Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
§ 3. Конституционно-правовое осмысление практики применения
законодательства о предупреждении и урегулировании
конфликта интересов

В связи с рассмотрением практики применения законодательства о противодействии конфликту интересов с точки зрения конституционного права возникает ряд вопросов. Они главным образом обусловлены тем, что риск возникновения конфликта интересов сопряжен с наличием законодательно установленных обязанностей и требований в отношении лиц, которые могут стать его участниками.
В предыдущем параграфе были приведены примеры запретов и ограничений, установленных в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих, направленных на предупреждение и урегулирование конфликта интересов. В этой связи возникает обоснованный вопрос, как положения законодательства, ограничивающие служащих в определенных действиях или налагающие на них определенные обязанности, коррелируют с конституционными правами человека и гражданина, не являются ли такие требования законодательства необоснованными и чрезмерными.
В частности, выше отмечалось, что согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Выходит, если выполнение гражданским служащим оплачиваемой работы повлечет конфликт интересов, выполнять такую работу он не вправе.
Вместе с тем ранее указывалось, что категория "конфликт интересов" является оценочной. Следовательно, существует риск того, что право гражданского служащего свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, установленное ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, может быть ограничено.
К примеру, Апелляционным определением Верховного суда Республики Башкортостан от 11.08.2015 по делу N 33-13384/2015 <331> без удовлетворения была оставлена апелляционная жалоба гражданки, которая пыталась оспорить приказ, запрещавший ей выполнять иную оплачиваемую работу. Согласно материалам дела истица замещала должность федеральной государственной гражданской службы, с предварительного уведомления нанимателя ранее она выполняла иную оплачиваемую работу по совместительству: в муниципальном автономном детском образовательном учреждении - Центре развития ребенка в качестве юрисконсульта; в детском благотворительном фонде в должности директора.
--------------------------------
<331> "".

Мотивируя принятое решение, суд ссылается в том числе на доводы комиссии по урегулированию конфликта интересов, которая, рассмотрев направленные материалы, усмотрела возможность наличия конфликта интересов при выполнении упомянутых оплачиваемых работ и иных оплачиваемых работ, поскольку благотворительный фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которой создан фонд, и соответствующей этим целям; а относительно центра развития ребенка детского сада организация, где работала истица, является контролирующим и надзорным органом использования средств федерального бюджета. Таким образом, мнение комиссии по урегулированию конфликта интересов послужило основанием для ограничения права, установленного ч. 1 ст. 37 Конституции РФ.
Еще пример нормы, ограничительной по отношению к государственным гражданским и муниципальным служащим. В § 2 настоящей главы рассматривалось положение ч. 3.1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в соответствии с которым гражданин, замещавший должность гражданской службы, в течение 2 лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по урегулированию конфликтов интересов замещать должности в организации, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в его должностные обязанности.
Данная норма широко применяется судами <332>. В качестве примера можно привести Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 17.03.2015 по делу N 33а-238/15 <333>. Гражданин обратился в суд с исковым заявлением к Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы РФ, в котором просил признать решение комиссии Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы и уведомление об отказе в даче согласия на замещение должности в организации недействительными, противоречащими действующему законодательству, необоснованными и нарушающими его права и свободы, предусмотренные ст. 37 Конституции РФ и трудовым законодательством.
--------------------------------
<332> См., например: Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 11.08.2014 по делу N 33-7577/2014, А-9; Апелляционное определение Красноярского краевого суда от 02.06.2014 по делу N 33-5119, Б-57; Апелляционное определение Московского городского суда от 14.03.2014 по делу N 33-1468/2014 и др.
<333> Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 17.03.2015 по делу N 33а-238/15 "".

Фактически судами обеих инстанций была подтверждена правомерность решения комиссии по урегулированию конфликта интересов об отказе в даче согласия на замещение должности в организации. Любопытно, что в данном определении суд указал на то, что судом первой инстанции "мотивированно отклонены и доводы истца об отсутствии конкретных фактов, препятствующих замещению им должности в ООО... поскольку в даче согласия комиссией может быть отказано не только при наличии конфликта интересов, но и с целью его предотвращения" <334>. Очевидно, что в данном случае свобода труда для бывшего гражданского служащего также была ограничена. Причем для этого не требовалось даже возникновения конфликта интересов, достаточной являлась сама потенциальная возможность такового.
--------------------------------
<334> Там же.

