Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
§ 1. "Конфликт интересов" как конституционно-правовая
категория

Согласно наиболее распространенной в научной литературе трактовке конфликт интересов - это противоречие между публичным интересом (как правило, речь идет об интересах государства и общества) и частным интересом (личным, узкогрупповым). Однако такое состояние само по себе является скорее предпосылкой для возникновения конфликта интересов. Конфликт интересов имеет место в том случае, если указанное противоречие способно, пусть и гипотетически, оказать влияние на решение, принимаемое лицом, наделенным в силу его должностных (служебных) обязанностей властными (административными) полномочиями. Данный признак конфликта интересов называют личной заинтересованностью.
Приведенное определение понятия "конфликт интересов" и трактовка "личной заинтересованности" не являются законодательными. Легальные дефиниции указанных понятий будут более подробно рассмотрены далее. Упрощение до степени схематичности определений ключевых категорий позволяет, отталкиваясь от них, приступить к более глубокому комплексному исследованию конфликта интересов.
В чем же заключается опасность данного явления и какие коррупциогенные риски оно влечет? А.Ф. Ноздрачев, отвечая на данный вопрос, пишет: "Конфликт интересов не только ставит под угрозу ценности института государственной (муниципальной) службы, но и поражает организационные, правовые и нравственные основы государства в целом. Конфликт интересов:
- заменяет публичный интерес частными интересами;
- подрывает "правление закона" и требование законности;
- нарушает принципы толерантности, равенства и прозрачности в пользу частных интересов государственных (муниципальных) служащих, обладающих секретным и привилегированным доступом к публичным ресурсам (материальным, финансовым, информационным и др.)" <270>.
--------------------------------
<270> Ноздрачев А.Ф. Конфликт интересов в системе государственного и муниципального управления: проблема нормативного правового определения понятия // Законодательство и экономика. 2016. N 3. С. 16.

С изложенным выше нельзя не согласиться. Как показывает практика, в основе любого коррупционного правонарушения находится конфликт интересов лиц, занимающих публичные должности в системе государственного управления и обладающих в связи с предоставленными им государством полномочиями соответствующим влиянием, которое может быть использовано ими в личных интересах, в том числе вопреки интересам государства <271>.
--------------------------------
<271> Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения коррупции в системе государственного управления // Современное право. 2016. N 4. С. 28.

В рамках настоящего исследования содержание понятия "конфликт интересов" рассматривается в различных ракурсах в зависимости от того, какие правоотношения выступают для него фоном. Случаи конфликта интересов могут иметь место как в области государственного управления, так и в коммерческой сфере.
Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе, "коррупция как социальное явление может иметь политическую окраску: с одной стороны, она является продуктом деятельности власти, с другой - непосредственно влияет на формирование и функционирование властных институтов, в значительной мере определяет сущность публичной власти" <272>. Для конституционного права как науки наибольший интерес представляют примеры конфликта интересов, произрастающие на почве политических отношений, при этом сама ситуация конфликта интересов в таком случае является проявлением политической коррупции. Политическую коррупцию в научной литературе определяют как "использование лицом, занимающим государственную должность, доверенных ему государственно-властных полномочий и прав, служебного положения и статуса в системе государственной власти, статуса органа государственной власти, который он представляет, в целях противоправного извлечения личной и (или) групповой выгоды (политического обогащения)" <273>.
--------------------------------
<272> Квон Д.А. Политическая коррупция: понятие, цели, субъекты. URL: http://cyberleninka.ru.
<273> Нисневич Ю.А. Политическая коррупция: определение, формы проявления, механизмы и ресурсы. URL: https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/63968530.

