Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Институциональный подход

Считается, что коррупция может подорвать действия правящих властей в крупных промышленных странах точно так же, как и в развивающихся. Из-за коррупции снижается общее благосостояние граждан, потому что благодаря ей меньшинство населения получает незначительные выгоды (зачастую в ущерб большинству) <147>.
--------------------------------
<147> Так, например, при вступлении в должность мэр Москвы С.С. Собянин обозначил масштаб проблемы коррупции непосредственно для Москвы следующим образом: "коррупция способна перекрыть многие, если не все, конкурентные преимущества Москвы". См.: Боброва Н.А. Новейшая хрестоматия конституционалистов. Высказывания из трудов и речей современных политиков и ученых (теоретиков государства и права, конституционного права). Самара: Изд-во СамНЦ РАН, 2016. С. 182.

В корпоративном бизнесе развитых государств возможны высказывания такого плана, как: "допустите меня в зал заседаний любого совета директоров, и я получу от них то решение, которое мне нужно".
Важным направлением активизации бизнес-структур и профессиональных объединений в противодействии коррупции является цивилизованное лоббирование интересов.
Бизнес-институты, воздействуя на государство, активно используют лоббирование различных проектов законов и программ наряду с другими традиционными и новыми формами такого воздействия. В последние десятилетия транснациональные корпорации используют формы широкого участия через своих представителей в подготовке наиболее важных законодательных актов и в самой правотворческой деятельности. Наряду с активным воздействием на законодательную власть прилагаются значительные финансовые и организационные усилия для воздействия и на другие ветви власти, прежде всего на исполнительно-распорядительную <148>.
--------------------------------
<148> Джордж Сорос и другие... о коррупции, власти и безупречности / Сост. С.М. Макаренков. М.: РИПОЛ Классик, 2011. С. 82, 89.
Среди проблем, непосредственно касающихся глобального гражданского общества (концепция которого активно разрабатывается в современной теории), выделяются проблемы, опосредованно связанные в том числе и с коррупционными проявлениями: проблемы совмещения в системе глобального гражданского общества социальных структур индустриально развитых государств с социальными структурами развивающихся государств; проблемы места и роли в институциональной структуре глобального гражданского общества различных бизнес-институтов, и прежде всего транснациональных корпораций и др. Подробно см.: Марченко М.Н. Правовое государство и гражданское общество (теоретико-правовое исследование). М.: Проспект, 2015. С. 493, 494, 585.

Актуальная научно-практическая проблема соотношения понятий "лоббизм" и "продвижение общественных интересов" рассматривается в сфере взаимодействия граждан, некоммерческих организаций и органов публичной власти <149>.
--------------------------------
<149> Вечернин Д.С. Правовое регулирование продвижения общественных интересов в органах государственной власти Российской Федерации. М.: Проспект, 2016.

Конструкция "продвижение общественных интересов" предполагает, в частности, характеристику лоббизма в качестве специализированной процедуры продвижения интересов коммерческих и некоммерческих организаций в деятельности органов власти, определяющей статус уполномоченных должностных лиц и профессиональных посредников между властью и обществом: лоббистов и лоббистских фирм. В этой характеристике прослеживается непосредственное влияние на государственный аппарат со стороны бизнес-структур, причем такое влияние может быть направлено на решение узкого круга вопросов в интересах отдельных групп компаний <150>.
--------------------------------
<150> Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013.

В современном обществе распространен подход к лоббизму в контексте коррупции. Среди мер противодействия коррупции урегулированный лоббизм занимает особое место.
Лоббирование в "антикоррупционной" интерпретации воспринимается как "натуральный канал формирования предложений бизнес-структур по преодолению необоснованных административных барьеров, нередко навязываемой системы так называемых "откатов", или получения незаконных преференций, а также протекционизма в отношении избранных компаний, как правило аффилированных с недобросовестными чиновниками" <151>.
--------------------------------
<151> Астанин В.В. О возможностях участия структур гражданского общества в лоббистской деятельности через мониторинг правоприменения // Мониторинг правоприменения. 2012. N 3.

Проблеме соотношения лоббизма и коррупции посвящаются специальные исследования. Предлагается введение понятия "коррупционный лоббизм", который определяется как использование уголовно и административно наказуемых методов давления на органы государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц для отстаивания незаконных интересов. Видовая характеристика коррупционного лоббизма включает экономический, политический и правовой лоббизм. Для экономического коррупционного лоббизма определяющим является принятие решений, экономически выгодных для конкретных групп населения. Негативный характер такой разновидности коррупционного лоббизма проявляется тогда, когда он направлен на отказ от многообразия и установление какой-либо одной формы собственности, единых методов ведения хозяйства, отказ от принципа государственного регулирования экономической сферы, устранение конкуренции в предпринимательской деятельности. Для политического лоббизма важным является воздействие на принятие политических, кадровых решений. Коррупционный лоббизм, направленный на дестабилизацию политической системы, государственных структур, не подлежит поддержке. Правовой коррупционный лоббизм непосредственно связан с принятием нормативных правовых актов в пользу определенных корпоративных интересов, не совпадающих с интересами народа, под воздействием лоббирующих структур. Все виды коррупционного лоббизма на практике взаимно пересекаются <152>.
--------------------------------
<152> Колосова Н.М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. N 2. С. 53 - 59.

