Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Конституционно-правовое противодействие электоральной
коррупции: основные направления анализа

Здесь допустимо выделять условно три главных блока проблем, вокруг которых может складываться относительно автономная и цельная конституционно-правовая дискуссия по поводу преодоления или противодействия электоральной коррупции.
Во-первых, поскольку современные выборы в большинстве стран предполагают совместное государственное и частное финансирование (в первом случае - финансирование работы избирательных комиссий, подготовки тиражей избирательных бюллетеней и т.д., во втором - избирательные фонды кандидатов и партий), сегодня избирательный процесс представляет собой момент сочленения власти и денег. С точки зрения основ антикоррупционных знаний эта гремучая смесь является наиболее плодотворной средой для развития коррупции. Однако, поскольку эта проблема в связи с внутренними вопросами организации выборов достаточно давно беспокоит западные страны, которые привыкли находить выход в формальной правовой плоскости, в рамках этого направления конституционно-правовой дискуссии может быть поднят широкий фронт сравнительных данных <141>.
--------------------------------
<141> К примеру, тема политической коррупции была темой основного ежегодного доклада наиболее известной международной антикоррупционной организации "Трансперенси Интернешнл" в 2004 г., см.: Global Corruption Report focuses: political corruption, 2004. См. в том числе на сайте организации: URL http://www.transparency.org/whatwedo/publication/global_corruption_report_2004_political_corruption.

Интересно отметить также, что, помимо внутригосударственного законодательства и судебной практики, могут быть не менее любопытны и наднациональные стандарты противодействия электоральной коррупции, которые распространяются на государства, являющиеся членами соответствующих межгосударственных союзов и международных правительственных организаций. Поэтому решения, принятые под эгидой Совета Европы (будь то рекомендации Комитета министров, заключения Венецианской комиссии или решения Европейского суда по правам человека), либо модельное законодательство, подготовленное под эгидой Межпарламентской Ассамблеи СНГ <142>, которое затрагивает механизмы противодействия электоральной коррупции, равно как и решения других подобных организаций, имеют весьма большое значение для развития многосторонней и насыщенной конституционно-правовой дискуссии. Не менее важно и то, что в некоторых случаях международные стандарты начинают иметь не просто некоторое идеологическое значение в развитии отечественной науки, но и влиять на внутреннее конституционное законодательство <143>.
--------------------------------
<142> См.: Модельный закон о борьбе с коррупцией (принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1999. N 21. С. 70 - 84; Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 2004. N 33. С. 225 - 260.
<143> К примеру, в 2014 году значительные изменения в российский Закон о политических партиях были внесены в связи с реализацией рекомендаций ГРЕКО, которые были изложены в Оценочном докладе этой организации по вопросам прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (20 - 23 марта 2012 г.). Данная организация создана в рамках Совета Европы для контроля соблюдения странами, присоединившимися к общеевропейским антикоррупционным конвенциям, своих обязательств, и теперь практика показывает, что и российским государствоведам необходимо быть по меньшей мере в курсе ее работы. См.: Митин Г.Н. Новеллы Федерального закона "О политических партиях" 2014 г. и динамика финансирования политических партий в России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. С. 18 - 23.

Во-вторых, отдельным относительно автономным направлением конституционно-правового анализа, связанным с противодействием электоральной коррупции, является проблематика злоупотребления административным ресурсом на выборах.
Как мы уже выяснили, это по существу новая форма жизни хорошо известной техники политического патронажа. Данный механизм особенно интересен тем, что он является системообразующим для государств неопатримониального толка. Именно таким образом приобретенная когда-то власть, причем, возможно, на основе вполне демократических процедур, в дальнейшем укрепляется, наращивает все новые оборонительные рубежи, лишает силы вероятных конкурентов. Интересно, что, растянутая во времени, эта деятельность, даже имея понятный почерк и будучи в целом предсказуемой, становится плохо различимой для ежедневного отслеживания точечных нарушений. Оцениваемые в краткосрочной динамике и тем более локально, текущие изменения политической системы не кажутся критически значимыми, претендуя скорее на роль неких особенностей, вытекающих из местных культурных традиций. Это ощущение особенно усиливается, поскольку, приобретая с течением времени все больше новых возможностей (силовых, медийных и других), машина воспроизводства и укрепления лояльности вплетает в каждый новый конфликт оригинальные сюжеты, отвлекающие внимание от существа проблемы или высвечивающие ситуацию с совершенно другой стороны (например, тема пятой колонны или скелетов в шкафу лидеров оппозиции), попутно постепенно сдвигая таким образом систему ценностных координат в обществе. Лишь в многолетней динамике и в ретроспективном обзоре оказывается окончательно понятной пройденная государством тропа к новой политической реальности.
