Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Место задач конституционно-правового характера
в универсальных антикоррупционных стратегиях

Итак, среди более или менее хорошо формализованных универсальных антикоррупционных стратегий, которые оказали и продолжают оказывать наибольшее влияние на представления национальных правительств о подходах к составлению программ антикоррупционных реформ, можно выделить инициативы Всемирного банка и международной неправительственной организации "Трансперенси Интернешнл". Первый здесь важен по той причине, что согласно общепринятому сегодня мнению именно со слов председателя Всемирного банка и Международного валютного фонда Джеймса Вульфенсона в 1996 г. о необходимости противодействия коррупции как общемировой проблеме стали формироваться глобальные антикоррупционные инициативы официального характера, приведшие среди прочего к принятию Конвенции ООН против коррупции в 2003 г. <51>. Поэтому, очевидно, что антикоррупционные инициативы Всемирного банка имеют наиболее аутентичную историю, не просто соответствующую духу официальных международных программ действий, а лежащую в их основе.
--------------------------------
<51> См.: Основные понятия и концепции антикоррупционной деятельности: Учебное пособие. 1-е изд. Совет Европы, июль 2015 г. URL: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/economiccrime/Corruption/Publications/AC%20Basic%20Concepts%20Manual/AC%20Manual_RU_Final_2015.pdf (дата обращения: 01.07.2016). С. 11 - 12.

Что касается инициатив международной организации "Трансперенси Интернешнл", созданной в 1993 г. и имеющей сегодня свои представительства более чем в 100 странах мира, то, поскольку она бесспорно является самым авторитетным международным неправительственным институтом в области антикоррупционных разработок, неправильно было бы оставить без внимания ее работу. В том числе это касается широкой антикоррупционной программы общегосударственной этики поведения, разработанной одним из создателей и идеологов этой организации Джереми Поупом.
Говоря об инициативах Всемирного банка, можно привести пример видения основных направлений "Единой многоцелевой стратегии борьбы с коррупцией". На уровне своей генеральной структуры система ее основных мер представлена следующим образом.
1. Институциональные основы: институционализация независимой и эффективной судебной власти; расширение сферы действия парламентского контроля; обеспечение независимости правоохранительных органов.
2. Политическая ответственность: политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии; прозрачность в финансировании партий; прозрачность процедуры голосования для избирателей; обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов.
3. Расширение возможностей участия гражданского общества: гарантирование свободы информации; усиление роли СМИ.
4. Конкурентный частный сектор: реструктуризация монополий с целью повышения конкурентных начал; снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; прозрачность корпоративного менеджмента; увеличение прав деловых ассоциаций.
5. Управление государственным сектором: наем на государственную службу на основе заслуг, достойная оплата труда государственных служащих; децентрализация власти; повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации <52>.
--------------------------------
<52> Здесь цитируется по: Антикоррупционная политика... / Под ред. Г.А. Сатарова. С. 193 - 194.

Специфика антикоррупционной программы "Трансперенси Интернешнл" заключается в ее предельной комплексности и всеохватности. По убеждению создателя проекта "Общегосударственной этической системы" (National Integrity System) Дж. Поупа наступление на коррупцию должно идти по всем фронтам <53>. Еще одна особенность универсальной национальной стратегии борьбы с коррупцией этой организации имеет методологическое свойство. Данная стратегия не навязывает и не задает конкретные меры, которые необходимо провести в жизнь, а указывает скорее на развернутый перечень вопросов для самооценки, стандартов чистоты, наличие, частичное наличие или отсутствие которых в действующей практике конкретного государства можно воспринимать как оценочный индикатор антикоррупционной чистоты. Таким образом, методика концентрирует внимание не на том, какие шаги нужно предпринять, а на том, каких результатов необходимо достичь, чтобы государство могло себя считать в целом свободным от коррупции или по меньшей мере адекватно оценивать глубину коррупционной порчи и представить себе горизонты задач.
--------------------------------
<53> См., например: Pope J. Confronting corruption: The elements of a National Integrity System. The TI Source Book. 2000.

Оценочная методика формирования "Общегосударственной этической системы" состоит из тринадцати следующих институциональных "столпов": 1) законодательная ветвь власти, 2) исполнительная ветвь власти, 3) судебная ветвь власти, 4) публичный сектор, 5) система органов правопорядка, 6) избирательные комиссии, 7) уполномоченный по правам человека, 8) счетная палата, 9) антикоррупционные агентства, 10) политические партии, 11) СМИ, 12) гражданское общество, 13) бизнес <54>.
--------------------------------
<54> Более подробно о National Integrity System см. на официальном сайте "Трансперенси Интернешнл": URL: http://www.transparency.org/whatwedo/nis, а также: URL: http://www.transparency.org/files/content/nis/NIS_Background_Methodology_EN.pdf.

Каждое из этих направлений содержит детальные индикаторы оценки законодательства и практики, которые позволяют установить уровень развития антикоррупционных гарантий и оценить общую и конкретную восприимчивость данного государства к антикоррупционным стандартам, а также определить наиболее сильные и слабые стороны в практической реализации антикоррупционной программы <55>.
--------------------------------
<55> Более подробные индикаторы по каждому направлению см.: URL: http://www.transparency.org/files/content/nis/NISIndicatorsFoundations_EN.pdf.

