Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Конституционное право Российской Федерации: Учебник для академического бакалавриата и магистратуры
Эта книга написана соавтором (вместе с С.С. Алексеевым) проекта действующей Конституции РФ, а потому у читателей есть редкая возможность получить, как нынче принято говорить, инсайдерские ответы на многие важные вопросы
§ 1. Истоки федеративного выбора России

Идеи и лексикон федерализма стали популярными среди политической элиты России на рубеже XVIII - XIX вв. под влиянием сочинений Ш. Монтескье и воздействием Французской революции.
Государственные деятели александровского времени активно использовали представления федерализма для решения конкретных вопросов европейского послевоенного урегулирования. В качестве примера можно указать проект федеративной системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых "федеративных" денег (Н.Н. Новосильцев, 1813 г.) <1>. Однако во внутриполитическом и общественном обиходе России идеи федерализма играли гораздо более скромную роль, нежели в международных делах, поскольку социально-политический и культурный контекст имперской модели не способствовал восприятию федералистских представлений даже в среде просвещенной политической элиты.
--------------------------------
<1> Внешняя политика России XIX века. Сер. 1. М., 1970. Т. 7. С. 578 - 581.

Нельзя отрицать, что на протяжении многих лет в общественном сознании существовал миф о древнерусской удельной системе как своего рода федеративном устройстве государства. Представление о "федерализации, свойственной славянскому духу" <1>, поддерживалось авторитетом основателя славянофильства А.С. Хомякова <2>, "русского социалиста" А.И. Герцена, историка Н.Я. Данилевского <3>.
--------------------------------
<1> Герцен А.И. Полн. собр. соч. М., 1954. Т. 7. С. 315.
<2> Хомяков А.С. О старом и новом. М., 1988. С. 53.
<3> Данилевский Н.Я. Россия и Европа. М., 1991. С. 231.

Однако мифу об "исконной федерализации" России всегда противостояло иное понимание исторического процесса. Его наиболее ярко сформулировал Н.М. Карамзин: "Самодержавие есть палладиум России, целость его необходима для ее счастья" <1>. В целом история России не может трактоваться в рамках традиционной, но с исследовательской точки зрения обедненной дихотомии: "централизм - федерализм". Более продуктивной представляется точка зрения об особом "имперском" характере организации власти и жизни в России в период XV - XX вв., а следовательно, рассмотрение генезиса идей федерализма в России в "трехмерном пространстве": "империя - централизованное государство - федеративное государство".
--------------------------------
<1> Карамзин Н.М. Записка о Древней и Новой России. М., 1991. С. 105.

Действительно, Россия была подлинной империей еще задолго до Петра I. Расширение Московской Руси привело под руку Московского государя народы Поволжья и Предуралья, как правило, не имевшие собственной государственности и по большей части языческие. Окончательный полиэтнический характер Российского государства сформировался после взятия Казани, когда было утрачено единство вероисповедания.
Имперский характер Российского государства подтверждает политика в отношении присоединяемых народов. Эта политика носила характер не национальной, не религиозной, а социальной ассимиляции. В период своего расцвета, который приходится на 1740 - 1820 гг. (от императрицы Елизаветы Петровны до Александра I), Российская империя гарантировала своим подданным все те права, привилегии и преимущества, какими они обладали прежде, до присоединения. Российская имперская политика - это прежде всего политика национальной и конфессиональной терпимости. Две основные государственные тенденции - стремление к уравниванию земель и народов или установлению их иерархии долгие годы находились в потенциальном, скрытом состоянии, образно говоря, в "силовом поле империи".
В период после Венского конгресса 1815 г. перед государственными деятелями Российской империи встала задача поиска путей обновления государственных и социальных институтов. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, крепостное хозяйство не обеспечивало потребности страны, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании.
Первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала Государственная уставная грамота Александра I (1820 г.) <1>.
--------------------------------
<1> Вернадский Г.В. Государственная Уставная грамота Российской империи 1820 г.: Историко-правовой очерк. Прага, 1925.

Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, ст. 1 Уставной грамоты гласила: "Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием... на большие области, называемые наместничества". В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов "земледелия, промышленности и торговли".
По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения П.И. Пестеля, предлагавшего в своей "Русской правде" построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией. Пестель писал: "В России должен быть один народ - русский и одна вера - православная" <1>.
--------------------------------
<1> Освободительное движение и общественная мысль в России XIX века. М., 1991.

