Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Элементы системы конституционно-правового
противодействия коррупции

Поскольку конкретные точки соприкосновения конституционного права с антикоррупционным материалом могут находиться в зависимости от специфики индивидуальных проблем политико-правового развития отдельных стран, целесообразно разобрать российский пример. Какие же вопросы в области конституционного права могут служить местом прочного скрепления его с антикоррупционным знанием?
В первую очередь, разумеется, мы должны сказать о том блоке проблем явно коррупционного спектра, которые существуют в российском конституционном праве в полузамороженном состоянии, это электоральная коррупция и лоббизм. Обе темы, как мы уже знаем, традиционно относятся к спектру вопросов политической коррупции.
1. Проблематика электоральной коррупции встречается в конституционно-правовой литературе отдельными вспышками, прежде всего, в связи с обсуждением практических проблем организации избирательного процесса, а также в разговоре о разновидностях конституционно-правовой ответственности. Однако в данных исследованиях авторы часто удовлетворяются поверхностным и крайне узким толкованием понятия коррупции, трактуя ее как использование преимуществ должностного положения ради корыстной выгоды (читай "материальной выгоды"). Действительно, примеры такого грубого взяточничества, связанного с передачей денег должностному лицу, которое, например, обязалось оказать отдельному кандидату односторонние предпочтения в ходе избирательного процесса, крайне редки. Эта одна из основных причин, по которой государствоведы быстро теряют интерес к проблеме и передают эстафету пеналистам.
Однако даже для уголовного права с его точечным воздействием такое узкое понимание субъективной стороны коррупционных правонарушений не прижилось. Помимо корыстных мотивов, уголовное право рассматривает понятие иной личной заинтересованности должностных лиц, которая может выражаться среди прочего в стремлении к карьерному росту. Последнее может выражаться в виде нежелания конфликтовать с начальством, вовлечении в систему взаимных неформальных обязательств с другими должностными лицами и т.д. <65>. А поскольку такая практика для системы организации избирательных правоотношений, очевидно, гораздо более востребована, необходимо, наконец, и государствоведам немного вникнуть в понятийный аппарат и развить понимание существа и разновидностей коррупционных практик в системе властеотношений.
--------------------------------
<65> "Иная личная заинтересованность" понимается сегодня Верховным Судом РФ как "стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.". См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотребления должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. Декабрь. N 12.

2. Что касается проблемы лоббизма, то российское конституционное право, по-видимому, все же справедливо избегало легализации этого института. Наша отечественная правовая доктрина с ощутимыми руссоистскими нотками весьма негативно воспринимает вклинивание в процесс формирования общей воли в ходе работы механизмов народовластия каких-то параллельных включений. Лоббистские практики по существу означают, что, помимо воли избирателей, на решения народных представительств могут оказывать влияние различные группы интересов. Также и в системе исполнительных органов власти вместо того, чтобы реализовывать выраженную в законе как акте народного представительства волю народа, они могут идти на поводу у различных частных лоббистов. С точки зрения схематического восприятия модели взаимодействия субъектов в этой системе отношений не сложно догадаться, что перед нами красноречивое свидетельство действия коррупционного механизма. Причем его масштаб таков, что подтверждает не просто наличие политической коррупции, но он угрожает самим основам демократии (см., например, рассмотренную выше агентскую модель в социологии коррупции). Между тем интересно, что в ряде развитых правопорядков, например в США, такая ситуация не представляет собой неразрешимой теоретической проблемы, поскольку считается, что частные лоббисты, действуя на основе принципа политического плюрализма, свободы союзов и в особенности свободы петиций, уравновешивают друг друга, нивелируя свои недостатки, и помогают формировать общенародную волю наряду с другими механизмами народовластия, такими как выборы.
Так или иначе отсутствие в отечественной правовой системе регулирования вопросов лоббизма не только не легализует эту практику, но также и не препятствует ей, поэтому фактический лоббизм процветает, а конституционное право оказывается в стороне от глубокого анализа этой проблемы.
Однако и это лишь часть вопроса. Современные исследования особенностей развития практики системной коррупции показывают, что запрет лоббистской деятельности в форме закона об этом не будет иметь ожидаемых последствий, такая модель решения проблемы сегодня безнадежно устарела <66>. А все потому, что коррупция не стоит на месте, как и любой нерегулируемый рынок, рынок лоббизма склонен к монополизации, и сейчас очевидно имеется совершенно другой масштаб лоббистской практики, появились элементы неформального централизованного контроля и управления лоббистскими усилиями. Соответственно, конституционно-правовая наука должна серьезно переосмыслить эту проблему, чтобы ее наработки коррелировали с реальностью. Один из наиболее продуктивных путей для этого - объединение усилий государствоведения с современным антикоррупционным знанием (подробнее соответствующие вопросы анализируются в следующей главе данной работы).
--------------------------------
<66> Проект федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (внесен депутатами Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым в 1997 г. и снят с рассмотрения в 2004 г.) ""; проект федерального закона N 396138-3 "О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (внесен депутатами Государственной Думы третьего созыва Б.Б. Надеждиным, Б.Е. Немцовым, И.М. Хакамадой в 2003 г. и снят с рассмотрения в 2005 г.) "".