Аналогичные способы оценки качества антикоррупционной готовности имеют в своем распоряжении и другие организации, которые ставят своей целью борьбу за снижение уровня коррупции. К примеру, весьма похожую методику разработала организация "Global Integrity" (название этой организации не нужно путать с названием антикоррупционной программы "Трансперенси Интернешнл", которая упомянута выше). Данная методика была применена организацией в недавнем масштабном сравнительном антикоррупционном исследовании штатов в США <56>. Она также выделяет тринадцать секторов для антикоррупционной оценки: 1) доступ к информации; 2) финансирование политической деятельности; 3) избирательная практика; 4) исполнительная ветвь власти; 5) бюджетный процесс; 8) государственная служба; 9) правоохранительная деятельность; 10) внешний аудит; 11) раскрытие лоббистской деятельности; 12) агентства по контролю за соблюдением этики; 13) управление пенсионным фондом.
--------------------------------
<56> Kusnetze Nicholas. How we investigated State Integrity. All about our scoring methodology. November 9, 2015. URL: https://www.publicintegrity.org/2015/10/14/18316/how-we-investigated-state-integrity.

Многие другие известные правительственные, неправительственные организации и даже крупные коммерческие консалтинговые компании имеют собственные довольно известные замеры распространения коррупционных практик. В большинстве случаев здесь не идет речь о разработке каких-то комплексных антикоррупционных стратегий для отдельно взятых государств, а скорее об оценках распространения коррупции под углом зрения, который особо интересен данным организациям в связи с профилем их работы. Однако данные исследования вполне можно использовать для того, чтобы составить представление о возможной структуре итоговой комплексной антикоррупционной стратегии. К их числу можно отнести, например, "Индекс непрозрачности" (The Opacity Index) <57> от PriceWaterhouseCoopers, "Индикаторы всемирного управления" (The Worldwide Governance Indicators) <58> Всемирного банка, "Индекс кумовства в бизнесе" (The crony-capitalism index) <59> журнала The Economist, "Барометр коррупции" (Global Corruption Barometer) <60> "Трансперенси Интернешнл" и многие другие.
--------------------------------
<57> См., например: URL: http://people.stern.nyu.edu/adamodar/pdfiles/articles/opacity.pdf.
<58> См., например: URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home.
<59> Comparing crony capitalism around the world. May 5th 2016. The Economist. URL: http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2016/05/daily-chart-2.
<60> См. страничку "Индекса" на официальном сайте "Трансперенси Интернешнл": URL http://www.transparency.org/gcb2013.

Рассматривая различные варианты антикоррупционных стратегий, не стоит забывать, что в нашей литературе существуют довольно прикладные и детализированные исследования, посвященные антикоррупционной программе. Можно сказать, что до принятия Федерального закона о противодействии коррупции <61> и утвержденного Президентом РФ Национального плана противодействия коррупции <62> в 2008 г. методологическую лакуну в отношении системного видения цельной антикоррупционной программы в экспертном сообществе в значительной степени заполнял специальный доклад, разработанный Фондом Индем еще в 1998 г. <63>. На его основе впоследствии возникали и другие аналитические наработки, представляющие собой систематизированный каталог основных шагов, которые необходимо провести в жизнь для успешного преодоления системной коррупции в России. Среди прочего можно упомянуть, например, работу проф. М.А. Краснова <64>, сформированную под эгидой Национального антикоррупционного комитета.
--------------------------------
<61> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (ред. от 15.02.2016) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<62> Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568) (ред. от 14.01.2011) // Российская газета. 05.08.2008. N 164. В настоящее время документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 13.03.2012 N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" (ред. от 19.03.2013) // Собрание законодательства РФ. 2012. N 12. Ст. 1391.
<63> Россия и коррупция: кто кого? Аналитический доклад. Москва: Индем, 1998. URL: http://www.indem.ru/corrupt/whoww/ (дата обращения: 01.07.2016)
<64> См., например: Основные направления антикоррупционной политики России // Независимая газета. 06.02.2001. URL: http://www.ng.ru/document/2001-02-06/0_antcorrupt.html.

Таким образом, подводя итог рассмотрению различных комплексных подходов к антикоррупционным стратегиям, разработанным наиболее авторитетными международными организациями, можно сделать следующий принципиальный вывод: чем масштабнее и глубже взгляд исследователей и разработчиков антикоррупционных программ на проблемы коррупции, тем большее внимание уделяется развитию и совершенствованию институтов, которые имеют фундаментальное значение для политико-правовой организации общества в целом. Сравнение комплексных антикоррупционных программ показывает, что от половины до двух третей элементов их генеральной структуры представляют собой вопросы, имеющие прямое отношение к организации системы властеотношений (свободные выборы, независимый суд, парламентский контроль, политический плюрализм, многообразие институтов гражданского общества, свобода СМИ и др.). Следовательно, все эти проблемы непосредственно входят в зону ответственности науки конституционного права, это предмет конституционно-правового регулирования.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!