В приведенном выше определении политической коррупции содержится противопоставление личной или групповой выгоды и правомерного исполнения государственно-властных полномочий, т.е., по сути, речь идет о ситуации личной заинтересованности, а следовательно, о конфликте интересов. В этой связи справедливо сделать вывод о том, что конфликт интересов является неотъемлемой предпосылкой и условием политической коррупции. Вместе с тем для понимания природы конфликта интересов и выработки оптимальных средств борьбы с данным негативным явлением целесообразно проанализировать и те случаи конфликта интересов, которые не имеют прямой связи с осуществлением публичной власти.
При наличии единого понимания сути "конфликта интересов", в научной литературе и нормативных правовых актах можно встретить различные подходы к его определению. В целях анализа содержания данного понятия необходимо прибегнуть к рассмотрению по крайней мере трех категорий определений.
1. Наиболее общее и универсальное законодательное определение понятия "конфликт интересов". В настоящее время такое определение закреплено в ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции". Данная дефиниция представляет большую важность, так как именно ею в первую очередь руководствуется правоприменитель, оценивая ситуацию на предмет наличия или отсутствия конфликта интересов. Тем не менее, забегая вперед, отметим, что явление конфликта интересов фактически выходит за пределы данного общего законодательного определения.
2. Отраслевые (специальные) определения конфликта интересов в законодательстве. Речь идет об определениях, содержащихся в отдельных законодательных актах, регулирующих специфическую сферу правоотношений (как, к примеру, медицина или образование и др.), а также положениях нормативных правовых актов, в которых понятие "конфликт интересов" раскрывается через моделирование отдельных ситуаций, как правило, применительно к определенному кругу лиц, объединенному общей профессиональной принадлежностью. Примеры таких определений далее приводятся на страницах работы.
3. Доктринальные определения понятия "конфликт интересов", представляющие собой результат анализа нормативных определений, правоприменительной практики и научных источников, направленные на уточнение определения понятия "конфликт интересов".
Как было указано выше, в основе конфликта интересов лежит личная заинтересованность лица, уполномоченного на принятие решений, которая приводит к его предвзятости и необъективности. Соответственно, ошибочно было бы полагать, что ситуации конфликта интересов являются последним веянием времени или что данное явление свойственно исключительно правоотношениям, возникающим в сфере государственной гражданской и муниципальной службы.
Еще римскому праву был известен принцип "nemo judex in propria causa" ("никто не судья в своем деле"). Сегодня данный принцип является одним из базовых процессуальных принципов, гарантирующих беспристрастность и независимость суда. В международно-правовых актах, таких как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ст. 10), Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 14), указанный принцип проявляется в праве каждого при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона <274>. Данный принцип получил закрепление и в российском законодательстве (см., например: ст. 8.1, ч. 6 ст. 340 УПК РФ; ст. 21 АПК РФ и др.).
--------------------------------
<274> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Главы 33 - 56: Постатейный научно-практический комментарий / Отв. ред. Л.А. Воскобитова; редакция "Российской газеты", 2015 "".

Принцип "nemo judex in propria causa" представляет собой не что иное, как запрет лицу, имеющему любого рода заинтересованность в исходе спора, принимать решение по данному делу. Другими словами, речь идет о недопущении предвзятости со стороны участников процесса, наделенных властными полномочиями. Если перенести данную ситуацию на область государственной гражданской службы, то с точки зрения действующего антикоррупционного законодательства она рассматривается как конфликт интересов.
Относительно содержания принципа "nemo judex in propria causa" и роли его в судебном разбирательстве написано значительное количество научной литературы, анализ его роли непосредственно в работе судебной системы не является целью настоящего исследования. В то же время принцип "никто не может быть судьей в своем деле", очевидно, может быть интерпретирован не только узко, т.е. применительно к судебному процессу, но и более широким образом, т.е. распространяться на всю сферу государственного управления. Принцип беспристрастности и справедливости является базовым для функционирования системы государственной власти в целом (в том числе ее законодательной и исполнительной ветвей), а не только судов.
Таким образом, проблематика конфликта интересов, очевидно, не ограничивается областью государственной гражданской и муниципальной службы. Явление конфликта интересов присуще и тем правоотношениям, которые формально не подпадают под регулирование законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе. В связи с этим при анализе явления конфликта интересов во внимание необходимо принимать не только те примеры, которые формально-юридически (с точки зрения буквального толкования ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции") подпадают под его легальное определение, но и те, которые по сути своей связаны с возникновением конфликта интересов. При этом следует иметь в виду, что правовое регулирование конфликта интересов далеко не ограничивается Федеральным законом "О противодействии коррупции".
Так, понятие "конфликт интересов" напрямую не упоминается в Конституции РФ. Вместе с тем целям недопущения конфликта интересов в масштабе государства служит принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10. В Основном Законе сформирован механизм сдержек и противовесов, призванный воспрепятствовать возникновению конфликта интересов на самом высоком уровне. К примеру, согласно ч. 2 ст. 97 Конституции РФ одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно ч. 3 рассматриваемой статьи депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Очевидно, что указанные запреты направлены на то, чтобы обеспечить объективность и беспристрастность народных представителей при осуществлении законотворческой деятельности, минимизировать риски возникновения ситуации личной заинтересованности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.
Федеральным законодательством (ч. ч. 2.1, 2.2 ст. 6 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <275>, ст. 11.1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <276>) на членов Правительства РФ, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы возлагается обязанность по предотвращению конфликта интересов в связи с владением указанными лицами приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций). На указанных лиц возлагается обязанность передать принадлежащие им ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление, в случае если владение указанным имуществом может привести к конфликту интересов.
--------------------------------
<275> Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3466.
<276> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

