Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом: Учебно-методический комплекс (учебное пособие)
Издание подготовлено в форме учебно-методического комплекса и является учебным пособием для студентов юридических вузов, иных учебных заведений, близких по своему профилю к данной проблематике, а также для всех лиц, которые интересуются организацией публичной власти, государства и общества в целом.
Парламентское расследование Федерального Собрания РФ

Разнообразие форм парламентского контроля, которые предусмотрены отечественным законодателем на федеральном уровне, не только создает предпосылки для выявления коррупционных правонарушений и иных связанных с ними управленческих дефектов в деятельности исполнительных органов власти, но и позволяет выявить их причины. В ст. 5 российского Федерального закона "О парламентском контроле" <431> от 07.05.2013 N 77-ФЗ названо 18 форм парламентского контроля <432>. При этом в сфере бюджетных отношений особо выделяются предварительный, текущий и последующий виды парламентского контроля <433>.
--------------------------------
<431> Собрание законодательства РФ. 2013. N 19. Ст. 2304.
<432> Парламентский контроль осуществляется в формах: 1) рассмотрения Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; 2) проведения палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений; 3) заслушивания Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой; 4) рассмотрения Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка Российской Федерации и принятия решений по ним; 5) заслушивания докладов Председателя Центрального банка Российской Федерации о деятельности Центрального банка Российской Федерации при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; 6) осуществления в отношении Центрального банка Российской Федерации парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; 7) направления палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентских запросов; 8) направления членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы запросов членов Совета Федерации, запросов депутатов Государственной Думы (далее - депутатский запрос); 9) заслушивания на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках "правительственного часа", а также заслушивания информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации; 10) заслушивания в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, иных должностных лиц; 11) назначения на должность и освобождения от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации; 12) осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации взаимодействия со Счетной палатой Российской Федерации в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"; 13) осуществления Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации; 14) заслушивания Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению; 15) направления представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыва из данных организаций; 16) приглашения членов Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации; 17) проведения парламентских слушаний; 18) проведения парламентских расследований.
<433> Бюджетным кодексом РФ контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ, относится также к разновидности внешнего финансового контроля. Государственный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний. Пунктами 2 и 3 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, помимо контрольной деятельности Счетной палаты РФ, внешний контроль в сфере бюджетных правоотношений воплощен также в деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, тогда как внутренний государственный контроль в указанной сфере является контрольной деятельностью Федерального казначейства и органов государственного финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, а также финансовых органов субъектов РФ.

Однако опыт развития институтов парламентского контроля в России и за рубежом убеждает в том, что из всех форм парламентского контроля самым большим потенциалом в плане обеспечения гарантий прозрачности и ответственности в деятельности правительственных чиновников обладает парламентское расследование. Стоит согласиться с мнением Н.В. Михалевой и Т.Ю. Дьяковой о том, что "парламентское расследование является особой формой парламентского контроля, позволяющей реагировать на наиболее острые проблемы государства" <434>. Как отмечено в аналитической записке отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности правового управления аппарата Государственной Думы к проекту федерального закона 217901-4 "О парламентском расследовании", это "исключительно дееспособное, многоцелевое и эффективное средство современной политики, в значительной мере позволяющее контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел" <435>.
--------------------------------
<434> Михалева Н.В., Дьякова Т.Ю. Формы парламентского контроля // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2016. N 4. С. 104. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formy-parlamentskogo-kontrolya-1 (дата обращения: 30.09.2016).
<435> Круговых Э.И. Аналитическая записка к проекту федерального закона 217901-4 "О парламентском расследовании". Серия: "Государственное строительство и конституционные права граждан". М., 2005. С. 1. URL: http:/iam.duma.gov.ru/node/8/4651 (дата обращения: 30.09.2016).

