Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Система конституционно-правовых средств противодействия
коррупции: основные подходы к рассмотрению

Размышляя о перспективах использования конституционно-правовых средств в антикоррупционных целях, стоит охарактеризовать их систему, сложившуюся в Российской Федерации, в нескольких аспектах.
Во-первых, для оценки соотношения разных элементов данной системы в качестве критерия можно избрать субъектный состав "борцов с коррупцией", поскольку конституционно-правовые нормы и институты должны не только обеспечивать деятельность государства по самоочищению, но и создавать возможности гражданскому обществу внести свой вклад в борьбу с коррупцией. В этом смысле системность предполагает развитие законодательства, регулирующего как деятельность государственных органов и их должностных лиц, направленную на борьбу с коррупцией, так и институтов гражданского общества.
Во-вторых, о системном применении конституционно-правовых инструментов можно рассуждать, принимая во внимание специфику содержания и особенности формы конституционно-правовых предписаний, при помощи которых следует бороться с коррупцией. Это принципы и иные нормы Конституции, устанавливающие наиболее общие правила, которые можно реализовать в целях борьбы с коррупцией, а также специальные нормы законов и подзаконных актов, направленные на а) устранение предпосылок существования и развития коррупции; б) на ликвидацию коррупционных явлений и привлечение к ответственности коррупционеров.
В-третьих, о системе конституционно-правовых средств борьбы с коррупцией стоит рассуждать, учитывая то, что практически в каждом из институтов конституционного права уже существуют нормы, имеющие непосредственную антикоррупционную направленность или способствующие решению задач борьбы с коррупцией.
Конституционно-правовой потенциал пригоден для использования в целях защиты общества, отдельных граждан и их объединений от коррупционных явлений, но в то же время он может быть направлен и на защиту государственного аппарата от саморазрушения, которое провоцируется системной коррупцией.
Более подробное рассмотрение системы конституционно-правовых средств, которые могут быть использованы в антикоррупционных целях, целесообразно начать с норм Конституции Российской Федерации. Как уже было отмечено, это преимущественно конституционные предписания общего характера, которые устанавливают основы правового регулирования в различных сферах и в том числе могут стать основой для антикоррупционных нормативных правовых, а также правоприменительных актов. По большей части данные нормы применяются для разрешения следующих проблем: защиты прав граждан и их организаций от коррупционных проявлений, обеспечения прозрачности деятельности государственного аппарата и должностных лиц государства, предотвращения конфликта интересов (в последнем случае, например, возможно ограничение законом права на неприкосновенность частной жизни чиновников в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55). Соответственно, данные нормы могут выполнить "базовую функцию" как в связи с осуществлением деятельности по предотвращению коррупции, так и для пресечения коррупционных проявлений в самых разных сферах.
В частности, к таким нормам общего характера относятся основополагающие принципы конституционного строя: правового государства, законности, равенства граждан перед законом и судом <354>, независимости судебной власти, гарантированности государственной, в том числе судебной, защиты прав и свобод каждого и т.д. Среди норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина, просматривается непосредственная связь с антикоррупционной проблематикой следующих прав: на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, свободу слова, на объединение, на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе, участие в отправлении правосудия, право собираться мирно и без оружия, право на обращение лично, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, право на доступ к информации, на ее свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение законным способом, на получение квалифицированной юридической помощи, на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, и др. Их инструментальная роль в борьбе с коррупцией актуализируется по большей части в судебной практике <355>, а также в правотворческой деятельности, направленной на обеспечение реализации перечисленных конституционных прав. В то же время нельзя не отметить, что в случае, если коррупционные проявления препятствуют реализации любого из конституционных прав, а не только перечисленных выше, его защита также приобретает конституционно-правовую направленность.
--------------------------------
<354> Как верно отметил А.В. Швецов, нарушение данного фундаментального принципа влечет соответствующее нарушение других правовых норм и институтов, включая те, которые обеспечивают реализацию прав человека и гражданина, эффективную деятельность государственного аппарата, функционирование экономики, суверенитет государства. См.: Швецов А.В. Конституционно-правовые аспекты в борьбе с коррупцией // Марийский юридический вестник. 2015. N 2 (13). С. 67.
<355> См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 N 14-П г. Санкт-Петербург "По делу о проверке конституционности положений пункта 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации и ст. 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции, в связи с жалобами граждан Л.Н. Кондратьевой и А.Н. Мумолина". В данном Постановлении Конституционный Суд РФ затронул и коррупционный аспект поднятой заявителями проблемы. По мнению заявительницы, примененным судами в ее деле положением п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" нарушаются применительно к государственным служащим свобода слова и право на распространение информации, что противоречит статьям 19 (ч. ч. 1 и 2), 21 (ч. 1), 29 (ч. ч. 1 и 4) и 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. В соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" как запрещающее во взаимосвязи со ст. 20.1 Закона Российской Федерации "О милиции" (ч. 2 ст. 29 Федерального закона "О полиции") государственным гражданским служащим и сотрудникам милиции (полиции) запрещены публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором указанные государственные служащие замещают должности, если это не входит в их обязанности, связанные с прохождением службы // Собрание законодательства РФ. 2011. N 28. Ст. 4261.
Суд, в частности, указал, "что в отдельных случаях лояльность государственного служащего, понимаемая как формальное соблюдение запрета на выражение суждений, мнений и оценок, может затруднить или сделать невозможной защиту публичных интересов, законности, конституционных прав и свобод граждан, иных конституционных ценностей, притом что установленные законом в этих целях средства, включая отказ от исполнения неправомерных поручений, сообщение о коррупционных и других преступлениях, предложения о совершенствовании работы и т.п., могут быть недостаточными, безрезультатными или несоразмерно рискованными. В частности, это может иметь место в тех случаях, когда нарушение носит системный характер и в него намеренно или объективно вовлечены служащие (большая или влиятельная их часть) определенного структурного подразделения, в котором осуществляется государственная служба, что побуждает их к противодействию мерам, предназначенным обеспечить публичный интерес, включая борьбу с коррупцией, замкнутостью, неэффективностью государственной службы.