Лоббизм тем не менее, являясь многоплановым явлением, по своей природе вполне "законен". Практика законодательного процесса в демократических государствах характеризует лоббистскую деятельность как естественное политико-правовое явление. Это связывается с естественным существованием структурированного общества и наличием своих интересов у различных социальных групп.
В недемократических режимах существование лоббизма проблематично, поскольку отсутствует возможность дифференциации общественных групповых интересов и достижения консенсуса в законотворческой сфере.
Необходимым условием лоббистской деятельности признается ее социальная эффективность, которая проявляется в фактически достигнутом уровне приоритетного удовлетворения общественного интереса. Повышение потенциала лоббизма в законотворчестве взаимосвязано с усилением его правовой регламентации. Считается, что наличие правовой регламентации способствует упорядочению лоббистской деятельности, предотвращению ее негативных сторон, определению законных методов лоббирования, обеспечивающих прозрачность и легальность взаимоотношений носителей социальных притязаний и законодателей <153>.
--------------------------------
<153> Абрамова А.И. Лоббизм в законотворческой деятельности // Журнал российского права. 2014. N 6. С. 15 - 25.

В современной правовой литературе лоббизм определяется как объективное явление демократической политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает экономический и политический плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятельности.
Предполагается, что разнообразие форм лоббизма, степень развитости института лоббирования, его цивилизованности и интенсивности зависят от характера политического режима, структуры политической системы, политической культуры, исторических традиций и других особенностей конкретного общества и государства. В качестве общего нормативного показателя результативности лоббистской деятельности выступают разрешающие способности политической системы, под которыми понимаются прежде всего количество и качество имеющихся в ней точек доступа, воспользовавшись которыми группы интересов могут включиться в процесс принятия решений органами государственной власти <154>.
--------------------------------
<154> Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 701 - 702.

При определении лоббизма как в литературе, так и на практике сложились два подхода. С одной стороны, лоббизм - это проведение своих интересов любыми структурами. Сторонниками такого подхода выступают те, кто занимается лоббизмом. В этом смысле лоббизм безграничен, так как с размыванием границы лоббизма утрачивается объективная картина этого явления. С другой стороны, лоббизм - это влияние сторонних структур на органы публичной власти, т.е. тех, кто не является частью власти. Предпочтительность такого подхода обеспечивает конкретизацию и определенность, установление правовых пределов для лоббистской деятельности.
Лоббизм как системное явление представляет собой систему мер (методов, способов, средств) неформального воздействия групп давления (интересов) на властные органы с целью добиться принятия выгодных для них решений.
Определение лоббизма в системе конституционно-правовых отношений, связанных с законотворческой сферой, проявляется в наличии трех сторон: заказчик (носитель стратегических интересов, главный источник лоббирования, клиент) - объект лоббирования (участники законотворчества) - лоббисты (посредники, специалисты).
Заказчиком выступают, прежде всего, носители финансово-экономических интересов - представители бизнеса (финансово-промышленные и торговые группировки), а также общественные организации (политические, религиозные, национальные и др.), иные некоммерческие организации, органы и должностные лица. Носители финансово-экономических интересов: а) выступают выразителями общественного производства отраслевой направленности; б) способны к оперативной мобилизации денежных средств, которые являются эффективным средством лоббирования. Для таких заказчиков лоббизм воспринимается как способ вложения денег в выгодное дело. Сфера лоббирования таких заказчиков - проекты законов экономического блока, регулирующих вопросы собственности, ресурсов, тарифов, квот, льгот, кредитов, государственных заказов, стратегического планирования и т.д. Роль иных, "неэкономических" заказчиков в сфере лоббирования менее значительна.
В качестве объекта лоббирования выступают депутаты, должностные лица, органы публичной власти, чья деятельность предполагает необходимое воздействие со стороны лоббистов. Таким образом, объект лоббирования находится как в сфере законодательной власти (члены парламента), так и в сфере исполнительной власти (члены правительства, должностные лица администрации главы государства). Степень влияния лоббистов на государственном уровне непосредственно связана с действующей системой законодательства и реальной политической практикой.
Третья сторона в правоотношениях в связи с лоббизмом - сами лоббисты (посредники) в современных условиях востребованы в качестве специалистов, способных профессионально определять, в какой форме и в каких видах нормативных правовых актов следует отражать соответствующие заинтересованности. В этом смысле требования, предъявляемые к лоббистам, предполагают обладание лоббистами системными знаниями законодательной техники (что присуще бывшим членам парламента, судьям в отставке, иным лицам, имеющим практический опыт участия в законодательной деятельности). Лоббисты и лоббистские организации непосредственно влияют на объект лоббирования, отстаивая интересы заказчика за вознаграждение.
Современные лоббисты в рамках законодательной инициативы, как правило, представляют готовый проект закона с одновременной разработкой определенной стратегии его продвижения по стадиям законодательного процесса. Результативность лоббирования групповых интересов в законотворчестве зависит как от первоначальных методов воздействия на органы государственной власти (включая законодательные предложения), так и от возможностей проследить и урегулировать возникающие противодействия вплоть до момента принятия окончательного решения <155>.
--------------------------------
<155> См. об этом: Безруков А.В. Конституционно-правовые аспекты осуществления законодательной власти по обеспечению правопорядка в России. М.: Юстицинформ, 2015.