Категория "конфликт интересов" прямо упоминается в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <277>. Так, неурегулирование конфликта интересов может стать причиной отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия Президента РФ (п. "г" ч. 1 ст. 19), требование о недопущении конфликта интересов также распространяется и на депутатов региональных парламентов (ч. 7 ст. 12).
--------------------------------
<277> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Законодательство о муниципальной службе содержит целый ряд положений, направленных на недопущение конфликта интересов. Конкретные механизмы предупреждения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе (как и на государственной гражданской службе) будут рассматриваться в следующем параграфе работы. Однако хотелось бы обратить внимание на то, что система муниципальной власти также базируется на принципе "сдержек и противовесов". Хотя формально такой подход нельзя охарактеризовать как разделение властей (в силу невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти согласно ст. 12 Конституции РФ), тем не менее он предполагает разделение функций, обязанностей и ответственности между главой муниципального образования, представительным органом муниципального образования и местной администрацией. В конечном итоге заложенные в основе построения системы органов местного самоуправления принципы также призваны обеспечить предупреждение случаев конфликта интересов на муниципальном уровне.
Проблематика конфликта интересов затрагивается в законодательстве об общественном контроле. Согласно ст. 11 Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <278> общественный инспектор, общественный эксперт или иное лицо субъекта общественного контроля не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов при осуществлении общественного контроля.
--------------------------------
<278> Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" "".

При этом подход к определению понятия конфликта интересов в контексте законодательства об общественном контроле (ч. 2 ст. 11) аналогичен, однако не идентичен подходу Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". В качестве субъекта конфликта интересов в законодательстве об общественном контроле рассматривается общественный инспектор, эксперт или иное лицо субъекта общественного контроля. При этом конфликт интересов определяется как противоречие между частным интересом субъекта конфликта интересов и целями и задачами общественного контроля, перечисленными в статье 5 рассматриваемого Федерального закона.
В отдельных случаях законодатель моделирует ситуацию конфликта интересов, не упоминая данное понятие. В частности, согласно ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Полагаем, что данная статья также призвана не допустить прямого конфликта интересов, а именно случаев, когда лицо, действия которого обжалуются, имело бы возможность принимать решение по результатам рассмотрения жалобы.
Следует отметить, что российское законодательство о противодействии коррупции в целом формировалось во многом под воздействием норм международного права. Это вполне закономерно, ибо согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ нормы международного права и международные договоры являются частью ее правовой системы. В этой связи бытует мнение, что введение в российское законодательство понятия "конфликт интересов" обусловлено международными обязательствами России <279>, вытекающими из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.) <280>. Однако первое развернутое определение понятия "конфликт интересов" появляется в отечественном законодательстве в 2004 г., притом что указанная Конвенция ООН была ратифицирована Россией только в 2006 г. Кроме того, как таковое определение конфликта интересов в Конвенции ООН отсутствует. В ст. 12 данного документа упоминается понятие "коллизия интересов", которое можно рассматривать как частный случай конфликта интересов. Таким образом, прямое влияние закрепленного в Конвенции ООН понятия "коллизия интересов" на формулировку определения в ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" не установлено, о чем свидетельствует и само описание "коллизии интересов".
--------------------------------
<279> Ноздрачев А.Ф. Указ. соч.
<280> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН).

Содержание категории "коллизия интересов" в Конвенции ООН раскрывается через указание на необходимость установления ограничений, в надлежащих случаях и на разумный срок, в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц после выхода их в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор (п. "е" ч. 2 ст. 12 Конвенции ООН). На основании анализа данного определения можно сделать вывод о том, что использованный в Конвенции подход является казуальным, т.е. в нормативном правовом акте описывается не абстрактная ситуация наличия у лица личной заинтересованности, а конкретный пример, который рассматривается как конфликт интересов. Ситуация конфликта интересов, аналогичная описанной в Конвенции ООН, нашла отражение и в российском законодательстве, более подробно об этом речь пойдет в следующих параграфах.
Как видно из приведенных выше примеров, механизмы противодействия конфликту интересов закрепляются в правовых источниках самого высокого уровня. Вместе с тем само понятие "конфликт интересов" не всегда прямо фигурирует в нормативных правовых актах. Как таковая данная юридическая категория относительно недавно используется в российском законодательстве. Впервые указанное понятие было закреплено в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Пр-1496. В этом документе указывалось, что на государственной службе должны быть сформированы "механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей" <281>.
--------------------------------
<281> Мельникова Н.А., Крижановский С.В. Конфликт интересов в системе мер профилактики коррупции на правоохранительной службе // Российский следователь. 2015. N 23.