Среди будущих декабристов не было единства относительно ценностей федерализма. Например, Н.М. Муравьев считал возможным примирить федеративные принципы функционирования малых стран Европы и на Американском континенте с екатерининским постулатом, согласно которому пространство России и ее величие диктуют необходимость сильной монархической власти.
В "конституционном Уставе России" Н.М. Муравьева предусматривалось деление России "в законодательном и исполнительном отношении" на 13 держав и две области. Каждая из держав должна была иметь свою столицу и "правительственное собрание" с широкими полномочиями. В частности, Н.М. Муравьев писал: "...Правительственное собрание каждой державы имеет право:
1) делать постановления, касающиеся до внутреннего управления держав;
2) делать новое разделение края, более сообразное с нуждами и средствами жителей;
3) установить, в каких городах или местечках будет происходить выбор народных представителей и каким образом сей выбор должен происходить;
4) делать всякие постановления, сообразные с сим Уставом...
5) учреждать налоги для собственного управления державы и потребностей оной... Общие налоги... для нужд и потребностей всей общины Российской назначаются Народным вече;
6) делать всякого рода общественные заведения;
7) содержать и приводить в порядок сообщения" <1>.
--------------------------------
<1> Дружинин Н.М. Избранные труды. Революционное движение в России в XIX в. М., 1985. С. 268 - 288.

Союзное Народное вече облекалось "всею законодательной властию" и должно было состоять из Верховной Думы и палаты народных представителей. Судя по всему, Н.М. Муравьев был одним из первых отечественных деятелей, кто последовательно использовал при разработке государственно-правовых принципов устройства будущего государства идею разделения властей.
Таким образом, к исходу правления Александра I выявились два возможных пути обновления Российской империи. Первый путь предусматривал эволюционную перестройку государства на федеративных началах. Причем сам Александр I нисколько не сомневался в ценностях самодержавия и рассматривал федерализм лишь как инструмент административного управления страной. Второй путь - это путь, предложенный Пестелем и предполагавший создание унитарного государства-нации.
События 14 декабря 1825 г. и воцарение Николая I привели к тому, что были отвергнуты оба пути переустройства российской государственности. Новый император полностью отказался от идеи эволюционного федерализма, но не решился встать на путь последовательной и эффективной централизации, хотя и проводил политику административной и правовой унификации, сопровождаемой насильственной русификацией и распространением православия. Эта политика была продолжена Александром II, особенно в Царстве Польском, и Александром III, при котором кризис империи принял необратимый характер.
Во второй половине XIX в. идеи федерализма находят понимание в основном в радикальной среде. Одно время ими увлекался М.А. Бакунин, который, в частности, "блистательным проявлением федерализма" называл гражданскую войну Севера и Юга в Америке <1>. Знаменитые деятели "Народной воли" в своей "Программе рабочих, членов партии "Народная воля" (1879) отмечали: "...Русское государство по характеру и условиям жизни населения делится на области самостоятельные во внутренних своих делах, не связанные в один общероссийский союз. Внутренние же дела области ведаются областным управлением; дела же общегосударственные - Союзным правительством. Народы, насильственно присоединенные к русскому царству, вольны отделиться или остаться в Общерусском союзе" <2>.
--------------------------------
<1> Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. М., 1989.
<2> Революционное народничество 70-х годов XIX века. М.; Л., 1965. Т. 2.

В период царствования Николая II Россия вновь оказалась не в состоянии приступить к масштабному изменению государственной системы и норм права, которые не соответствовали отношениям возникающего в стране буржуазного общества. Институты, созданные реформами 1860-х гг. - земское и городское самоуправление, всеобщая воинская повинность, судебная система - распространялись не на все территории, народы и сословия империи. Ограничительный - в сословном и этноконфессиональном отношении - характер имели законы, регулирующие порядок выборов в Государственную Думу. Конституционное ограничение монархии, предусмотренное Манифестом 17 октября 1905 г., было запоздалым и непоследовательным.
Конституционный период в истории страны, ставший концом истории императорской России, открывается "Основными законами" от 23 апреля 1906 г., разработанными С.Ю. Витте и его сотрудниками.
Глубоко символична ст. 1 "Основных законов", в ч. 1 которой записано, что "Государство Российское едино и неделимо", а в ч. 2 - что "Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства..." <1>. Часть 1 ст. 1 представляет собой точную цитату из "Русской правды" П.И. Пестеля, а автономия Великого княжества Финляндского, предусмотренная ч. 2 ст. 1 "Основных законов", предполагалась Александром I в качестве первого шага к переустройству Российской империи на федеративных началах.
--------------------------------
<1> Витте С.Ю. Воспоминания и мемуары. Минск; М., 2001. Т. 2. С. 369.