В качестве лоббистов могут выступать сами представители публичной власти. Такие лоббисты способствуют своим заказчикам (клиентам) в получении выгоды со значительным экономическим эффектом: создание и регистрация новых организаций; приобретение благоприятных условий для занятия предпринимательской и иной экономической деятельностью и др. Наличие лоббистов в лице представителей публичной власти связано с определением лоббизма как действий государственных органов, которые: а) направлены на поддержку отдельных отраслей, сфер региональной экономики, предприятий, социальных групп; б) обусловлены не объективной необходимостью, а заинтересованностью (допускающей подкуп).
На практике в результате своей деятельности лоббисты могут ущемлять интересы других субъектов правовых отношений (таких как граждане, некоммерческие организации), препятствовать реализации и защите государственного (национального) интереса. Институционализация лоббизма, включая установление правового регулирования, способна разрешить соответствующие проблемы.
Государственные проекты, как свидетельствует общественно-политическая практика, нуждаются не только в адекватных методах регулирования, позволяющих органам публичной власти эффективно осуществлять поставленные цели, но и в наличии дополнительной поддержки со стороны общества и других партнеров публичной власти, способствующих им в преодолении структурных несовершенств государственного аппарата, сопротивления различных социальных групп и других трудностей на пути продвижения к установленным целям. Поиск приемлемых механизмов реализации государственных проектов сориентирован на выбор стимулирующих методов для применения дополнительных ресурсов, которые проявляются в поведении тех или иных социальных групп, общества в целом, партнеров для оказания поддержки публичной власти в осуществлении таких проектов.
Публичная власть для легитимации государственных проектов рассчитывает на поддержку трех основных субъектов (участников), допуская при этом возможность рисков (т.е. на основе риск-ориентированного подхода) во взаимодействии с ними при реализации своих проектов: 1) собственные структуры и институты (от имени общества демонстрирующие поддержку государственных проектов); 2) международные центры (государства, организации, сообщества, отдельные политически ориентированные персоны); 3) население (гражданские ассоциации, социальные группы, публичные политически влиятельные персоны). Собственный инструментарий с возможностями поиска консенсуса с публичной властью есть у всех ее оппонентов.
Современная политическая, правовая, законодательная жизнь "обречена" учитывать лоббизм.
Как фактор, оказывающий влияние на законотворческий процесс, лоббизм, таким образом, рассматривается в контексте деятельности определенных промышленных, финансовых, национальных и других социальных групп, цель которой оказывать воздействие в сфере законотворчества и воплощать свои интересы в принимаемых нормативных правовых актах, и прежде всего в законах <156>.
--------------------------------
<156> Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014. С. 196 - 202.

Это означает, что институционализация лоббизма придает ему статус наиболее значимого института законотворчества.
На современном этапе сформировался запрос на институционализацию лоббизма прежде всего на национальном уровне <157>.
--------------------------------
<157> Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. N 1. С. 136 - 148.

С позиции институционального подхода лоббизм рассматривается как институт представительства и согласования публичных, частных и корпоративных интересов в органах государственной и муниципальной власти при подготовке и реализации властно-распорядительных актов, а также в государственных корпорациях (компаниях) - при реализации управленческих решений и принятии локальных актов корпораций <158>.
--------------------------------
<158> Теплов О.М. К вопросу о концепции Федерального закона о лоббистской деятельности // Юридический мир. 2015. N 9. С. 60 - 65.

