Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Конституционно-правовое регулирование лоббизма в России:
проблемы федерального уровня

Конституционные основы лоббизма в России как федерального уровня, так и, соответственно, регионального уровня составляют: 1) конституционное право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ); 2) конституционное право граждан РФ обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Положения федеральной Конституции, обладающие верховенством на всей территории России (ст. 4 Конституции РФ), позволяют, таким образом, на легальной основе гражданам и их объединениям осуществлять действия, связанные с обращением в органы публичной власти и осуществлением воздействия на процесс принятия публично значимых властных решений.
Опосредованное фрагментарное федеральное регулирование лоббизма содержится прежде всего в конституционном законодательстве: а) в Федеральных конституционных законах о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации; б) в Федеральных законах о политических партиях, об общественных объединениях, о некоммерческих организациях, о саморегулируемых организациях, о выборах депутатов Государственной Думы, о порядке формирования Совета Федерации, о статусе члена Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, об Общественной палате РФ, о системе государственной службы РФ и о государственной гражданской службе РФ; в) в Регламентах палат Федерального Собрания и иных нормативных актах.
В специальном "антикоррупционном" Федеральном законе от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами" <201> предусмотрено, что соответствующие запреты установлены в том числе и в целях обеспечения упорядочения лоббистской деятельности.
--------------------------------
<201> Собрание законодательства РФ. 2013. N 19. Ст. 2306.

Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <202> устанавливает правовые основы стратегического планирования, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования. Такой подход означает, что лоббистская деятельность "включается" в сферу стратегического планирования как деятельность его участников по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития, обеспечения национальной безопасности России.
--------------------------------
<202> Собрание законодательства РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.

В современной России федеральный уровень прямого регулирования лоббизма обеспечивается подзаконными нормативными актами, а законодательно лоббистские отношения подпадают под действие Уголовного кодекса РФ (ст. ст. 290, 291, 304, устанавливающие уголовную ответственность за взяточничество).
Национальным планом по противодействию коррупции на 2012 - 2013 гг., утвержденным Указом Президента РФ от 13.03.2012 N 297, предусматривалось общественное обсуждение механизмов формирования института лоббизма в Российской Федерации с учетом международного опыта.
Указ Президента РФ от 11.04.2014 N 226, утвердивший Национальный план противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг., содержал поручение Правительству РФ принять меры по формированию нормативной правовой основы легализации цивилизованного лоббизма (пп. "г" п. 2 Национального плана). Указанное поручение возложено на Министерство экономического развития РФ, которое в качестве основы разработки приняло концепцию совершенствования федерального законодательства о государственной и муниципальной службе, а также порядка работы органов государственной и муниципальной власти с обращениями граждан и организаций.
В данном Указе Президента РФ сформулировано нормативное понятие лоббизма как деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения.
Нормативное понятие лоббизма, таким образом, определяет: 1) круг субъектов - граждане (физические лица) и организации (юридические лица); 2) характер деятельности - продвижение социально значимых интересов; 3) объекты - интересы социальной группы или индивида; 4) цели - принятие наиболее благоприятных решений в пользу соответствующей социальной группы или индивида; 5) формы и пределы реализации лоббизма - государственные и муниципальные органы. За пределами нормативно принятого в России понятия лоббизма находится механизм его реализации, включающий отношение к регистрационному порядку лоббистов, публичному контролю за деятельностью лоббистов.
Наличие нормативного понятия лоббизма в российской правовой системе, оформленного указом главы государства, предопределяет нормативные подходы к регулированию лоббистской деятельности.
В сфере прямого нормативного регулирования лоббизма, таким образом, федеральная исполнительная власть (общепризнано, что ею руководит Президент РФ) опередила федеральную законодательную власть.
Комплексная программа мер, направленных на противодействие коррупции, включает реализацию разработанной федеральной исполнительной властью Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. Министерство юстиции РФ <203> к результатам реализации этой Концепции относит, в частности, создание условий для эффективного взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества с возможностью объективной оценки результативности такого взаимодействия, снижение уровня коррупции, построение системы эффективного контроля за публичной властью и защиты государством прав и свобод граждан.
--------------------------------
<203> Коновалов А. (Министр юстиции) Коррупция не живет там, где все прозрачно // Российская газета. 2016. 27 июля.