В дореволюционной российской юридической науке феномен федерализма достаточно глубоко изучался, но как нечто чуждое, далекое от отечественных реалий. При этом в среде отечественных государствоведов преобладали его ярые противники. А.С. Ященко, автор фундаментальных работ "Международный федерализм" и "Теория федерализма" и противник федерализма в России, существо федерации видел в равновесии центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета: "При федерализме независимые части соглашаются, объединяются, отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании частей" <1>.
--------------------------------
<1> Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363 - 364.

А.Д. Градовский, виднейший русский государствовед, федерацию, или союзное государство, понимал как объединение независимых в прошлом государств на основе общей конституции. При этом наличествует раздельность в осуществлении прав государственного верховенства, существуют два параллельных правительства. Законы субъектов сообразовываются с общими законами по предметам, подлежащим ведению федеральной власти. Законы федерации не требуют ратификации их субъектами <1>.
--------------------------------
<1> Градовский А.Д. Государственное право (Лекции 1884 - 1889 гг.). СПб., б/г. С. 478.

Но все-таки чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.
Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено как бы вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н.Я. Данилевский, Н.И. Костомаров, К.Н. Леонтьев, П.Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян - все желали создания славяно-православной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.
Второе направление было представлено в основном радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением "тюрьмы народов".
На рубеже XIX - XX вв. практически все оппозиционные самодержавию представители революционной и либеральной общественности не отвергали принцип федерализма в качестве основы будущей российской государственности. В качестве важнейших слагаемых федерализма рассматривались признание отдельных народов на национально-культурную автономию, отрицание политики русификации и конфессиональных ограничений. Проблемы государственного строительства, как правило, не обсуждались.
События 1917 г. показали несоответствие государственного устройства России, даже реформированного в 1905 - 1906 гг., реалиям нового XX в. Ни провозглашение России республикой, ни Октябрьская революция, ни Декларация прав народов России не изменили принципиальную ситуацию, сложившуюся после февраля 1917 г. Эти события рассматривались большинством российской общественности не как крушение государственности, а как прежде всего избавление от самодержавной монархии. Временное правительство во главе с А.Ф. Керенским прямо поощряло национально-сепаратистские устремления. На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея "федерации народов" становилась приемлемым средством сохранения относительного единства России.
Наиболее последовательными в проведении принципа федерации народов были социалисты-революционеры, для которых федерализм стал программной установкой еще в 1905 г. Среди влиятельных политических сил "Партия народной свободы" была единственной, кто выступал против федеративного устройства России.
Видный деятель кадетов правовед Ф.Ф. Кокошкин в своей работе "Автономия и федерация" <1> доказывал, что федерирование России по национальному признаку нецелесообразно и практически невозможно как из-за серьезных диспропорций в численности ее народов, так и в силу неопределенности территории, которую они населяют <2>. Ф.Ф. Кокошкин полагал невозможным одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, что для него означало невозможность строгого определения пределов компетенции членов федерации.
--------------------------------
<1> См.: Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб., 1996.
<2> Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.

Что касается большевиков, то, придя к власти, они от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России перешли к признанию их реального права на самоопределение.
Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация, как план государственного устройства на переходный период, стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 г.
После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская Федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.
Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д. Элазара, который считал, что "после революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом" <1>. Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был в значительной степени объективным и неизбежным, то выбор в пользу национально-территориального принципа в качестве базового для устройства федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.
--------------------------------
<1> Elazar D. Exploring Federalism. The University of Alabama Press, 1991. P. 131.

В условиях конца XIX - начала XX в., когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социально-политические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои "тюрьмы народов".
Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А.С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно <1>. Как уже упоминалось, аналогичную точку зрения высказывал Ф.Ф. Кокошкин. По его мнению, создать федерацию на основе национального признака - "это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, - разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию" <2>. Но архитекторы первых социалистических федеративных образований все-таки поставили главной задачей для "федерации нового типа" решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.
--------------------------------
<1> См.: Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 392.
<2> См.: Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.