"Представительский" характер лоббизма непосредственно связан с общеправовыми проблемами института представительства. При отсутствии конституционно-правового регулирования института представительства в целом, политико-правовой ответственности за "ненадлежащее представительство" под угрозой оказывается "надлежащая" обеспеченность прав и свобод граждан. Институт политико-правовой ответственности способствует эффективному осуществлению контроля за деятельностью членов парламента со стороны других субъектов, в том числе народа как совокупности граждан государства, обладающих избирательным правом.
"Представительский" характер лоббистской деятельности может определять широкий подход к лоббизму в связи с принятием любых властных решений и в любом государственном органе, а не только законодательных решений и в законодательном органе. Обоснование такого подхода находится в сфере соотношения гражданского общества и государства, с привлечением граждан к участию в делах государства <159>.
--------------------------------
<159> Киричек Е.В. Федеральное Собрание Российской Федерации - на страже прав и свобод человека и гражданина: парадигмы и противоречия организации и деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 4. С. 28 - 33.

Лоббистское многообразие предполагает разнообразие классификаций лоббизма.
В зависимости от методов лоббирования, относящихся к законодательной сфере деятельности, различают: 1) материальное лоббирование; 2) психологическое лоббирование; 3) интеллектуальное лоббирование. Если два первых вида лоббирования имеют негативный аспект, то интеллектуальное лоббирование, в большей степени востребованное в современных условиях, безусловно, носит позитивный характер.
Материальное лоббирование ("уходящий" вид лоббирования) направлено на создание материальной заинтересованности у участников законотворчества для защиты интересов различных социальных групп. Наличие развитой эффективной антикоррупционной системы делает материальное лоббирование в форме передачи наличных денег или перечислений на банковский счет нецелесообразным. Однако неявное материальное лоббирование (не утрачивающее материальные выгоды) может иметь различные проявления: издание авторских книг заказчика с выплатой завышенных гонораров; оплата тех или иных расходов; предоставление материальных благ; предоставление для родственников должности, не обремененной обязанностями, но с высоким доходом; заключение выгодных договоров и др. Явные и неявные материальные средства могут предоставляться как персоналиям, так и политическим партиям. Во время выборов политической партии может быть, таким образом, оплачена ее предвыборная (агитационная) кампания.
Психологическое лоббирование проявляется в оказании психологического давления в целях определенного направления деятельности участников законотворчества, как правило, в форме "грязных технологий": организация негативных кампаний в средствах массовой информации, уговоры, угрозы, выведение из душевного равновесия и др.
Интеллектуальное лоббирование предполагает оказание интеллектуальной помощи в форме консультаций, предоставления разработанного альтернативного проекта закона и результатов независимого исследования, выступлений в профильных комитетах, проведения научно-практических конференций и др. Интеллектуальное лоббирование как проявление свободы мнений в широком смысле можно рассматривать в контексте идеи информированности граждан и теории "рынка идей".
При демократии граждане должны быть информированы с тем, чтобы надлежаще управлять обществом, а свобода выражения мнений важна для обеспечения информированности граждан. С этой идеей связана убежденность в том, что свободное течение дискуссий и критики деятельности властвующих служит сдерживающим фактором в отношении злоупотреблений государственной властью. Согласно теории "рынка идей" наилучшее испытание истинности воззрения - это способность утвердить себя в соревновании на "рынке идей". Подавление свободы выражения мнений вызывает деформацию "рынка идей" в двух формах: если подавление увенчалось успехом, то некоторые взгляды оказываются вытесненными с "рынка идей"; если подавление безуспешно, то оно может придать "запрещенным" взглядам большую привлекательность, чем та, которой они в ином случае обладали бы <160>.
--------------------------------
<160> Бернам У. Правовая система Соединенных Штатов Америки / Пер. с англ. М.: Новая юстиция, 2007. С. 595.

Информационная составляющая играет важную роль в подходе к определению лоббизма как деятельности, которая направлена на информирование политиков о взглядах различных заинтересованных групп и агитацию их за подготовку тех или иных законов или голосование за такие законы. Есть виды лоббирования чисто информативного характера: против них невозможно приводить те или иные обоснованные возражения, так как предполагается, что законодатели должны знать об общественно значимых, беспокоящих граждан проблемах и о том, как предлагаемый закон будет на них влиять. Другой, негативный аспект допускает возможность для использования лоббистами криминальных методов (взяточничество, шантаж). При этом между информативным и негативным видами лоббизма находятся методы, которые включают оказание финансовой поддержки политической деятельности, предполагающей необходимое правовое регулирование.
Понятийно-видовая характеристика института лоббизма в конституционно-правовом смысле включает:
- политико-правовую - законотворческую - сферу проявления;
- деятельно-процессуальный характер (деятельность, действия, процесс);
- высокую степень общественной активности;
- представительский характер (публично-правовое представительство);
- определенность направленности;
- целенаправленность продвижения общественных интересов;
- конкретизацию намерений;
- мотивированность оказания влияния (воздействия);
- результат - принятие "выгодного" закона и иного нормативного правового акта;
- имеющую нормативные пределы сферу конституционно-правового общения и взаимодействия.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!