Федеральные органы государственной власти, следуя Концепции, настроены на совершенствование форм участия различных общественных институтов, общественных и правозащитных организаций, профессиональных корпораций, научного сообщества, предпринимательских кругов, средств массовой информации, а также социально активных граждан в антикоррупционной деятельности. Перспективным направлением, очевидно, будет ведение этой работы на основе социального партнерства государственных органов и таких институтов гражданского общества, как крупные общественные организации, объединяющие представителей различных профессий и социальных групп.
Национальная стратегия противодействия коррупции включает совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов таких актов. В связи с этим уполномоченные федеральные органы исполнительной власти разрабатывают повышенные требования к физическим и юридическим лицам, претендующим на получение аккредитации в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы.
Считается, что в современной России к лоббизму ошибочно относят любое влияние на властные органы для продвижения частных интересов, и в этом усматривается связь с коррупцией. В то же время совместный поиск решений, обмен информацией, совместные консультации власти и бизнеса воспринимаются как объективная потребность устойчивого антикоррупционного развития <204>.
--------------------------------
<204> Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ; ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013.

Указание Конституционного Суда РФ на то, что пробелы и иные дефекты законодательства нередко провоцируют различного рода коррупционные проявления <205>, применимо и к правовому регулированию лоббизма.
--------------------------------
<205> Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016). URL: http://www.ksrf.ru (23.07.2016).

В российском конституционно-правовом пространстве сложились два подхода к правовому регулированию лоббизма: "за" и "против" специального закона о лоббистской деятельности.
С позиции российских экспертов - ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, недопустимо принятие специального закона о лоббизме в интересах посреднических организаций, создаваемых в лоббистских целях. В качестве приоритетной цели регулирования предпочтение отдается созданию правовых механизмов продвижения консолидированной позиции гражданских институтов, включая бизнес-сообщество.
Такой подход предполагает достаточным внесение изменений в действующие нормативные правовые акты с учетом специфики каждой сферы или отрасли. Подлежащий нормативному регулированию контроль за деятельностью лоббистов включает определение условий и порядка их взаимодействия с представителями власти, обеспечение открытости этого процесса, фиксирование сведений о контактах с должностными лицами.
Институционализация лоббизма и его нормативно-правовое регулирование в российской правовой системе связаны с определением понятия "лоббистская деятельность", установлением пределов ее применения, кругом субъектов, наделенных правом лоббирования, эффективными механизмами лоббирования групповых интересов предпринимателей, последствиями введения института лоббизма и т.д.
Определенность правового статуса института лоббизма обеспечивает его роль как одного из значимых средств борьбы с коррупцией.
Тесная взаимосвязь лоббирования и коррупции обосновывает точку зрения о том, что принятие закона о лоббизме будет являться легализацией коррупции. Нахождение баланса интересов общества и государства при осуществлении лоббистской деятельности является в этом случае главной задачей, а законодательный механизм регулирования позволит решить такие задачи, как: 1) создание механизмов как административного, так и общественного контроля над процессами взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества; 2) пресечение коррупции; 3) обеспечение гласности и открытости публичной власти; 4) ограничение непропорционального влияния отдельных групп интересов на публичную власть; 5) расширение круга субъектов разработки и реализации государственной политики; 6) демократизация государственной власти.
Считается также, что российская специфика лоббистской деятельности работает против принятия закона о лоббизме. Среди аргументов такой точки зрения приводятся следующие: а) неучитывание общественного мнения при принятии решений; б) доминирование личных связей над законностью; в) наличие двухуровневой системы взаимодействия - прямые контакты лоббиста с должностным лицом органа публичной власти. Кроме того, для реализации антикоррупционной политики в действующем российском законодательстве есть нормы и институты, которые позволяют гражданам и юридическим лицам представлять и "озвучивать" свою позицию по социально значимым вопросам в органах публичной власти и оказывать влияние на процесс принятия нормативных правовых актов. Законодательными механизмами лоббирования гражданами своих интересов выступают различные формы общественного контроля: всенародное обсуждение, публичные обсуждения проектов нормативных правовых актов, публичные слушания, публичные консультации, антикоррупционная экспертиза.
Подход "за" принятие специального федерального закона о лоббизме представлен в российском законотворчестве в форме: а) реализации права законодательной инициативы депутатов Государственной Думы <206>; б) разработки альтернативных авторских концепций и законопроектов.
--------------------------------
<206> В институте позитивной ответственности депутата (как ответственное поведение в силу правового статуса) выделяются политический и моральный аспекты. Политическая ответственность депутата-партийца как представителя народа ориентирована на программу политической партии, а депутата-одномандатника - на реализацию своих локальных программных положений. В целом политическая ответственность депутатов направлена на стратегическое планирование и решение стратегических задач. Моральная ответственность как субъективная ответственность депутата связана с его моральными качествами (порядочность, понимание, сочувствие, отношение к проблемам граждан как к собственным проблемам) и направлена на решение тактических задач. См.: Современный российский конституционализм: проблемы становления и перспективы развития / Отв. ред. В.В. Комарова, Г.Д. Садовникова. М.: Норма, 2017. С. 426.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!