Крайне важно обратить внимание на то, что, охватывая все новые и новые институциональные пространства, система политического патронажа при достижении своего равновесного состояния воспроизводства собственной власти оказывается в значительно более комфортной ситуации, чем в начале пути. В развитом неопатримониальном государстве "внесистемная" оппозиция или независимые СМИ, которые могли бы влиять на понимание ситуации значительной части общества, уже не способны поколебать уверенность в своих силах политической элиты, контролирующей социально-политическое развитие страны в собственных интересах.
В отношении нашего разговора об электоральной коррупции это означает, что грубые формы злоупотребления административным ресурсом вроде силового или отчетливо видимые вроде медийного могут быть актуальны для сравнительно молодого неопатримониального государства. Однако при налаженной системе политических отношений, отсутствии сильной оппозиции и потому предсказуемом в целом результате выборов нет большого смысла использовать столь грубые или массовые формы административного ресурса. В период развитого неопатримониального государства большая часть техник патронажа уходить в тень, а на поверхности остаются лишь такие, которые могут свидетельствовать о существующей системе отношений косвенно. При отсутствии других возможностей для профессиональной оценки происходящего для юридического анализа в таких условиях становится интересным объектом изучение применения законодательного ресурса. В условиях абсолютной уверенности в своих силах политическая элита может себе позволить даже соблюдать избирательное законодательство. Поэтому ради поддержания легитимности, поддержки в широком кругу избирателей может быть отдано поручение на сокращение пропасти между законодательством и практикой. А это не самая худшая перспектива, поскольку, если доминирующая политическая сила снова приучит к соблюдению закона остальные звенья политической системы, опять можно будет полагаться на закон как на инструмент предсказуемого институционального строительства в политической области. Таким образом, если политическое развитие покинет туманную область случайных политических обычаев, ручного управления и временных клановых балансов, снова перейдя в пространство четких правовых ориентиров, это будет неплохим наследием для будущего.
Подходить к изучению динамики, следствий и перспектив трансформации неопатримониальных государств по ходу их созревания можно с двух сторон. Описанный выше в известной мере холистский подход и разработки, основанные на дедуктивном анализе, помогают государствоведам видеть картину в целом, что позволяет откалибровать задачи текущих конституционно-правовых исследований, дает принципиально важную возможность всерьез держать в поле зрения конституционные идеалы. С другой стороны, при сохранении этой тенденции развития зрелого неопатримониального государства хорошую перспективу будут иметь исследования избирательной практики, основанные на индуктивных техниках научного поиска. В особенности это касается случаев использования должностными лицами в период выборов преимуществ своего должностного и служебного положения, практики, показывающей возможности проявления фаворитизма в период выборов, фактов нарушения равенства кандидатов и партий <144>. Это привычное поле работы для конституционного права позволит составить четкую картину требуемых изменений избирательного законодательства. В конечном итоге указанные два направления исследований электоральной коррупции сойдутся в единое, цельное, систематизированное и убедительное знание.
--------------------------------
<144> См., например, работу автора: Шевердяев С.Н. Гарантии обеспечения принципа равноправия кандидатов (партий) в российском избирательном праве // Право избирать и быть избранным в российских политических реалиях: основные конституционно-правовые проблемы: Учебно-методический комплекс / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Юстицинформ, 2015. С. 53 - 160. Текст работы доступен, например, на следующей веб-странице: URL http://law.msu.ru/node/32765; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012.

В-третьих, самостоятельным направлением конституционно-правовой дискуссии является общий контекст демократических преобразований, в связи с которым могут формулироваться новые правовые механизмы эффективного противодействия политической коррупции в целом и электоральной коррупции в особенности. Конституционный идеал народовластия не будет воплощен на практике даже при устранении грубых форм политического патронажа в ходе избирательного процесса, отсутствия манипуляций с подсчетом голосов и, вероятно, даже при обеспечении равенства агитационных, финансовых и прочих условий ведения предвыборной борьбы разными кандидатами и партиями.