Еще одно место продуктивного соприкосновения конституционно-правовой науки и антикоррупционных разработок связано с проблемой формирования общих черт конституционно-правового статуса должностных лиц. Суть такой постановки вопроса заключается в том, что в российском законодательстве пока нет единого легального термина, который бы объединял весь корпус сотрудников органов власти (вроде английского "public officials"). Законодательство о государственной службе оперирует понятиями "лица, замещающие государственные должности Российской Федерации", "лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации" <67>, "федеральные государственные служащие" и "государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации" <68>, "гражданские служащие" <69> и "муниципальные служащие" <70>. Уголовному праву и законодательству об административной ответственности известно понятие должностного лица <71>. Однако указанные понятия не охватывают всех представителей органов власти.
--------------------------------
<67> Статья 1 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
<68> Статья 10 того же Закона.
<69> Статья 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<70> Статья 10 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (ред. от 15.02.2016) // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
<71> См.: примечание 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954; примечание к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.05.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

Конституционное право до последнего времени и вовсе не испытывало необходимости в продвижении в этом направлении, поскольку концентрировалось на вопросах статуса глав государств и правительств, парламентариев и судей высших судов, причем рассматривая эти вопросы изолированно. Однако в настоящее время бурная административная реформа 2000-х гг. выявила ряд сквозных аспектов статуса, которые весьма сходным образом меняют регулирование правового положения представителей всех ветвей власти и всех уровней власти. И эти аспекты носят ярко выраженный антикоррупционный характер. Это, в частности, тема конфликта интересов и декларирования активов. А поскольку речь идет о представителях всех ветвей власти, то встает вопрос о том, чтобы законодательство располагало единой инструментальной научной категорией, которая бы включала всех представителей власти, несущих соответствующие особые антикоррупционные обязанности. Отрасль права, которая способна в силу своего предмета и метода охватить проблему такого масштаба, - это конституционное право. Поэтому государствоведение должно проявить внимание к вопросу формирования единых черт статуса представителей власти, значительная часть которых имеет антикоррупционный смысл.
Конституционное право может рассматривать антикоррупционные проблемы через призму вопросов ответственности за акты политической коррупции. Так, в практике различных государств часто оказывается невозможным привлечь к ответственности должностных лиц высшего уровня, а иногда и других должностных лиц, которые связаны с коррупционными сетями, поскольку у правоохранительных органов недостаточно для этого политического веса. Следовательно, в науке необходима проработка вопроса об укреплении правоохранительной системы таким образом, чтобы она была способна справляться с подобными задачами.
В первую очередь целесообразно в этом смысле проработать в теории конституционного права вопрос о новых политических гарантиях независимости суда, в особенности связанных с системой их назначений, как и с системой назначения руководителей судебных органов. Также довольно много литературы в рамках антикоррупционной дискуссии посвящено вопросу об учреждении специального независимого органа, имеющего особый политический статус, который был бы в силах поставить вопрос о том, чтобы "замахнуться" на министра или другую высокую фигуру <72>. Суть проблемы, как легко представить, заключается вовсе не в том, чтобы грамотно расследовать коррупционные правонарушения. Уровня компетентности действующих органов вполне для этого достаточно. Проблема лишь в том, чтобы поставить как таковой вопрос о привлечении к ответственности персонажей подобного рода и довести дело до справедливого приговора, невзирая на лица, связи и политическую конъюнктуру. Должна ли это быть какая-то разновидность государственного трибунала, который в некоторых странах венчает систему административной юстиции или существует в качестве самостоятельного органа? Будет ли этот орган сам выносить окончательные решения или будет иметь возможность доводить до суда и обжаловать его решения во всех инстанциях, если судебный приговор покажется ему предвзятым? Либо в странах переходной демократии дефицит легитимности такого независимого органа повлечет необходимость использования в механизмах привлечения к ответственности всенародного представительства, а на определенных уровнях власти, возможно, и форм непосредственной демократии? Очевидно, что конституционалисты должны принять участие в обсуждении этих вопросов.
--------------------------------
<72> См., например: гл. 14 "Независимые учреждения по борьбе с коррупцией" в книге: Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С.В. Максимов и др. М.: Спарк, 2000. С. 186.

