Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Европейский опыт конституционно-правового
регулирования лоббизма

В Великобритании, как и в США, доминирует либеральный подход в регулировании лоббизма. Однако специальный закон о лоббизме не предусмотрен, а выбран подход комплексного регулирования: действует ряд законов и кодексов, устанавливающих правила взаимоотношения государственных служащих с заинтересованными группами. Базовым документом является Civil Service Code <187>, на основе которого каждый департамент принимает свой Management Code.
--------------------------------
<187> The Civil Service Code. GB. URL: http://www.parliament.uk/documents/commons/lib/research/briefings/snpc-03924.pdf.

Институт лоббизма в Великобритании воспринимается как неотъемлемый элемент института парламента со сложившейся практикой проведения парламентских слушаний. Английский парламент открыт и доступен во время заседания практически для всех заинтересованных лиц.
Отличительной особенностью лоббизма в Великобритании (в сравнении с лоббизмом в США) является то, что английский законодатель отдает предпочтения в регулировании не столько деятельности групп интересов, сколько работе политиков и государственных служащих, т.е. в сфере самой публичной власти. Для разведения лоббизма и коррупции, ухода от материальной зависимости действующих политиков и государственных служащих в принятии публично-властного решения в палате общин и палате лордов ведется подробный финансовый реестр членов парламента, в котором фиксируются сведения обо всех договорных отношениях между парламентариями и консультантами, представителями консалтинговых компаний и юридических фирм. Ответственность за ведение данного реестра возложена на парламентского уполномоченного по стандартам (аналог комитета по этике). В обязанности такого уполномоченного входит информационная помощь парламентариям по поводу этики поведения, толкования положений Этического кодекса членов парламента, а также расследование фактов неэтичного поведения парламентариев.
Прямое регулирование отношений государственных служащих, депутатов и лоббистов возложено на Комитет по стандартам публичной сферы (Committee on Standards in Public Life) <188>, который был создан в 1994 г. В 1995 г. Комитет сформулировал принципы, обязательные для соблюдения членами парламента и государственными служащими <189>: разрешение членам парламента заниматься работой, не связанной с их парламентскими должностными обязанностями; запрет члену парламента получать вознаграждение от заинтересованных лиц за свою профильную работу (голосование тем или иным образом, парламентский запрос, внесение на рассмотрение или снятие с обсуждения законопроекта или поправок к нему, а также за попытки воздействия на своих коллег или министров с целью совершить любое из перечисленный действий); запрет члену парламента выносить на обсуждение вопросы, затрагивающие задекларированный им интерес; член парламента вправе давать платные консультации; приоритет общественного интереса в деятельности члена парламента; обязанность члена парламента сообщать о своих интересах путем их внесения в ежегодно публикуемый Register of Interests, при этом все вознаграждения, полученные от представительства таких интересов, он должен декларировать и т.п.
--------------------------------
<188> Committee on Standards in Public Life. Official website. URL: http://www.public-standards.gov.uk/.
<189> First Report. Standards in Public Life. P. 10 - 24. URL: http://www.public-standards.gov.uk/wp-content/uploads/2012/11/First7Reports_ProgressReview.pdf.

В 1996 г. Комитет инициировал разработку и принятие Кодекса поведения (The code of Conduct) и комментария к правилам поведения членов Парламента, содержащим семь принципов публичного поведения парламентариев, которые пересматриваются с формированием каждого нового депутатского корпуса.
Таким образом, в Великобритании законодательно разрешается парламентариям выступать в качестве консультантов-лоббистов. Установлены правовые гарантии такой деятельности: разработан механизм разрешенного взаимодействия с группами интересов на основе принципа открытости и этичности поведения.
Наличие модели двухзвенного лоббизма в английском подходе правового регулирования сближает его с российским подходом.
Модель двухзвенного лоббизма определяет государственных служащих и членов парламента в качестве профессиональных лоббистов и проводников интересов, способных квалифицированно действовать в сфере законодательного инициирования. В США соответствующие функции выполняют профессиональные лоббисты.
Модель двухзвенного лоббизма в Великобритании предполагает приоритет антикоррупционного законодательства над собственно лоббистским законодательством. Такая модель тем не менее допускает существование профессиональных лоббистов. Они самостоятельно объединяются в ассоциации и разрабатывают свои правила поведения, следя за их исполнением и регулируя рынок оказания лоббистских услуг. В Великобритании функционируют независимые профессиональные организации: Ассоциация профессиональных политических консультантов (The Association of Professional Political Consultants (APCC)) <190>, Ассоциация консультантов по связям с общественностью (The Public Relations Consultants Association (PRCA)) <191>, Дипломированный институт связей с общественностью (Chartered Institute of Public Relations (CIPR)) <192>. APCC и CIPR ведут собственные списки лоббистов, таким образом унифицируя внутренние правила данных ассоциаций. Рынок профессиональных лоббистских услуг в Великобритании отличается повышенной востребованностью и устойчивым ростом.
--------------------------------
<190> The Association of Professional Political Consultants. Official website. URL: http://www.appc.org.uk/.
<191> The Public Relations Consultants Association. Official website. URL: http://www.prca.org.uk/.
<192> Chartered Institute of Public Relations. Official website. URL: http://www.cipr.co.uk/.