Все дело в том, что принципы конституционализма действуют не изолированно друг от друга. Реализуемый в данном случае на выборах принцип народовластия не сводится только к дню голосования, к агитационному периоду, к периоду предвыборной кампании, как и вообще только лишь к избирательному процессу, поскольку народовластие может работать только в условиях, когда и в межвыборное время оно не подвергается ущемлению, оно функционально только в такой среде, где реализуются другие ключевые конституционные принципы, прежде всего такие, как политический плюрализм и разделение властей.
Как мы уже говорили, в зрелых неопатримониальных государствах зачастую в применении административного ресурса на выборах нет особого смысла, поскольку результат запрограммирован заранее посредством конструирования избирательного законодательства с казуистическими запретами и "фильтрами" под нужды проправительственных партий, обескровливания оппозиции как с помощью "индивидуальной работы", так и через давление на бизнес, который осмеливается оказывать оппозиции финансовую поддержку, через систему квазисвободных СМИ, которые имеют перспективу сохранить свой бизнес, только если хорошо выучили правила внутренней цензуры, и т.д.
Поэтому для понимания существа и разнообразия электоральной коррупции и способов противодействия ей, как ни странно, нам необходимо исследовать далеко не только избирательное законодательство и избирательную практику. Это оказывается слишком зауженным, техническим вопросом. Такой подход оправдан для практиков, сотрудников избирательных комиссий, партийных юристов и т.д., но для конституционно-правовых исследований необходим более основательный взгляд на проблему.
Поддержанию идеала народовластия в период выборов способствуют не только узкие принципы избирательного права (всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании), но и фундаментальные демократические принципы, которые совершенно не приостанавливают своего действия в период избирательной кампании (принцип разделения властей, принципы федерализма, отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, принцип политического плюрализма, свобода союзов и собраний, свобода мысли и слова и многие другие). Также и действие принципа народовластия не ограничено сроками избирательной кампании, его соблюдение далеко выходит за ее рамки, вернее, вовсе не имеет временных рамок, поэтому должно отслеживаться в контексте всего политического процесса и в единстве с другими демократическими принципами.
Рассматривая вопрос о том, каким образом можно сократить электоральную коррупцию, интересно обратить внимание на то, что большинство рекомендаций, если подходить к ним в указанном контексте, сильно пересекаются с основными конструктивными особенностями неопатримониальных государственных машин. Это еще раз подтверждает центральное значение электоральной коррупции как ключевой проблемы политической коррупции. Так, среди наиболее действенных рецептов сковывания и обезвреживания коррупции на выборах как стержневой части системы механизмов политической коррупции обычно выделяют:
- восстановление независимости суда как арбитра избирательных конфликтов;
- совершенствование механизмов гарантирования равенства партий (кандидатов) на выборах;
- замену административных схем работы избирательных комиссий на общественные;
- исключение из законодательства формальных стимулов для административного управления выборным процессом, злоупотребления должностным положением;
- установление более определенного регулирования "предвыборного отпуска", переосмысление возможности перехода на выборные посты представителей исполнительной власти;
- дебюрократизацию избирательного законодательства, снятие "фильтров" и барьеров для допуска в избирательный процесс несистемных, свежих общественных сил;
- упрощение стиля и повышение определенности избирательного законодательства для устранения манипуляций с его толкованиями в процессе избирательного правоприменения;
- последовательное воплощение принципа законности в оценке избирательных правонарушений невзирая на лица и партийную принадлежность нарушителей;
- стимулирование негосударственного финансирования институтов гражданского общества, в том числе за счет неассоциированного с представителями власти бизнеса;
- устранение практики запугивания бизнеса по политическим причинам, в особенности доноров оппозиционных политических партий;
- либерализацию медиабизнеса, решение проблемы его высокой концентрации, устранение системы ручного управления темами и результатами обсуждений в СМИ;
- закрепление модели публично-правового (общественного) телерадиовещания для общественно-политических СМИ; и многие другие.
Надежным ориентиром для восстановления более сбалансированной модели политической системы по этим направлениям могут и должны служить нормы конституции соответствующего государства <145> и современные международные правовые стандарты избирательного процесса <146>.
--------------------------------
<145> См., например: Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010; Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. М., 2008.
<146> Вешняков А.А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Журнал российского права. 2005. N 10.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!