Еще один близкий момент в рамках этой темы, довольно традиционный для конституционного права и при этом имеющий явное антикоррупционное звучание, - это оценка пропорций иммунитетов должностных лиц и их пределов. Необходима переработка конституционно-правовой теории сообразно очевидным задачам окружающей реальности. Например, требуется идентификация и адекватная научная квалификация неформальных иммунитетов, которые на практике оказываются часто сильнее формальных. Актуален поиск нового баланса между необходимостью в ряде случаев ослабления иммунитетов в целях успешного противодействия коррупции, с одной стороны, и сохранением гарантий независимости должностных лиц для их нормальной работы - с другой, в том числе для того, чтобы они не были уязвимы для коррупционных практик, применяемых прочими конкурирующими в политическом процессе должностными лицами и органами власти.
Вопросы защиты конституционных прав и свобод также часто преломляются в свете антикоррупционных проблем. И речь не только о том, чтобы исследовать, каким образом коррупционные практики препятствуют полноценной реализации прав и свобод. Например, часто говорят в этой связи о коррупционных ограничениях при реализации различных социально-экономических и культурных прав (права на образование, на медицинскую помощь, на жилище и т.д.) <73>, а также при осуществлении конституционных обязанностей, например обязанности уплаты налогов или несения военной службы <74>.
--------------------------------
<73> Баскакова В.Е. Борьба с коррупцией в сфере образования // Актуальные проблемы юридических наук: Материалы научной конференции. Йошкар-Ола, 2011. С. 82 - 84; Клейменов М.П., Комаров А.А. Коррупция в отечественной медицине // Следователь. 2010. N 4. С. 45 - 48; Корякин В.М. Коррупция в сфере жилищного обеспечения военнослужащих: теоретико-правовые проблемы // Право в Вооруженных Силах. 2008. N 10. С. 53 - 59; Краснов М.А. Коррупция на дорогах // Регион. обществ. фонд "Информатика для демократии". М.: ИНДЕМ, 2004. 69 с.; Пожитков А.Н. Коррупция в здравоохранении // Актуальные проблемы противодействия коррупции: Аналитический вестник. 2008. N 6. С. 34 - 38; Пуляева Е.В. Правовые проблемы борьбы с коррупцией в сфере оказания образовательных услуг // Журнал российского права. 2012. N 11. С. 81 - 88; Рерихт А.А. Совершенствование медицинского законодательства: путь к преодолению коррупции // Современное медицинское право: Сборник научных трудов. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 2003. С. 53 - 76; Руденко В.А. Институционализация коррупции в российской системе образования // Закон и право. 2007. N 3. С. 14 - 17; Филоненко Т.В. Коррупция в сфере образования // Власть и коррупция: Сборник научных трудов. Владивосток, 2006. С. 111 - 114.
<74> См., например: Щукин А.В. Противодействие коррупции в Вооруженных Силах РФ - задача общая // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 4. С. 2 - 5; Юлин Б.А. К вопросу о коррупции в федеральных органах налоговой полиции // Вестник Академии налоговой полиции. М., 2003. Вып. 3. С. 360 - 362.

Здесь имеется и другой важный аспект. В системе конституционных прав и свобод есть специальные права или правомочия в рамках классических прав, которые по своему существу имеют антикоррупционный характер. К примеру, одно из них - так называемое право на информацию в узком смысле ("право знать", право на доступ к правительственной информации) <75>. Коррупционные практики всегда возникают там, где есть тень, поэтому прозрачность деятельности органов власти является одним из самых сильных антикоррупционных противоядий. Следовательно, разработка механизмов реализации данного права и ему подобных также имеет отношение к текущим антикоррупционным задачам конституционно-правовой науки.
--------------------------------
<75> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776; Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (ред. от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

