Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Реализация права законодательной инициативы по проекту
федерального закона о лоббизме депутатами
Государственной Думы

Как показывает практика современного федерального законодательного процесса, первый законопроект о лоббизме, разработанный депутатами, был внесен в Государственную Думу первого созыва (1993 - 1995 гг.), последний - в Государственную Думу шестого созыва (2011 - 2016 гг.):
1) проект федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (внесен депутатом Государственной Думы ФС РФ В.А. Лепехиным 04.10.1995);
2) проект федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым 02.06.1997);
3) проект федерального закона N 396138-3 "О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" (внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ Б.Б. Надеждиным, Б.Е. Немцовым, И.М. Хакамадой 18.06.2003);
4) проект федерального закона N 410475-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления" (внесен депутатом Государственной Думы ФС РФ Н.В. Левичевым 17.12.2013).
Потребность в разработке специального закона о лоббизме, возникшая еще в начале 1990-х гг., была вызвана проводившимися в постсоветской России либеральными реформами с заимствованием опыта зарубежных государств, включая сферу законодательного регулирования лоббистской деятельности. В этот период создавались организованные группы и объединения, которые были заинтересованы в легитимном способе проведения своих интересов в органах государственной власти. Реализация инициативы законодательного регулирования лоббизма в то время была предпринята в Верховном Совете РФ депутатами Н. Зяблюк, В. Жигулиным, В. Новиковым, проект закона которых был сосредоточен на лоббистской деятельности в федеральном законодательном органе.
В избранной 18 сентября 2016 г. Государственной Думе седьмого созыва (2016 - 2021 гг.) также возможны инициативы новых вариантов проекта закона о лоббизме. Партия "Единая Россия" впервые получила 343 мандата (75%) <207>, такой результат обязывает эту партию к выполнению своей предвыборной программы <208>, содержащей множество законодательных инициатив в различных сферах жизни общества и государства, и поиску новой модели социально-экономического развития России <209> с учетом процессов продвижения общественных интересов.
--------------------------------
<207> КПРФ - 42 мандата, ЛДПР - 39 мандатов, Справедливая Россия - 23 мандата, Родина - 1 мандат, Гражданская платформа - 1 мандат, самовыдвиженец - 1 мандат // Российская газета. 2016. 23 сентября.
<208> Российская газета. 2016. 24 августа.
<209> Медведев Д.А. (Председатель Правительства РФ) Россия: обретение новой динамики // Российская газета. 2016. 22 сентября.

Потребность в федеральных законах "экономического блока", отвечающих современным вызовам (имея в виду не во всем положительный опыт прохождения "экономических" федеральных законов в Государственной Думе шестого созыва), необходимость решения проблем, связанных с согласованием позиций бизнес-сообщества, также дают основания рассматривать вопрос о своевременности законодательной инициативы по проекту закона о лоббизме, способному обеспечить оперативную обратную связь федеральных законодателей с бизнес-сообществом и институтами гражданского общества по выявлению реальных публичных запросов в законодательной сфере.
Кроме того, следует учитывать позицию Конституционного Суда РФ, выраженную им в Постановлении от 28.02.2012 N 4-П, о том, что фракционная организация деятельности парламента позволяет депутатам объединиться, сформировать и коллективно отстаивать свою политическую позицию, что облегчает работу законодательного органа, делает ее ход предсказуемым, однако она имеет и негативные аспекты, поскольку устойчивость и дисциплина партийных фракций могут использоваться как средство навязывания узкопартийных, ведомственных и лоббистских решений.
Сравнительно-правовой анализ четырех проектов федеральных законов о лоббизме, внесенных депутатами разных созывов в Государственную Думу, включает такие элементы, как: 1) цели регулирования; 2) предмет регулирования; 3) основные понятия (лоббистская деятельность, лоббист, клиент); 4) сфера деятельности федерального закона; 5) ограничения на занятие лоббистской деятельностью; 6) формы, методы лоббистской деятельности; 7) порядок аккредитации лоббистов в федеральных органах государственной власти <210>.