РСФСР была провозглашена в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва. Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.
Союз Советских Социалистических Республик был учрежден на I Всесоюзном съезде Советов, проходившем 30 декабря 1922 г. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий Гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.
СССР был задуман как федерация нового типа: добровольный союз независимых республик - национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг. <1>. Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.
--------------------------------
<1> См.: Златопольский Д.Л. Эволюция российского федерализма // Основы теории и практики федерализма. М., 1999. С. 67 - 79.

Конституционные основы советской модели федерации изначально содержали принципиальные нарушения принципа единства государства. Впоследствии именно эти базовые идеологические и юридические принципы - право республик на сецессию, создание союза как результата "свободного волеизъявления наций" и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других "социалистических федераций" - Югославии и Чехословакии, оказались одной из главных причин их распада.
Во всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равноправия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты федерации - союзные республики - обладают равными правами по всем вопросам государственного строительства, независимо от величины своей территории, количества населения, уровня развития экономики.
Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию, принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каждая республика, как уже отмечалось, имела право свободного выхода из СССР; территория ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союзная республика имела свое республиканское гражданство и обладала правом приема в него (причем каждый гражданин союзной республики являлся одновременно и гражданином СССР).
Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма - каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей - одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР: каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР - в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР - в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР - в лице Председателя Верховного Суда союзной республики) <1>. Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне "справедливый" принцип равенства голосов каждой союзной республики на деле противоречит идее представительной демократии <2>. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в "имперских формах" - когда политическая элита (партийная номенклатура) центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий. При этом монопольная власть КПСС позволяла центру монопольно же управлять процессами формирования политической элиты субъектов федерации.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Основы теории и практики федерализма: Пособие для студентов высш. учеб. заведений / С.А. Авакьян и др.; редкол.: К. Малфлит (отв. ред.), Ю.В. Каллистратов, Л.Ф. Насырова; Ин-т Европейской политики Католического ун-та г. Лейвена. Лейвен, 1999. С. 69 - 71.
<2> Впрочем, в политической и юридической науке существует концепция, согласно которой между федерализмом и демократией нет причинно-следственной связи. По мнению представителей этого направления, "асимметричный федерализм... нарушает принцип равенства голосов (один человек - один голос), согласно которому каждый голос должен иметь одинаковые вес и ценность. Этот принцип приносится в жертву федеративному принципу равного представительства неодинаково населенных территориальных единиц" (см., например: Duchacek I. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. Tanham, 1987. P. 282).

Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа: создание основ социалистической модели федерализма (1918 - 1936 гг.); утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 - 1985 гг.); реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 300.

С содержательной точки зрения на всем протяжении советского периода развитие "федерализма" в РСФСР происходило по трем направлениям, и все они относились к формальным проявлениям федеративного устройства. Первое направление было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Второе - с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье - с преобразованием существовавшего в конце 80-х годов Верховного Совета РСФСР.
Д.Л. Златопольский указывает, что длительное отсутствие конституционного закрепления статуса автономных республик в составе РСФСР как государств являлось "противоречием здравому смыслу", поскольку уже во второй Конституции СССР (1936 г.) и Конституции РСФСР 1937 г. были закреплены нормы, согласно которым автономная республика обладала правом принимать свою конституцию и законы, а также иметь свой парламент - Верховный Совет. "Совершенно ясно, - пишет Д.Л. Златопольский, - что форма национальной государственности, имеющая такие права, есть государство. Однако вопреки здравому смыслу этот вывод был сделан не в Конституции Российской Федерации 1937 г., а сорок лет спустя - в Конституции РСФСР 1978 г." <1>.
--------------------------------
<1> Златопольский Д.Л. Эволюция российского федерализма // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1998. N 6. С. 74 - 76.