Общепризнано, что одним из основных условий, благоприятствующих развитию коррупции, является отсутствие надежных механизмов подотчетности органов власти. В этой теме у российской и советской государственно-правовой литературы весьма большой опыт и его нужно использовать. В частности, актуализация конституционно-правовой доктрины по этому направлению могла бы касаться разработки таких вопросов, как обсуждение возможности возврата к императивному мандату и реальным механизмам отзыва избираемых должностных лиц и депутатов. На более серьезном уровне можно было бы обсудить вопрос о расширении применения опросов населения и других подобных консультативных форм непосредственной демократии и прочих аналогичных механизмов общественного контроля, использование которых может быть многократно удешевлено благодаря информационным технологиям и имеет сегодня скорее чисто организационные, бюрократические препятствия.
Не стоило бы сбрасывать со счетов огромную по своему значению проблему укрепления институтов гражданского общества. Они существуют в системе конституционно-правовых отношений именно для обеспечения контроля за деятельностью органов власти, обеспечивая их подотчетность. Не случайно в зарубежной литературе они заслужили характеристику "сторожевых псов демократии" ("watchdogs"). Актуализация в науке конституционного права принципиального вопроса о пересмотре системы гарантий политического плюрализма сослужила бы на ниве совершенствования механизмов подотчетности достойную службу развитию антикоррупционной проблематики в конституционном праве.
Проблематика государства в экономике отражает еще один вопрос соприкосновения конституционного права с проблемами коррупции. Известно, что момент встречи власти и денег является принципиальной основой для коррупции, а встреча большой власти и больших денег - это часто вопрос политической коррупции. Поэтому вполне закономерно, что можно выделить в этой теме множество проблем, где конституционное право могло бы себя проявить.
Например, очевидно, что принципиальное устройство государственной распределительной системы является достаточно масштабной государственной проблемой, чтобы конституционно-правовой методологии быть успешной в ее анализе. Интерес отраслевой конституционно-правовой науки в этой области может быть связан с организацией бюджетного процесса. Порядок принятия ключевого финансового документа страны в рамках одной из базовых парламентских процедур, отслеживание логики межбюджетных трансфертов в реализации федеративной политики, оценка обоснованности и контроль за исполнением секретных статей бюджета, мониторинг бюджетных расходов со стороны Счетной палаты РФ и другие вопросы, взятые в этой связи, являются конституционно-правовыми по существу и в то же время имеют отношение к антикоррупционной политике государства.
Кроме того, в контексте проблемы оптимизации государственной распределительной системы рассматривается и вопрос о государственных закупках, приватизации, выделении льгот различным категориям населения и другие подобные вопросы, давно получившие прописку в антикоррупционной дискуссии. В своих детальных проявлениях все это имеет отношение к административно-хозяйственному законодательству, но формирование обобщенного, собирательного образа экономической политики государства в этом направлении может и должно находиться в сфере внимания науки конституционного права. Не случайно некоторые из упомянутых вопросов удостаиваются самостоятельного места в основном законе многих государств <76>.
--------------------------------
<76> Например, ст. 217 Конституции ЮАР 1996 г. устанавливает основополагающие принципы системы государственных закупок: честность, равенство, открытость, конкурентность, экономическая эффективность. Интересно, что статья также содержит необычные для данной процедуры механизмы позитивной дискриминации, в рамках которых указанные принципы не действуют в отношении поставщика, который входит в категорию граждан, подвергшихся дискриминации. См.: Пономарева О.В. Государственные закупки как инструмент торговой политики в развивающихся странах // Российский внешнеэкономический вестник. 2014. N 9. С. 107; Текст статьи Конституции ЮАР в действующей редакции см., например: URL: http://www.gov.za/documents/constitution-republic-south-africa-1996-chapter-13-finance#217 (дата обращения: 07.06.2016).

Еще одна интересная постановка вопроса может быть связана с оценкой меры возможностей государства как субъекта экономической деятельности и вопросом о государственном бизнесе, который по сей день остается нетривиальным для конституционного права, как и российского права в целом. В частности, имеет место проблема оценки правовой природы госкорпораций, госкомпаний и компаний с различным государственным участием, имеющих некий переходный статус, который сложно объяснить с точки зрения как частного, так и публичного права. Между тем подобные структуры оказываются часто вовлеченными в разрешение вопросов как внутренней, так и внешней политики (например, инфраструктурные проекты, так называемые "газовые войны" и т.п.). Насколько убедительным является правовое основание такого участия, насколько прозрачны процедуры принятия решений об этом, что эти компании получают взамен, не препятствует ли само существование таких правовых образований принципам конституционной экономики?
Обобщая этот перечень, можно указать, что перед нами лишь наиболее очевидные точки соприкосновения конституционно-правового и антикоррупционного знания. Даже взятые отдельно, они открывают богатейшее поле для научного поиска. Потенциал же дальнейшей разработки вопросов системы и структуры конституционно-правового противодействия коррупции скрывает в себе еще больше захватывающих перспектив.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!