Рассмотрим в контексте ограничения прав служащих еще одну норму законодательства, о которой в настоящей работе речь также уже велась. А именно согласно ч. 7 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" (а также ч. 2 ст. 17 Федерального закона N 79-ФЗ, ч. 2.2 ст. 14.1 Федерального закона N 25-ФЗ) лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством в целях предотвращения конфликта интересов.
С точки зрения статьи 128 ГК РФ ценные бумаги являются имуществом. Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Не вызывает сомнений то, что формально лицо, о котором речь идет в ч. 7 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", должно передать ценные бумаги в доверительное управление добровольно. Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему. Вместе с тем неисполнение требования по передаче имущества в доверительное управление гражданским служащим влечет для него наступление неблагоприятных последствий. В этом смысле гражданский служащий уже не свободен в распоряжении данным имуществом, он вынужден выбрать определенную форму распоряжения им, а именно передачу в доверительное управление. Выходит, ч. 7 ст. 11 предполагает определенное ограничение права собственности лица (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ).
Так, судебная коллегия по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры решила оставить без удовлетворения апелляционную жалобу по следующему вопросу <335>. По материалам дела истица была привлечена к дисциплинарной ответственности в виде замечания за нарушение законодательства о противодействии коррупции (п. 2.2 ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"), а именно за владение ценными бумагами без передачи их в доверительное управление. Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов установила, что владение ценными бумагами в ее случае не привело и не могло привести к конфликту интересов. Ввиду отсутствия конфликта интересов, по мнению истицы, основания для передачи акций в доверительное управление отсутствовали. Суд указал, что нормы законодательства "запрещают муниципальным или государственным служащим владеть ценными бумагами, акциями в период прохождения муниципальной или государственной службы соответственно, в связи с чем доводы апелляционной жалобы о том, что ввиду отсутствия конфликта интересов оснований для передачи акций в доверительное управление не имелось, не могут быть приняты во внимание".
--------------------------------
<335> Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 07.08.2012 по делу N 33-3502/2012 "".

Можно приводить и другие примеры норм ограничительного и запретительного характера, применяемые к государственным гражданским и муниципальным служащим в целях противодействия конфликту интересов. В связи с этим на первый взгляд может возникнуть предположение, что в отношении таких лиц законодатель нарушает требование ч. 1 ст. 19 Конституции РФ о равенстве всех перед законом. Однако такой вывод является поспешным. В данном случае уместно обратиться к практике Конституционного Суда РФ. Несмотря на то что приведенные выше положения законодательства не были предметом непосредственного рассмотрения Конституционного Суда РФ, вместе с тем его правовые позиции, разъясняющие особый подход законодателя к правовому регулированию статуса государственных и муниципальных служащих по отдельным вопросам, могут быть экстраполированы и на правовое регулирование, ограждающее таких лиц от участия в конфликте интересов.
В частности, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ являлась норма Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <336>, устанавливающая запрет на публичные высказывания, суждения и оценки государственного гражданского служащего в отношении деятельности государственных органов. По мнению заявительницы, данное положение законодательства нарушало применительно к государственным служащим свободу слова и право на распространение информации, что противоречит ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 21, ч. ч. 1 и 4 ст. 29 и ч. 1 ст. 37 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ признал данное положение законодательства не противоречащим Конституции РФ.
--------------------------------
<336> Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 N 14-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статьи 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции, в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина" "".

При этом Конституционный Суд РФ указал: "Специфика государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет... правовой статус государственных служащих, исходя из особенностей которого, обусловленных характером выполняемой ими деятельности и предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, законодатель вправе в рамках своей дискреции определять с помощью специального правового регулирования права и обязанности государственных служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной службой, а также предоставлять им соответствующие гарантии с учетом задач, принципов организации и функционирования того или иного вида государственной службы... само по себе установление для государственных служащих запретов, обусловленных прохождением государственной службы, допустимо, если оно согласуется с основными целями правового регулирования государственной службы в Российской Федерации как социальном правовом государстве, отвечает законным интересам, связанным с ее организацией и эффективным функционированием, и не выходит за рамки возможных ограничений конституционных прав и свобод человека и гражданина в конституционно значимых целях".
Аналогичное мнение Конституционный Суд РФ выразил в Определении от 02.04.2009 N 472-О-О (см. п. 2.1), в Постановлении от 22.11.2011 N 25-П и других правовых позициях <337>.
--------------------------------
<337> См. об этом: Хабибулина О.В. К вопросу о видах запретов для государственных служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. N 3. С. 24 - 31.