Не отрицая наличия у субъектов федерации признаков государственности, необходимо констатировать, что ввиду предельной политизированности и идеологизированности конкретно исторического контекста, в котором происходило федеративное строительство в РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX в., муссирование идей "повышения статуса" автономных образований в составе РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и нового российского руководства, вылилось в итоге в процессы, едва не приведшие к распаду России, о чем будет упомянуто ниже.
Что касается деятельности по созданию новых форм административно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР - автономных округов.
Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальными) были образованы в 1920 - 1930-е годы как национально-территориальные единицы (с 1925 по 1937 г.) в местах расселения малочисленных коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Коми-Пермяцкий национальный округ (НО) был создан 26 февраля 1925 г., Ненецкий - 15 июля 1925 г. 10 декабря 1930 г. Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного комитета (ВЦИК РСФСР) "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера" были образованы "национальные административные объединения", а именно Остяко-Вогульский национальный и Ямальский национальный (Ненецкий) округа в составе Уральской области; Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский национальный, Витимо-Олекминский национальный (Эвенкийский) округа в составе Восточно-Сибирского края; Чукотский национальный, Корякский национальный, Охотский национальный (Эвенский) округа в составе Дальневосточного края. 26 сентября 1937 г. были образованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа. Создание этих национальных автономий в 1920 - 1930-е годы на территории проживания малых народов стало одной из форм оказания им помощи со стороны других народов России.
Автономные (национальные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например, в Корякском АО живут коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в Чукотском АО - чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, манси, коми-народ, ценны и другие аборигены. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).
Образование автономных округов происходило в том же порядке, как и образование и изменение административно-территориального деления. Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г., так же как и в Конституции РСФСР 1937 г., не упоминались. Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Но даже после этого оставалось неясным конституционно-правовое положение автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием либо административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71) и тем самым как бы считались частью национально-государственного устройства республики в целом, с другой - в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.
Действия, предпринятые в конце 1970-х - начале 1980-х годов по совершенствованию формы федеративного устройства СССР, никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию; "декоративный" характер участия союзных республик в делах федерации; отсутствие механизмов подлинной демократии; монополия КПСС; отсутствие адаптивности государственных механизмов в условиях нарастания политической активности общества и т.п.), помноженные на ту простоту и легкость, с которой оказалось возможным менять нормы действующей Конституции государства, привели к распаду СССР и едва не привели к развалу России. На сегодняшний день очень много написано о причинах, приведших к распаду огромной советской империи. Но до сих пор зачастую упускаются три обстоятельства, или причины, приведшие к краху. Первая причина, как мина замедленного действия, десятки лет "дремала" в той статье советской Конституции, которая давала союзным республикам право на свободный выход из состава СССР. Вторая причина - "информационный вирус" зависти, в полную силу проявивший себя в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Не выдержав испытания жесточайшим кризисом, сосед стал жалеть куска хлеба для соседа, надеясь выжить в одиночку. В Тбилиси и Вильнюсе говорили, что "хватит работать на Москву", на Урале требовали прекратить "кормить" республики Средней Азии и т.д. <1>. Третья причина - процессы так называемой автономизации. К началу 1990-х "перестройка" выдохлась. С политическим и экономическим ослаблением Центра власть начала "протекать" на нижние этажи - в союзные и автономные республики. В процессе соперничества Б.Н. Ельцина и М.С. Горбачева за политическое лидерство становилась все очевидней слабость первого президента СССР, избранного лишь Съездом народных депутатов, а не прямым голосованием населения. Поэтому его положение было менее легитимным и авторитетным, чем любого из президентов союзных республик.
--------------------------------
<1> Подробнее см. разд. II "Вирус зависти" в кн.: Распад СССР: Документы и факты (1986 - 1992 гг.): В 2 т. / Под общ. ред. С.М. Шахрая; Сост. С.М. Попова, А.А. Яник. М., 2016. Т. II: Архивные документы и материалы. С. 141 - 196.

Однако на стороне М.С. Горбачева все еще действовал бюрократический аппарат и имелся опыт политических интриг. Из секретных папок ЦК появился на свет так называемый "план автономизации". Для того чтобы ослабить Россию и "демократического" Ельцина, предлагалось поднять статус автономий в составе РСФСР до статуса союзных республик. Верховный Совет СССР принял соответствующий закон 26 апреля 1990 г. - механизм "автономизации" был запущен. В результате его реализации карта РСФСР оказалась бы похожей на кусок сыра с огромными дырами - Россия потеряла бы 51% территории со всеми стратегическими ресурсами и почти 20 млн. населения.
Сознавая опасность фактического развала РСФСР, российский Съезд народных депутатов в целях обеспечения целостности республики подавляющим большинством голосов (907 - "за", 13 - "против" и 9 воздержавшихся) принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Вопреки расхожему мнению, в этой Декларации нет ни слова о выходе России из состава СССР. Напротив, РСФСР четко заявила, что собирается и впр
Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2017 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!