Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Проблема обеспечения прозрачности и ответственности
публичной власти: конституционно-правовой аспект

Задача определения места конституционно-правовых гарантий прозрачности и ответственности (подотчетности) в системе различных конституционно-правовых средств противодействия коррупции в первую очередь требует характеристики данной системы в целом. При этом стоит принять во внимание, что под прозрачностью и подотчетностью <342> принято понимать систему действенных механизмов общественного контроля и публичного доступа к информации о выполнении государственными органами (их должностными лицами, государственными служащими) своих функций и полномочий <343>. В научной литературе отмечается, что принцип транспарентности (информационной открытости) как таковой в российской Конституции не закреплен, хотя ряд норм "информационного" характера (ст. ст. 24, 29, 41, 42) позволяют подойти к открытости информации как к универсальному принципу публичного права. Информационная открытость государственного управления - важнейшее проявление транспарентности <344>.
--------------------------------
<342> Термин "подотчетность" имеет и более узкий смысл. Подотчетность предполагает наличие условий и стандартов, которые должен соблюдать любой публичный служащий; фидуциарную ответственность за выполнение возложенных обязанностей и предоставление точного и своевременного отчета об исполнении тех полномочий, которые предусмотрены законом. Данный термин выражает такую систему отношений, в рамках которой государственные служащие не только отчитываются за свои действия, но также обязаны обосновывать свои решения и нести за них ответственность (См. подробнее § 3).
<343> Такое понимание данных терминов приводится, например, на сайте Центра антикоррупционных инициатив и исследований "Трансперенси Интернешнл - Р" (Центр ТИ-Р) - некоммерческой общественной организации, известной своей последовательной антикоррупционной практикой, в том числе научными исследованиями в сфере борьбы с коррупцией. См. "Трансперенси" - антикоррупционный центр. URL: http://transparency.org.ru/ (дата обращения: 30.09.2016).
<344> Талапина Э.В. Принцип транспарентности в публичном праве // Государство и право. 2015. N 5. С. 45.

Конституционная свобода информации - это только гарантия невмешательства государства в процесс получения информации, которая не обязывает власти информировать население, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 41 и 42 Конституции РФ. Особым образом в Конституции РФ закреплена открытость законодательной и судебной власти (ч. 2 ст. 100, ч. 1 ст. 123), тогда как о транспарентности исполнительной власти упоминаний вообще не содержится.
Открытость и ответственная деятельность государственных институтов достигается за счет сочетания внутригосударственных и общественных мер контроля. Но при этом важно отметить, что даже использование внутригосударственных контрольных механизмов становится более эффективным именно благодаря приданию публичного характера информации о содержании контрольной деятельности <345>.
--------------------------------
<345> Далее будет показано, что именно введение норм о прозрачности проверки доходов и расходов руководства организаций с государственным участием (публикация в СМИ соответствующих сведений) усилило воздействие контрольных мероприятий, которые и раньше проводились (соответствующие сведения предоставлялись в Правительство РФ).

Универсальный общеправовой принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (т.е. свободного доступа к ней) закреплен в ст. 3 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006. Упомянутый принцип получил также закрепление в различных отраслевых актах, регулирующих конкретные сферы управления: в Бюджетном кодексе РФ (ст. 36 - принцип прозрачности (открытости)), в Федеральном законе "О полиции" от 07.02.2011 (ст. 8 - открытость и публичность как принцип деятельности полиции), в Земельном кодексе РФ (ст. 34 - органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности и (или) в ведении на основе принципов эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков).
За нарушение требований порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет, а также порядка предоставления такого рода информации предусмотрена ответственность ст. ст. 13.27 и 13.28 КоАП РФ.
Отражение принципа открытости применительно к деятельности органов государственной власти мы находим в положениях Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14.06.1994 N 5-ФЗ <346>, в нормах Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <347>.
--------------------------------
<346> Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
<347> Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Открытость законодательной деятельности обеспечивается за счет размещения информации о ней на соответствующих сайтах в сети Интернет, включая освещение процесса подготовки и обсуждения проектов нормативных правовых актов. В Государственной Думе на заседаниях комитетов, комиссий, а также на пленарном заседании палаты могут присутствовать представители СМИ. Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности комитеты и комиссии могут проводить парламентские слушания, конференции, совещания, круглые столы.
Использование всех этих форм доступа к информации о деятельности Государственной Думы полностью зависит от интереса и воли законодательной власти и потому малоэффективно в антикоррупционном аспекте. Тем более что на современном этапе информационного обмена между обществом и государством в России не представляется возможным выявить происхождение правообразующих интересов, включая те, которые возникают в результате "мутации" процесса нормотворчества, когда коррупциогенная норма права "покупается" некой мощной корпорацией или их группой. О такой ситуации принято говорить как о "захвате государства", представляющем собой такую степень воздействия влиятельных групп на процессы принятия решений, когда никакие иные интересы не принимаются законодателем во внимание, кроме интересов корпораций и лоббистских структур. Ученые обнаруживают признаки такого "захвата" в феномене олигархического правления России 90-х г. <348>.
--------------------------------
<348> Барциц И.Н. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы) // Государство и право. 2010. N 9. С. 20.