В Конституции РФ, как уже было отмечено <356>, есть только две нормы, непосредственно посвященные открытости деятельности органов государственной власти. Немногие из конституционных положений посвящены и проблеме привлечения к конституционно-правовой (и иной юридической) ответственности должностных лиц государства и депутатов, которые могут быть реализованы в связи совершением коррупционных правонарушений. Это положения о неприкосновенности Президента России (ст. 91), об основаниях и порядке отрешения его от должности (ст. 93), о неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), судей (ст. 122), а также о несменяемости последних (ст. 121), их независимости и подчинении только Конституции РФ и федеральному закону.
--------------------------------
<356> См. об этом: Стр. 2 настоящей работы.

Конституционно-правовые средства специального характера, имеющие антикоррупционную направленность, можно найти в законах и подзаконных актах, а) относящихся к различным институтам конституционного права. Вместе с тем к сфере конституционно-правового регулирования стоит отнести и целый ряд положений, содержащихся в нормативных документах, б) посвященных непосредственно вопросам борьбы с коррупцией.
К группе "а", в частности, можно отнести документы, обеспечивающие реализацию конституционных прав человека и гражданина. В свою очередь, эти нормативные правовые акты связаны с тремя линиями антикоррупционной тематики: 1) обеспечение прозрачности функционирования государственного аппарата через доступ к необходимой для этого информации и информационное воздействие на органы публичной власти посредством различных форм общественной активности; 2) общественный контроль деятельности органов государственной власти и обеспечение ответственности (подотчетности) органов государственной власти и должностных лиц; 3) прозрачность и подотчетность в сфере избирательных правоотношений.
Среди актов первой линии заслуживают упоминания, в частности, Закон РФ "О средствах массовой информации" от 27.12.1991 N 2124-1 <357>, Федеральные законы "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27.07.2006 N 149-ФЗ <358>, "О персональных данных" от 27.07.2006 N 152-ФЗ <359>, "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" от 22.12.2008 N 262-ФЗ <360>, "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" от 09.02.2009 N 8-ФЗ <361>.
--------------------------------
<357> Российская газета. 1992. 8 февраля. N 32.
<358> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31. Ст. 3448.
<359> Собрание законодательства РФ. 2006. N 31. Ст. 3451.
<360> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52. Ст. 6217.
<361> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Ко второй линии можно, например, отнести Федеральные законы "Об Общественной палате Российской Федерации" от 04.04.2005 N 32-ФЗ <362>, "О порядке рассмотрения обращений граждан" от 02.05.2006 N 59-ФЗ <363>, "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21.07.2014 N 212-ФЗ <364>, а также Указ Президента Российской Федерации "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" от 04.03.2013 N 183 <365> и др.
--------------------------------
<362> Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.
<363> Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
<364> Собрание законодательства РФ. 2014. N 30. Ст. 4213.
<365> Собрание законодательства РФ. 2013. N 10. Ст. 1019.

Третья линия включает в себя прежде всего Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ <366>, "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 N 19-ФЗ <367>, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22.02.2014 N 20-ФЗ <368>, "О политических партиях" от 11.07.2001 N 95-ФЗ <369> и др.
--------------------------------
<366> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
<367> Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 171.
<368> Собрание законодательства РФ. 2014. N 8. Ст. 740.
<369> Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.