12 августа 2002 г. появился Указ Президента РФ N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <282>, согласно которому конфликтом интересов является ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение государственным служащим должностных (служебных) обязанностей.
--------------------------------
<282> Собрание законодательства РФ. 2002. N 33. Ст. 3196.

Следующим и, пожалуй, наиболее важным этапом в развитии правовых механизмов противодействия коррупции стало законодательное закрепление определения понятия "конфликт интересов" в законодательстве, а именно в ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <283>, где конфликт интересов был охарактеризован как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
--------------------------------
<283> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Любопытно то, что в ходе эволюции законодательства о противодействии коррупции в 2015 г. определение понятия "конфликт интересов" было исключено из Федерального закона "О государственной гражданской службе...", а в ч. 1 ст. 19 указанного Федерального закона была сделана отсылка к Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <284>, в ст. 10 которого сегодня установлено современное легальное определение понятия "конфликт интересов".
--------------------------------
<284> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 273-ФЗ под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Полагаем, что при внесении рассматриваемых изменений главным стремлением законодателя было желание сделать категорию "конфликт интересов" более универсальной. С учетом того что правоотношения, в которых может складываться ситуация конфликта интересов, многообразны, федеральный законодатель преобразовал определение понятия "конфликт интересов" в первую очередь таким образом, чтобы оно было применимо к более широкому кругу субъектов и правоотношений. И если Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в качестве субъекта конфликта интересов называл государственного гражданского служащего, то в Федеральном законе "О противодействии коррупции" субъектом конфликта интересов названо лицо, на которое возложена обязанность предпринимать меры по предупреждению конфликта интересов.
Согласно ч. 6 ст. 11 Федерального закона N 273-ФЗ непринятие лицом, указанным в ч. 1 ст. 10, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством РФ. Из приведенной нормы видно, что законодатель рассматривает конфликт интересов как правонарушение. В этой связи представляется целесообразным провести разбор содержания законодательного определения конфликта интересов по алгоритму, выработанному для анализа состава правонарушения.
Итак, исходя из буквального прочтения ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 273-ФЗ, объектом данного правонарушения являются правоотношения по надлежащему, объективному и беспристрастному исполнению лицом должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Следует обратить внимание на то, что в определении конфликта интересов в Федеральном законе "О государственной гражданской службе РФ" речь шла о должностных обязанностях, в действующей редакции определения в Федеральном законе "О противодействии коррупции" говорится о "не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностях" <285>, а также о полномочиях. Таким образом, в законодательстве было уточнено, что компетенция лиц - участников конфликта интересов шире, нежели понятие "должностные обязанности", и может формулироваться через понятия "служебные обязанности" и "полномочия" или, как, например, в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации", через понятие "профессиональной деятельности" <286>.
--------------------------------
<285> См. о разграничении должностных и служебных обязанностей: Чаннов С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение "".
<286> Конфликт интересов педагогического работника в указанном Федеральном законе определяется как ситуация, при которой у педагогического работника при осуществлении им профессиональной деятельности возникает личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества и которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся.

Вместе с тем на сегодняшний день определенность в вопросе о том, что является мерилом надлежащего и беспристрастного исполнения лицом своих обязанностей, отсутствует, однозначных нормативных всеобъемлющих критериев в этой области не установлено, да и вряд ли таковые могут быть. Поэтому представляется возможным согласиться с теми исследователями, по мнению которых характеристика исполнения обязанностей как надлежащего и беспристрастного в некоторой степени является оценочной <287>.
--------------------------------
<287> См.: Ноздрачев А.Ф. Указ. соч.