В Германии и Франции также не предусмотрено принятие специального закона. Германская и французская системы правового регулирования лоббистской деятельности отличаются особым способом регулирования профессионального продвижения интересов в органах государственной власти.
Конституционные основы лоббистской деятельности в Германии заложены в ст. 17 Основного закона ФРГ: "Каждый имеет право, как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами или жалобами в компетентные инстанции и в народные представительства".
В сфере лоббистских отношений предпочтительными в немецкой терминологии являются определения "группы по интересам", "заинтересованные группы", "группы, представляющие интересы" (Interessengruppen und Interessenverbaende).
Федеральный уровень регулирования лоббистской деятельности в сфере взаимодействия с органами государственной власти обеспечивается несколькими нормативными правовыми актами.
Прежде всего это Единое положение о федеральных министерствах, в котором закрепляется возможность участия экспертов из заинтересованных профессиональных союзов (групп интересов) и ассоциаций в разработке проектов законов в федеральных министерствах.
В Регламенте бундестага такая возможность предусмотрена для участия экспертов в деятельности федерального парламента: "Для получения информации по обсуждаемому вопросу комитет может на открытых заседаниях заслушивать экспертов, представителей заинтересованных лиц или организаций и других лиц, имеющих возможность представить информацию".
Кодекс поведения члена бундестага 1972 г. разрешает парламентариям за вознаграждение заниматься вопросами, находящимися на обсуждении в комитетах парламента, объявив перед началом слушаний о своей непосредственной заинтересованности. Кодекс обязывает каждого депутата информировать о том, с какими лоббистскими организациями парламентарий в данный момент контактирует. Однако за пределами парламента соответствующие сведения не доступны широкой общественности.
Положение "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге" 1972 г. предусматривает открытую публикацию списка с указанием союзов, ассоциаций и объединений, которые официально получили разрешение на доступ к ведомствам Правительства и комитетам парламента после своей регистрации (их около 5 тысяч). Официальная регистрация групп интересов предоставляет им легальную возможность участвовать в работе комитетов парламента, открыто отстаивать свою позицию на проводимых в этих комитетах слушаниях. Перечень требуемых сведений для официальной регистрации включает такие сведения, как: название и адрес союза; состав правления; область интересов; количество членов; имя представителя и адрес представительства в бундестаге и федеральном правительстве.
Германской системе правового регулирования лоббизма, таким образом, присущи следующие черты:
- сравнительно небольшой объем либерализации;
- запрет материального лоббирования;
- доминирование интеллектуального лоббирования;
- предпочтение завершенных, представляющих готовый интеллектуальный продукт форм: предоставление разработанных лоббистами проектов законов; квалифицированных заключений; рекомендательных профессиональных позиций о поддержке или неодобрении проекта закона;
- допустимость массовых публичных мероприятий в связи с тем или иным проектом закона;
- распространение норм Положения "О регистрации союзов и их представителей при бундестаге" только на юридических лиц (физические лица не подпадают под действие данного Положения).
Опыт Германии допускает возможность рассматривать его применительно к российским реалиям.
Во Франции Закон о свободе союзов 1884 г. обеспечивал защиту "цеховых интересов" лоббистов. Действующий Регламент Национального собрания официально не признает лоббистскую деятельность. С 1991 г. функционирует Ассоциация советов, практикующая лоббирование по интересам.
Роль экспертного органа, так называемого "лоббистского парламента", возложена Конституцией Франции на Экономический, социальный и экологический совет. Название Совета и элементы его статуса были обновлены в результате масштабной конституционной реформы 2008 г. "О реконструкции институтов V Республики", затронувшей в большей мере статус парламента, что дает основание характеризовать эту реформу как "репарламентаризация" <193>.
--------------------------------
<193> Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М.: Инфотропик Медиа, 2012. С. 72, 106, 107.