В ту же группу "а" также следует включить и нормативные документы, посвященные определению статуса органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, которые содержат положения, имеющие отношение к предотвращению и пресечению коррупционных процессов в органах государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Здесь можно выделить следующие направления регулирования: 1) запреты и ограничения в деятельности должностных лиц Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также некоторых групп гражданских служащих, в том числе направленные на предотвращение конфликта интересов в государственном аппарате; 2) государственный контроль за деятельностью должностных лиц федерального и регионального уровней, их ответственность.
Среди актов, включающих нормы, которые относятся к первому направлению регулирования, стоит назвать Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997 N 2-ФКЗ <370>, Федеральные законы "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 08.05.1994 N 3-ФЗ <371>, "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <372> от 06.10.1999 N 184-ФЗ; "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.2003 N 58-ФЗ <373>, "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27.07.2004 N 79-ФЗ <374>, Указы Президента Российской Федерации "О государственных должностях Российской Федерации" от 11.01.1995 N 32 <375>; "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы" от 31.12.2005 N 1574 <376>, "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" от 04.12.2009 N 1381 <377> и др.
--------------------------------
<370> Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<371> Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3466.
<372> Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
<373> Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
<374> Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<375> Российская газета. 1995. 17 января. N 11 - 12.
<376> Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 118.
<377> Собрание законодательства РФ. 2009. N 49. Ст. 5921.

Второе направление регулирования представлено Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ <378>, Федеральными законами "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" от 27.12.2005 N 196-ФЗ <379>, "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" от 03.12.2012 N 230-ФЗ <380>, "О парламентском контроле" от 07.05.2013 N 77-ФЗ <381>, "О Счетной палате Российской Федерации" от 05.04.2013 N 41-ФЗ <382>.
--------------------------------
<378> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<379> Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 7.
<380> Собрание законодательства РФ. 2012. N 50. Ст. 6953.
<381> Собрание законодательства РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
<382> Собрание законодательства РФ. 2013. N 14. Ст. 1649.

В группу "б" нормативных правовых актов, содержащих специальные конституционно-правовые нормы антикоррупционной направленности, относятся документы, непосредственно посвященные данной тематике: Федеральные законы "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ <383>, "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17.07.2009 N 172-ФЗ <384>, "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" от 03.12.2012 N 230-ФЗ <385>, Указы Президента Российской Федерации "О мерах по противодействию коррупции" от 19.05.2008 N 815 <386>, "О Национальной стратегии противодействия коррупции" от 13.04.2010 N 460 <387>, "Об утверждении состава Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и состава президиума этого Совета" от 28.07.2012 N 1060 <388>, "Вопросы противодействия коррупции" от 08.07.2013 N 613 <389>, "Об утверждении формы справки о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" от 23.06.2014 N 460 <390>, "О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы" от 01.04.2016 N 147 <391>, Постановления Правительства Российской Федерации "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <392> 26.02.2010 N 96; "О некоторых вопросах противодействия коррупции" <393> от 18.12.2014 N 1405 и др.
--------------------------------
<383> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.
<384> Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
<385> Собрание законодательства РФ. 2012. N 50. Ст. 6953.
<386> Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
<387> Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875.
<388> Собрание законодательства РФ. 2012. N 32. Ст. 4481.
<389> Собрание законодательства РФ. 2013. N 28. Ст. 3813.
<390> Собрание законодательства РФ. 2014. N 26. Ст. 3520.
<391> Собрание законодательства РФ. 2016. N 14. Ст. 1985.
<392> Собрание законодательства РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
<393> Собрание законодательства РФ. 2015. N 10. Ст. 1506.

Перечисленные правовые акты последней группы, объединяя нормы различных отраслей права, носят комплексный характер и имеют функциональную антикоррупционную направленность. Выявить конституционную принадлежность конкретных нормативных предписаний, содержащихся в данных документах, позволяет связь данных предписаний со статусными характеристиками органов государственной власти и их должностных лиц, а также институтов гражданского общества.
Рассмотрение элементов действующей системы конституционно-правовых норм антикоррупционной направленности показывает, что она охватывает как общественные, так и государственные компоненты механизма борьбы с коррупцией и пронизывает практически все институты конституционного права. При первом поверхностном обзоре даже возникает ощущение сбалансированности элементов системы (например, внешнего (общественного) и внутреннего (государственного) механизмов контроля за деятельностью чиновников и депутатов). Но такой оптимистичный вывод окажется преждевременным, если не учесть практику реализации соответствующих норм. Она зависит от экономических и социально-политических условий, в которых действуют конституционно-правовые предписания.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!