Действенность данной формы парламентского контроля является важнейшим показателем жизнеспособности государственного механизма, готовности к "самоочищению" и разрешению сложных проблем государственного строительства. Поэтому от качества нормативной основы парламентских расследований, а главное - от сложившейся практики ее реализации зависит эффективность иных форм парламентского контроля. Это звено является основным в системе мер парламентского контроля, объединяя как в содержательном, так и в организационном аспектах реализацию общественных и государственных интересов в "резонансных" делах. Не случайно в России Закон о парламентском расследовании появился раньше единого акта о парламентском контроле. Однако потенциальные возможности института не используются пока должным образом в отечественном парламентаризме.
Практика парламентских расследований в России начала складываться еще до принятия в 2005 г. Федерального закона "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о парламентском расследовании). Так, расследования проводились в связи с событиями в Тбилиси (1989 г.), попыткой отрешения от должности Президента Б.Н. Ельцина, событиями в Буденновске (1995 г.), дефолтом (1998 г.), терактом на Дубровке (2002 г.) и событиями в Беслане (2004 г.).
Инициатив о возбуждении процедуры парламентского расследования было осуществлено немало и после 2005 г. Некоторые из них как раз касались коррупции в исполнительных органах власти, однако ни одна из этих инициатив не завершилась утверждением итогового доклада. Из числа последних можно назвать инициативу группы депутатов фракции КПРФ, с которой они выступили в конце 2014 г. Речь шла о необходимости расследования деятельности бывшего министра обороны РФ Сердюкова в связи с потребностью дать правовую оценку сообщениям о его возможной причастности к продаже по заниженной цене зданий в Санкт-Петербурге, а также нефтеперевалочного комплекса в Мурманской области <436>. До этого, еще в 2013 г., Государственная Дума уже отклоняла подобное обращение депутатов-коммунистов с намерением расследовать деятельность экс-министра обороны, сославшись на то, что поднятые вопросы и так будут рассматриваться в рамках уголовного дела, которое, как оказалось позже, к моменту принятия депутатами решения, уже 12 дней было прекращено в связи с амнистией. В январе 2016 г. была предпринята еще одна попытка инициировать расследование в отношении деятельности того же лица, но завершилась она аналогичным результатом. Препятствием для проведения парламентского расследования по делу Сердюкова стало требование ч. 3 ст. 2 Закона о парламентском расследовании, согласно которому оно не должно подменять собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство <437>.
--------------------------------
<436> URL: https://regnum.ru/news/1923442.html (дата обращения: 30.09.2016).
<437> Там же.

Другая правовая проблема, также на практике препятствующая развитию инициативы по проведению парламентского расследования, заключена в ч. 5 ст. 9 того же Федерального закона, где установлено, что инициатива возбуждения такого рода расследования не может быть выдвинута, а комиссия не может быть создана в течение последних шести месяцев полномочий Президента РФ или Государственной Думы, в период избирательной кампании по выборам Президента РФ или по выборам депутатов Государственной Думы. Именно на основании данного предписания была отклонена в марте 2016 г. инициатива расследования аварии на шахте "Северная" <438>. Между тем в указанном случае парламентское расследование теоретически вполне могло бы уложиться в срок, пока не истекли полномочия Думы шестого созыва, если бы не упомянутый запрет.
--------------------------------
<438> Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству в апреле 2016 г. отказал КПРФ в проведении трех парламентских расследований: по взрыву шахты "Северная" в Воркуте, действий полиции 15 декабря на Пушкинской площади и дела "Оборонсервиса". В письме за подписью главы комитета Владимира Плигина это мотивировано тем, что за полгода до сложения полномочий Дума не имеет права начинать расследования. URL: http://crimea.kz/204645-Komitet-Gosdumy-po-konstitucionnomu-zakonodatel-stvu-otkazal-KPRF-v-provedenii-parlamentskih-rassledovaniiy.html (дата обращения: 30.09.2016).