Коснулся проблемы открытости публичной власти и Конституционный Суд РФ, но только в контексте доступа к информации. В Определении от 08.12.2011 N 1624-О-О по жалобе граждан Т.А. Андреевой, Ф.В. Морозова и др. на нарушение их конституционных прав п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" Суд обращает внимание на то, что регулирование, осуществляемое оспариваемыми положениями Закона, "направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 г. Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, ст. 3), в которой подчеркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе и которая вместе с тем не исключает ограничений права на доступ к официальным документами при условии, что эти ограничения четко установлены законом, являются необходимыми и соразмерными целям защиты общепризнанных в демократическом обществе ценностей" <349>.
--------------------------------
<349> См.: Определение от 08.12.2011 N 1624-О-О, абз. 4 п. 2.2 мотивировочной части.

Понятие ответственности включает в себя подотчетность, но не исчерпывается ею, поскольку подотчетность принято связывать с государственными должностными лицами и чиновниками, состоящими на государственной гражданской службе, тогда как круг ответственных лиц, поведение которых находится под воздействием правовых норм, направленных против коррупции (политической и экономической), в структурах публичной власти гораздо шире. Он включает и депутатов, и руководство государственных компаний (включая компании с государственным участием), и работников СМИ, и ряд других субъектов. Ответственность в данном случае непосредственно связана с результатами существования в "зоне прозрачности" представителей политической элиты и наступает для них главным образом в двух ситуациях. Первая предполагает сокрытие информации о материальном статусе соответствующих субъектов (включая конфликт интересов), отказ или предоставление недостоверных сведений о нем, а вторая возникает в связи с наступлением ответственности непосредственно за совершение лицами коррупционных действий. Таким образом, нормы, обеспечивающие прозрачность деятельности по осуществлению публичной власти, призваны предотвратить коррупционные правонарушения, и, следовательно, ответственность за их нарушение носит предупредительный по отношению к явлению коррупции характер, тогда как ответственность, возникающая за коррупционные деяния, - это очевидная кара за них.
Действие конституционно-правовых средств антикоррупционной направленности имеет смысл анализировать именно в среде отечественной политической элиты <350>. Эта группа объединяет должностных лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных гражданских служащих, относимых законодательством к категории руководителей, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, депутатов законодательных собраний субъектов (особенно руководителей палат парламентов, комитетов и партийных фракций), лидеров политических партий, иных крупных общественных объединений и так называемых лидеров мнений из числа оппозиционных деятелей, наиболее авторитетных представителей науки и искусства, руководящий состав СМИ, а также руководителей крупнейших бизнес-формирований <351>.
--------------------------------
<350> Широко используемый в общественных науках термин "политическая элита" связывают с именем экономиста и социолога Вильфредо Парето, который создал в начале XX в. "теорию элит". Впервые он сформулировал ее в книге "Социалистические системы" (Les Syst mes socialistes, 1902), а позднее включил некоторые ее положения в английское издание "Курса политической экономии" (Manuale di economia politica, 1906), благодаря которому термин "элита" и занял прочное положение в общественных науках. Определив понятие "элита", Парето показал, что распределение людей в зависимости от степени их политического и социального влияния обнаружит, что значительная их часть займет те же места в этой иерархии, которые они занимают при распределении по богатству. Эти классы, обладающие интегрированным влиянием, именуются элитой, которая отличается от аристократии своим составом. Принадлежность к аристократии передается по наследству, а место среди самых богатых и влиятельных людей государства вполне может занять и "выскочка" вроде Наполеона или Бисмарка. Второй особенностью элиты является изменчивость ее состава. Наблюдая за этим свойством данного социального слоя, Парето создал свою знаменитую концепцию "циркуляции элит". См.: Парето В. Социалистические системы. М.: Директ-медиа, 2007.
<351> В отечественную политическую элиту авторы юридических, политологических, социологических исследований включают примерно один и тот же круг субъектов. Например, составители рейтинга лидеров "политического класса - 2016" из Центра политических технологий к лидерам политического класса отнесли следующих представителей государственных и негосударственных структур. Среди работников федеральных государственных институтов это Президент, руководящие работники Администрации Президента, министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство судов и других федеральных структур. В парламентскую и партийную элиту вошли руководителей обеих палат Федерального Собрания, их заместители, руководители комитетов, лидеры думских фракций, отдельные депутаты-"тяжеловесы", руководители внепарламентских политических партий. Региональная власть представлена губернаторами и "тяжеловесами" из законодательных собраний субъектов. К "лидерам мнений" были отнесены руководители организаций гражданского общества, общественные авторитеты из мира литературы, искусства, масс-медиа, шоу-бизнеса. В группу руководителей бизнеса вошли владельцы и (или) топ-менеджеры крупнейших бизнес-структур. См.: Новый рейтинг политического влияния "Политический класс России" // Центр Политических Технологий. 2016. 4 июля. URL: http://politcom.ru/21256.html (дата обращения: 30.09.2016).

