еще об одном направлении посылок, которые питают полезную исследовательскую активность в российской конституционно-правовой науке. Речь идет о позиции лидеров Российского государства, которые зачастую ставят проблему коррупции в ранг наиболее опасных угроз национальной безопасности, угроз российской государственности <38>. С подобными оценками сложно не согласиться, их необходимо принимать в расчет, выстраивая в том числе планы исследовательской работы на длительную перспективу. Проблемы коррупции не могут потерять актуальность ни в одном государстве, озабоченном качеством организации государственно-властной деятельности, оптимизацией работы государственного аппарата и различных элементов политической системы.
--------------------------------
<38> См., например: из Послания Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию 2012 г: "Мы продолжим наступление, безусловно, на коррупцию, которая уничтожает ресурс национального развития. При этом хочу подчеркнуть: ни одна бизнес-структура не должна пользоваться привилегиями от близости к исполнительной, законодательной или судебной власти, причем любого уровня... Настоящей питательной зоной для коррупции стали госзакупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной системе. Причем важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения госконтрактов" (Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета. 13.12.2012. N 287). А также см. из Послания Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию 2011 г.: "С 2010 года все государственные служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов декларируют доходы и имущество. Сведения, содержащиеся в декларациях, проверяются, а результаты таких проверок рассматриваются специальными комиссиями. По итогам этой работы только за первую половину текущего года более трех тысяч чиновников привлечено к ответственности. Хотел бы подчеркнуть, конечно, такая масштабная и системная борьба с коррупцией только началась, и мы будем ее вести решительно, системно и последовательно" (Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 // Российская газета. 23.12.2011. N 290).

В итоге можно засвидетельствовать, что совокупность упомянутых выше и прочих факторов приводит российскую конституционно-правовую науку к необходимости пристального изучения антикоррупционной проблематики с точки зрения своего предмета. И в последние годы мы встречаем все больше работ как известных российских и зарубежных государствоведов (В.Д. Зорькин <39>, В.И. Илюхин <40>, А.А. Кондрашев <41>, И. Крастев <42>, А.А. Ливеровский <43>, М. Мендрас <44>, Т.Я. Хабриева <45>, А. Шайо <46> и др.), так и молодых, перспективных ученых.
--------------------------------
<39> Зорькин В.Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества // Журнал российского права. 2012. N 7. С. 18 - 20.
<40> Илюхин В.И. О государственном устройстве и противодействии коррупции // Следователь. 2010. N 4. С. 114 - 132.
<41> Кондрашев А.А. Конституционно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в РФ: варианты законодательных решений // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. Красноярск, 2009. С. 32 - 36.
<42> Крастев И. Круговерть в борьбе с коррупцией // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. N 4 (25); 1999. N 1 (26). С. 12 - 14.
<43> Ливеровский А.А. Коррупция как свойство государственной власти // Публичная политика - 2010 / Под ред. М.Б. Горного и А.Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2011. С. 80 - 85.
<44> Мендрас М. Обогащение и клиентелизм в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. N 2 (23). С. 115 - 124.
<45> Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5 - 17.
<46> Шайо А. Коррупция, клиентелизм и будущее конституционного государства в Восточной Европе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. N 1.

Согласно позиции авторов одной из наиболее фундаментальных российских работ последнего времени по проблемам системного противодействия коррупции, "важнейшими направлениями борьбы с коррупцией в современный период являются: обеспечение свободных и справедливых выборов; свободная от лоббизма отдельных групп законотворческая деятельность парламента; открытое и подотчетное правительство и система органов публичной администрации; соблюдение гарантий гражданских и политических прав и свобод; общая демократизация общества, которая предполагает свободу распространения информации, общественный контроль за публичным и частным сектором, политическую культуру, просвещение широких слоев населения и различных социальных групп" <47>. Круг указанных вопросов не оставляет сомнений, что существенная часть наиболее значимых научных задач, связанных с преодолением коррупции, является сферой ответственности конституционно-правовой науки.
--------------------------------
<47> Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 580.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!