--------------------------------
<210> Иванов П.А. Конституционно-правовое регулирование лоббистской деятельности: выбор России и опыт зарубежных стран. М.: Лингвистика, 2014. С. 36 - 38, 66 - 74.

Первый проект федерального закона "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" от 04.10.1995 депутата В.А. Лепехина (депутатская группа "Россия") учитывал зарубежные законодательные тенденции того времени, ориентируясь прежде всего на американский Закон 1995 г. "О раскрытии лоббистской деятельности". Существенное отличие законопроекта от американского Закона заключается в том, что в США лоббистские услуги наравне с лоббистом - физическим лицом может оказывать лоббистская фирма, а в российском варианте лоббист - это только физическое лицо, представляющее интересы заказчика, кроме должностных лиц и государственных служащих, а также за исключением иностранцев и лиц без гражданства или с двойным гражданством. Согласно законопроекту лоббист, использующий все методы давления, как прямого, так и косвенного (кампании в прессе, письма, звонки избирателей), подлежит регистрации. Американский закон в этом смысле не считает профессиональными лоббистами лиц, занимающихся косвенным лоббизмом. Содержащийся в законопроекте механизм контроля предусматривает создание Отдела регистрации лоббистов Министерства юстиции. В содержательном и формальном плане проект закона представлял собой российский подход к комплексному регулированию лоббизма в целях "...содействия реализации конституционного права граждан РФ на участие индивидуально или через различные организации в управлении делами государства посредством воздействия на процесс принятия решений федеральными органами государственной власти; легализации и правового регулирования взаимодействия юридических лиц и их представителей, осуществляющих коммерческую и некоммерческую деятельность с федеральными органами государственной власти, представительства и продвижения в структурах власти отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов...".
Второй проект федерального закона N 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" от 02.06.1997 депутатов В.И. Зоркальцева, Г.Н. Махачева, А.В. Чуева (комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций, депутаты от КПРФ, партии "Родина") содержал некоторые особенности, отчасти дополняя первый проект закона. Так, перечень целей дополнен еще и "предупреждением коррупции в федеральных и иных органах государственной власти". Такой подход связан с приоритетными направлениями данного законопроекта, указанными в пояснительной записке к нему: "...высветить процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными "группами давления", тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п., придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, законный характер...". Проект закона нацелен на ограничение иностранного влияния на принятие решений органами публичной власти, устанавливая, что иностранные предприятия и организации ведут лоббистскую деятельность на территории России только через граждан РФ, которые зарегистрированы в качестве лоббистов в соответствии с законом. Лоббистская деятельность, согласно проекту закона, это взаимодействие физических и юридических лиц с федеральными органами государственной власти (их представителями) с целью оказания направленного воздействия на разработку и принятие указанными органами власти законодательных актов и политически значимых решений (административных, общественно-политических и др.) в собственных интересах или в интересах конкретных клиентов. Лоббистом проект закона признает гражданина РФ, который безвозмездно или за вознаграждение ведет лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, зарегистрированных и получивших лицензию на право заниматься лоббизмом. Предусматривая лицензирование лоббистской деятельности и аккредитацию лоббистов в федеральных органах государственной власти, проект закона не указывает лицензионные требования к лоббистам и основные положения по аккредитации. Статус лоббистов тем не менее включает требования к возрасту, гражданству, судимости и наличию высшего образования. Среди методов лоббистской деятельности проект закона указывает: а) участие лоббистов в работе фракций, комитетов, комиссий и других структур парламента; б) экспертизу законопроектов и нормативных правовых актов; в) выступления и публикации в СМИ в поддержку отдельных законодательных инициатив и решений органов государственной власти. В целом во втором проекте закона, по сравнению с первым проектом закона, оказалась сужена сфера регулирования - только "правовые основы" лоббистской деятельности, что предполагает необходимость дополнительного законодательного регулирования как на федеральном, так и на региональном уровне.