Комментируя активность депутатов, настаивающих на проведении расследования при отсутствии правовой и политической перспективы его завершения, эксперты приходят к выводу, что инициирование расследований стало для парламентариев разновидностью саморекламы и политической рекламы партии, от которой они избраны. Особенно активно используют этот канал влияния на эмоции избирателей представители КПРФ, которые время от времени пытаются реанимировать процедуру парламентского расследования. А то, что даже завершение расследования при сложившемся раскладе политических сил в Федеральном Собрании с большой степенью вероятности не даст положительного политического и правового эффекта, остается вне поля зрения электората, хотя депутаты завоевывают симпатии избирателей, утверждая: "Наше стремление узнать правду было заблокировано проправительственным большинством" <439>.
--------------------------------
<439> URL: https://www.gazeta.ru/politics/2016/03/21_a_8135555.shtml (дата обращения: 30.09.2016).

Есть у ученых рекомендации и по поводу длительности расследования. Предлагается, в частности, не ограничиваясь годичным сроком со дня создания комиссии, предусмотреть возможность на основании постановления палаты продлить срок парламентского расследования, если для этого имеются необходимые основания, а также установить допустимость возобновления парламентского расследования, прекращенного ранее, при возникновении новых обстоятельств <440>.
--------------------------------
<440> Чепус А.В. Конституционно-правовое регулирование парламентских расследований деятельности Правительства РФ. URL: http://tотрасли-права.рф/article/872 (дата обращения: 30.09.2016).

Но, пожалуй, самым главным недостатком модели правового регулирования, избранной для парламентского расследования Федерального Собрания, как неоднократно отмечалось конституционалистами <441>, является то, что оно может быть проведено только совместными усилиями обеих палат. Если палаты согласились провести расследование, но потом одна из них отозвала своих представителей из комиссии по расследованию, то оно прекращается. Если эта комиссия составила заключение, а какую-либо из палат это заключение не устраивает, итог будет аналогичный. В этой связи в литературе высказывается предложение о необходимости внесения ряда изменений в ст. 25 Закона о парламентском расследовании <442>. Например, предлагается установить, что в случае проведения расследования одной палатой Федерального Собрания утверждения итогового доклада другой палатой не требуется; если же одна из палат не утвердит доклад об итогах парламентского расследования, проведенного палатами совместно, формируется согласительная комиссия, которая выполняет эту миссию. В содержание доклада рекомендуется включать сведения о рассмотренных доказательствах и обстоятельствах расследуемой проблемы, но с учетом необходимости защиты информации, составляющей государственную, личную, семейную и иную охраняемую законом тайну <443>.
--------------------------------
<441> См., например: Авакьян С.А. Стране нужна новая Конституция // ЭЖ-Юрист. 2007. N 50. С. 11.
<442> По правилам, установленным ныне упомянутой статьей Закона, Государственная Дума рассматривает итоговый доклад, который затем направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, а также публикуется в средствах массовой информации и размещается в Интернете. Этот доклад согласно ст. 25 Закона о парламентском расследовании подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства РФ в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по докладу решении палаты Федерального Собрания РФ уведомляются незамедлительно. В итоговом докладе могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, об освобождении от должности должностных лиц, неудовлетворительная деятельность которых стала поводом и предметом расследования, а также предложения о совершенствовании деятельности органов публичной власти.
<443> О данном предложении Федотовой Ю.Г., присоединяясь к нему, пишет А.В. Чепус (см.: Чепус А.В. Указ. соч.).

Правовое регулирование парламентских расследований предусматривает также нормы об ответственности за нарушение порядка осуществления данной деятельности. Так, в ст. 17.1 КоАП РФ <444> установлена ответственность за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (размер административного штрафа составляет от 2 до 3 тысяч руб.), а также за несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы (от 1 до 2 тысяч руб.). Столь "слабая" санкция с 2007 г. не пересматривалась, как представляется, в силу того, что данная форма парламентского контроля не востребована. Между тем, по справедливому замечанию Н.В. Михалевой и Т.Ю. Дьяковой, полноценным парламентский контроль становится только тогда, когда работает механизм ответственности должностного лица за свою деятельность.
--------------------------------
<444> Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

Характеризуя в целом механизм осуществления парламентского контроля в России, ученые отмечают его недостаточную эффективность, "что связано с расстановкой политических сил, сориентированных на всемерную поддержку исполнительной власти <445>".
--------------------------------
<445> Михалева Н.В., Дьякова Т.Ю. Указ. соч. С. 105.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!