Для того чтобы сконцентрировать внимание именно на данной социальной группе при изучении антикоррупционной составляющей конституционно-правового инструментария, есть по крайней мере два основания.
Во-первых, конституционно-правовые нормы антикоррупционной направленности охватывают своим регулирующим воздействием преимущественно представителей лидерской группы политического класса. По сравнению с антикоррупционными инструментами других отраслей права (административного, уголовного, гражданского) конституционно-правовые нормы в меньшей степени применимы к иным участникам коррупционных процессов, в том числе к той части государственного аппарата, которая не принадлежит к политической элите. Разумеется, нормы Конституции России в конечном счете могут быть реализованы в антикоррупционных целях по отношению к любому участнику осуществления публичной власти, в том числе к любому государственному служащему или активисту, занимающемуся общественным контролем. Но непосредственное воздействие конституционно-правовых норм целесообразно проследить именно в среде политической элиты.
Во-вторых, если исходить из системного характера коррупционных процессов в России, на который указывают не только ученые и журналисты, но теперь уже и Президент РФ <352>, то и меры борьбы с этим злом также должны, по всей вероятности, сложиться в систему. Причем, как показывает опыт стран, преуспевших в борьбе с коррупцией, а также государств, где уровень коррупции стабильно низок, от примера, который показывает политическая элита в вопросах противодействия коррупции, во многом зависит эффективность реализации антикоррупционных правовых норм в остальных слоях общества. Первыми "лекарства от коррупции" должны попробовать лидеры политического класса. Это необходимо не только для того, чтобы оценить действенность правовых средств, но и для того, чтобы общество убедилось в подлинном стремлении элиты "излечиться от смертельного недуга". Одним из главных уроков сингапурского опыта, на который так часто ссылаются отечественные авторы, размышляя о реалистичных путях борьбы с коррупцией в России, является необходимость начать процесс очищения с верхушки социальной пирамиды. Основываясь на этом опыте, можно сделать предельно ясный вывод: "Если "крупная рыба" уходит из сетей антикоррупционного законодательства, а "мелкая рыбешка" (обычные люди) будет преследоваться и подвергаться наказаниям (как в Китае и Вьетнаме), стратегия борьбы с коррупцией не будет вызывать доверия и просто не будет работать" <353>.
--------------------------------
<352> Определяя круг главных проблем современной российской экономики, В.В. Путин указал на то, что одной из них является "недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства - от таможенных и налоговых служб до судебной и правоохранительной системы. Если называть вещи своими именами, речь идет о системной коррупции". См.: Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 2012. 30 января.
<353> Т Куа Джон С. Борьба с коррупцией в Сингапуре: извлекая уроки // Знак вопроса. 2014. N 3. С. 87 - 96. URL: http://www.kaktam.info/борьба-с-коррупцией-в-сингапуре-извлекая-уроки / (дата обращения: 30.09.2016).

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!