Следует также отметить, что в литературе встречается критика определения конфликта интересов, со ссылкой на должностные (служебные) обязанности лица и полномочия. Так, Н.Г. Савосина отмечает: "Учитывая характер деятельности государственных служащих, можно утверждать, что... законодатель упустил ряд существенных моментов: прежде всего это действия или бездействие гражданского служащего, лежащие вне его должностных обязанностей, те, которые являются результатом конфликта интересов и могут иметь отрицательные последствия для органа власти" <288>.
--------------------------------
<288> Савосина Н.Г. Процесс формирования и развития законодательства по вопросам регулирования конфликта интересов на государственной службе "".

Любопытно, что в редакции определения конфликта интересов, ранее содержавшейся в ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в качестве объекта посягательства указывались законные интересы граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Такой подход, на наш взгляд, в большей степени отвечал сущности конфликта интересов, как противоречия частного и публичного интереса, ведь если трактовать объект правонарушения как некую социальную ценность, которой может быть причинен вред, то в данном случае ценностью все же является не надлежащее осуществление должностных обязанностей, а публичный интерес.
Следует также отметить, что действующая редакция определения конфликта интересов не содержит прямого указания на наличие противоречия между личной заинтересованностью и законными интересами граждан. Между тем в определениях конфликта интересов, встречающихся в научной литературе, как правило, акцент делается именно на противоречие (противопоставление, конкуренцию) ценностей или интересов. К примеру, И.Я. Лепехин, В.Н. Зайковский отмечают: "Анализ отечественной системы публичного управления... позволяет однозначно определить, что основной причиной коррупции в сфере государственного и муниципального управления является несовпадение, различие, конфликт интересов управляемого общества и лиц, занимающих политические и административные должности в органах государственной власти и местного самоуправления" <289>. По мнению В.В. Бараненкова, которым категория "конфликт интересов" рассматривается в контексте военной службы, "анализ определения конфликта интересов позволяет сделать вывод о том, что основа его сущности - наличие или возможность возникновения противоречия между личными интересами служащего и законными интересами иных субъектов. Иными словами, главным условием квалификации ситуации в качестве конфликта интересов является то, что личные интересы военнослужащего вступают (или могут вступить) в противоречие с законными интересами других субъектов" <290>.
--------------------------------
<289> Лепехин И.Я., Зайковский В.Н. Перспективы развития антикоррупционных мер, осуществляемых в России на муниципальном уровне // Российская юстиция. 2016. N 2.
<290> Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: сущность и проблемы квалификации // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 6.

Вместе с тем указание на данное противоречие не было полностью исключено из федерального законодательства, хотя в действующей редакции определения понятия "конфликт интересов" какое-либо упоминание его отсутствует. Оно было закреплено в качестве одного из конституирующих признаков в определении понятия "коррупция" как деятельности "вопреки законным интересам общества и государства" (п. 1 ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ).
Далее, для конфликта интересов характерно наличие специального субъекта - лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
В этой связи возникает вопрос, о каких лицах идет речь. Общеизвестно, что обязанность принимать меры по предупреждению конфликта интересов возложена на государственных гражданских и муниципальных служащих. Также легко можно догадаться, что такая обязанность возложена на военнослужащих и служащих в правоохранительных органах. Вместе с тем не случайно в Федеральном законе "О противодействии коррупции" законодатель вместо понятия "служащие" использует более общую категорию "лица". Так, согласно ст. 12.4 рассматриваемого Федерального закона ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, распространяются также на работников, замещающих должности:
1) в государственных корпорациях;
2) в Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования;
3) в иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;
4) в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.
Помимо Федерального закона "О противодействии коррупции" обязанность по предупреждению, урегулированию конфликта интересов возлагается на отдельные категории должностных лиц следующими федеральными законами:
- Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах";
- Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности";
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации";
- Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации";
- Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";
- Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации";
- Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности";
- Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";
- и др.
Следует отметить, что использованный в Федеральном законе "О противодействии коррупции" подход к определению круга субъектов конфликта интересов (и коррупционных правонарушений в целом) аналогичен подходу, использованному в упомянутой ранее Конвенции ООН, в которой для этих целей применяется понятие "публичное должностное лицо". Содержание данного понятия раскрывается в п. "а" ст. 2 Конвенции ООН и является предельно широким.
Важно иметь в виду, что субъектом конфликта интересов может являться не только лицо, имеющее личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на принимаемые им решения, но и представитель работодателя (наниматель данного лица).
Так, законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе устанавливает, что представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у государственного (муниципального служащего) личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.
Рассматривая проблематику определения субъекта конфликта интересов,
Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!