Третий проект федерального закона N 396138-3 "О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" от 18.06.2003 депутатов Б.Б. Надеждина, Б.Е. Немцова, И.М. Хакамады (Союз правых сил): а) предлагал создание специальных организаций (юридические лица), которые официально заявляют о своих лоббистских интересах и выполняют роль "некоторого посредника между бизнесом и партиями"; б) устанавливал обязательность ежеквартальной публикации сведений о зарегистрированных лоббистах, информации об их клиентах, целях деятельности, лицах, с которыми лоббисты контактировали, и характере решений, на подготовку и принятие которых они оказывают воздействие; в) предусматривал, что лоббистом может быть не только стороннее физическое лицо, но и сотрудник фирмы-клиента, работающий по трудовому договору; г) оставлял открытым вопрос о регулировании иностранного лоббизма. Проект закона, в отличие от других проектов законов, устанавливал аккредитацию лоббистов в палатах парламента - Государственной Думе или Совете Федерации, а не в Министерстве юстиции РФ.
Четвертый проект федерального закона N 410475-6 "О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах государственной власти и местного самоуправления" от 17.12.2013 депутата Н.В. Левичева (партия "Справедливая Россия") ориентирован в первую очередь на коммерческие группы интересов. Определение "продвижение интересов", согласно проекту закона, включает устный или письменный контакт представителя группы интересов с должностным лицом властного органа с целью воздействия на процесс подготовки и принятия значимого решения в интересах коммерческой организации или индивидуального предпринимателя, от лица которых действует представитель группы. Представитель, как предусмотрено в проекте закона, в качестве индивидуального предпринимателя на профессиональной основе занимается лоббистской деятельностью, одновременно являясь членом одной из саморегулируемых организаций представителей интересов (аналог зарубежных ассоциаций и союзов лоббистов). Представитель интересов, выступающий в роли лоббиста, действует на основе договора между ним и коммерческой организацией (или индивидуальным предпринимателем), в котором определены: 1) итоговая цель; 2) сфера представляемых интересов; 3) орган государственной власти или орган местного самоуправления, с которым представитель будет контактировать и в адрес которого будет оказываться лоббистское воздействие; 4) размер денежного вознаграждения; 5) все реквизиты саморегулируемой организации, в которой состоит представитель интересов. Проект закона обязывает должностных лиц и депутатов всех уровней (федерального, регионального и местного уровней) взаимодействовать с представителями интересов (лоббистами) и каждые шесть месяцев представлять отчет о таком взаимодействии уполномоченному органу, а также ежемесячно размещать информацию о подобных контактах на официальных сайтах соответствующих органов публичной власти в сети Интернет. Целевое назначение представительства интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей в органах публичной власти, следуя концепции проекта закона, заключается в установлении правил, обеспечивающих развитие открытого взаимодействия бизнеса и власти при полной декриминализации лоббистской деятельности. В этом смысле за пределы законодательного регулирования в проекте закона выведены разновидности общественно-политического, иностранного и ведомственного лоббизма. В то же время с формальной точки зрения хороший уровень юридической техники четвертого проекта закона выгодно отличает его от трех ранее разработанных проектов законов.
Правовая судьба всех четырех проектов законов о лоббизме оказалась несостоявшейся, незавершенной, они остались в проектном состоянии (законопроекты обсуждались, снимались с обсуждения, отзывались). Такое отношение к лоббизму на уровне федерального специального законодательного регулирования, возможно, было связано с неготовностью депутатов и государственных служащих создать актуальный в современных реалиях специальный профессиональный кластер лоббистов. Такой подход работает на трехзвенную систему продвижения интересов: депутат воспринимается только в качестве официально задекларированного объекта лоббистского воздействия, а не основного механизма, что изменяет отношение к вопросу об экономической выгоде задействованных лиц.
Таким образом, разработанные отдельными федеральными законодателями (депутатами) в разных созывах Государственной Думы четыре проекта федеральных законов о лоббизме свидетельствуют о стратегическом намерении федерального законодателя выбрать оптимальную модель федерального специального регулирования лоббистской деятельности.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!