Изложенное позволяет подойти к выводу о допустимости ограничений, налагаемых на государственных гражданских и муниципальных служащих в целях предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Как указывалось выше, конфликт интересов является предпосылкой для возникновения коррупции, которая, вне всякого сомнения, способствует разрушению государственных и общественных устоев, наносит серьезной силы удар по авторитету государственной власти.
Таким образом, в рассматриваемой ситуации на одной чаше весов находится публичный интерес. На другой чаше находятся отдельные права и свободы лица, которое сознательно и добровольно решило связать свою профессиональную деятельность со службой в органе публичной власти, будучи дееспособным и понимая, что такие карьерные перспективы сопряжены с целым рядом запретов и ограничений, которые являются неотъемлемой частью его профессионального долга. Полагаем, что рассмотренные ограничения и запреты в отношении публичных должностных лиц не только оправданны, но и необходимы в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
В специальной литературе также поднимается вопрос о некоторых нестыковках механизма урегулирования конфликта интересов с положением ч. 1 ст. 51 Конституции РФ, согласно которой никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Как отмечает в этой связи О.В. Назаров, отсутствие обязанности свидетельствовать против себя и близких родственников надо рассматривать в широком смысле, как относящееся к такому свидетельству во всех правоотношениях, а не только в тех, которые регулируются уголовно-процессуальным законом. Другими словами, целью предоставляемой ст. 51 Конституции РФ гарантии является недопустимость любой формы принуждения к свидетельству против самого себя или своих близких родственников. Этот подход нашел также отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25.04.2001 N 6-П - право каждого не свидетельствовать против себя самого, как и право не быть обязанным доказывать свою невиновность и считаться невиновным, существует до тех пор, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке <338>.
--------------------------------
<338> Назаров О.В. О новеллах в законодательстве о противодействии коррупции // Адвокат. 2015. N 12. С. 25 - 36.

Между тем согласно ч. 2 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" лицо, указанное в ч. 1 ст. 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
Более того, "до решения вопроса о наличии или отсутствии у государственного гражданского служащего конфликта интересов в комиссии представитель нанимателя вправе отстранить государственного гражданского служащего, от исполнения обязанностей по занимаемой должности... Процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции виновности государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей" <339>.
--------------------------------
<339> Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе / А.Н. Дементьев, С.В. Качушкин "".

Можно сказать, что весь механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов базируется на добровольных и добросовестных действиях сотрудника органа публичной власти по уведомлению своего работодателя не только о наличии у него личной заинтересованности, но даже о потенциальной возможности возникновения таковой.
Вместе с тем полагаем, что уведомление работодателя, о котором речь идет в ч. 2 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", по своему содержанию отличается от свидетельства против себя самого, своего супруга и близких родственников, о котором говорится в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ.
Так, в Комментарии к Конституции РФ под редакцией В.Д. Зорькина право не свидетельствовать против себя и близких родственников в первую очередь связывается с предъявлением лицу обвинения: "...это право способствует тому, чтобы обвинение не прибегало к доказательствам, добытым вопреки воле обвиняемого с помощью принуждения или давления. Это право тесно связано с презумпцией невиновности (п. 2 ст. 6 Конвенции)" <340>. Сообщение же лица о том, что при определенных обстоятельствах у него возникает личная заинтересованность в исходе какого-либо процесса или дела, по природе своей сродни самоотводу участника судебного процесса и не превращает указанное лицо в обвиняемого. Целью такого уведомления является не установление вины лица, а предотвращение последствий, которые могут возникнуть в силу его личной заинтересованности. В этой связи думается, что противоречие между ч. 1 ст. 51 Конституции РФ и порядком урегулирования конфликта интересов, установленным ч. 2 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", отсутствует.
--------------------------------
<340> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 1008 с.

С учетом изложенного представляется возможным сделать вывод о том, что положения законодательства о противодействии коррупции, которые носят запретительный, ограничительный, обязывающий характер в отношении работников органов публичной власти, в целом отвечают целям защиты публичного интереса от возможных злоупотреблений со стороны указанных лиц, обусловленных возникновением у них личной заинтересованности.
Вместе с тем следует иметь в виду, что ограничения прав государственных гражданских и муниципальных служащих могут быть связаны не только с их участием в ситуации конфликта интересов, но и с гипотетической возможностью его возникновения, которая может быть выявлена и оценена только экспертным путем. В этой связи в большой степени задача соблюдения баланса публичного интереса государства и общества и прав государственных и муниципальных служащих ложится на плечи правоприменителя и во многом зависит от его объективности и профессионализма.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!