Согласно ст. 69 Конституции Франции Экономический, социальный и экологический совет, запрошенный Правительством, дает свое заключение по проектам законов, ордонансов или декретов, а также по законодательным предложениям, которые ему представлены на рассмотрение.
Совет может быть запрошен также путем подачи петиции и после ее рассмотрения поставить в известность Правительство и парламент о мерах, которые он предложил бы предпринять.
Правительство и парламент, в соответствии со ст. 70 Конституции Франции, могут консультироваться с Советом по любой проблеме экономического, социального или экологического характера. В равной мере Правительство может также консультироваться по проектам программных законов, устанавливающих многолетнее ориентирование государственных финансов. Любой план или любой проект программного закона экономического, социального или экологического характера должен передаваться для получения заключения Совета.
В составе Совета не более 233 членов - представители профессиональных групп.
Конституционно-правовой статус Совета дает основание характеризовать его как независимого официального специализированного органа, занимающегося законотворческой аналитикой. Интеллектуальная составляющая в работе Совета предполагает лоббистский характер такой деятельности.
Современный французский парламент отличается организацией специальных органов, помогающих получать информацию или поддерживать отношения с внепарламентскими учреждениями и организациями. Такими органами являются представительства или управления, которые осуществляют свою деятельность независимо от постоянных комиссий. Так, например, в 2008 г. в каждой палате были созданы представительства по делам Европейского союза. Кроме того, в Национальном собрании действуют около 80 различных групп - групп по изучению, объединяющих депутатов по их интересам, целям и т.д., в которые входят члены различных политических фракций. В Сенате такого рода группы также образуются. Тем не менее практически члены парламента не могут быть безучастны к пожеланиям и предложениям своих избирателей или групп давления <194>.
--------------------------------
<194> Маклаков В.В. Законодательный процесс в современной Франции. М., 2014. С. 21, 22.

В этом смысле французские парламентарии сохраняют традиции выражения интересов тех или иных лоббистских групп. Лоббисты считаются экспертами, выполняя роль посредника между заинтересованной группой и членом парламента, однако в интересах своей специальности "лоббист должен изготовить "продукт", который может и не понадобиться заказчику" <195>.
--------------------------------
<195> Антоненко Т.Ф. Лоббизм. Понятие и способы регулирования. 2002. URL: http://law.institute.sfu-kras.ru/data/kaff/iogp/2002antonenko_lobbyism.doc.

В соответствии со ст. 11 Конституции Франции по предложению Правительства во время сессии парламента или по совместному предложению обеих палат Президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, реформ в экономической, социальной и экологической политике и публичных служб, которые к этой политике имеют отношение, или законопроект, разрешающий ратификацию какого-либо международного договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании государственных институтов. Если референдум проводится по предложению Правительства, то последнее делает в каждой палате заявление о нем, за которым следует обсуждение.
В 2013 г. был принят Закон о применении ст. 11 Конституции Франции <196>, устанавливающий ряд правил-ограничений финансового характера при сборе подписей в референдарной процедуре.
--------------------------------
<196> Закон N 2013-1116 от 06.12.2013 о применении ст. 11 Конституции Франции 1958 г. // Маклаков В.В. Законодательный процесс в современной Франции. М., 2014. С. 132 - 137.

Законом предусматривается, что дарение, совершаемое должным образом идентифицированным физическим лицом для финансирования действий, направленных на содействие или воспрепятствование сбору подписей в отношении законопредложения, представленного на основе применения ст. 11 Конституции, не должно превышать 4 600 евро. Любое дарение с суммой более 150 евро, предоставляемое политической партии или объединению для финансирования соответствующих действий, должно быть произведено чеком, переводом, автоматическим перечислением или банковской картой. Общая сумма дарений, предоставленных политической партии или объединению с целью финансирования при сборе подписей, не может превышать 20% общего собранного фонда. Совокупность финансовых операций, осуществленных партией или объединением с целью проведения кампании по сбору подписей, входит в предмет бухгалтерской отчетности, прилагаемой и детализируемой в счетах этой политической партии или группировки. За исключением политических партий и объединений юридические лица не могут участвовать в финансировании действий по сбору подписей в отношении законопредложения, представленного на основе применения ст. 11 Конституции: такое финансирование не может осуществляться в какой-либо иной форме, чем это предусмотрено, а также предоставляться как имущество, обслуживание или как иные преимущества прямого или косвенного характера по ценам ниже тех, которые обычно применяются. Ни одно иностранное государство или иностранное юридическое лицо публичного права не может участвовать, прямо или косвенно, в финансировании таких действий. За нарушение установленных правил предусмотрены лишение свободы (максимальный срок - 7 лет) или штраф (максимум 100 тысяч евро).
В целом французская модель правового регулирования лоббизма имеет особенные черты:
- сосредоточенность законотворческой экспертной (аналитической) деятельности в специализированном органе, наделенном Конституцией Франции и органическим законом соответствующими функциями;
- преимущественное использование интеллектуального лоббирования в пределах компетенции специализированного органа - Экономического, социального и экологического совета;
- недопустимость проведения публичных мероприятий (демонстраций) по поводу обсуждаемых проектов законов или обсуждения законопроектов в средствах массовой информации;
- ограниченность реального лоббирования;
- ограниченность возможностей для реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства и общества;
- пониженный качественный уровень продвижения общественных интересов (по сравнению с США, Великобританией и Германией).
В таком виде французская система применяет закрытую, не допускающую непосредственного лоббизма модель конституционно-правового регулирования лоббистской деятельности.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!