Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации
Данный материал представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Статья 61. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 61

1. В комментируемой статье определены общие основания юридической ответственности за правонарушения в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия.
В п. 1 данной статьи таким основанием названо нарушение настоящего Федерального закона, который достаточно конкретно регулирует отношения в указанной сфере. Здесь же названы субъекты ответственности: за подобные нарушения уголовную, административную и иную юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации несут должностные лица, физические и юридические лица.
К упомянутой в статье "иной юридической ответственности" следует отнести существующую в законодательстве дисциплинарную и гражданско-правовую (имущественную) ответственность.
Конкретные основания юридической ответственности и порядок привлечения к ней названных субъектов правоотношений установлены нормами соответствующего уголовного, административного, гражданского и иного законодательства.
1.1. Административная ответственность за правонарушающие действия (бездействие) в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия установлена в настоящее время восемью статьями КоАП РФ (ст. ст. 7.13, 7.14, 7.14.1, 7.14.2, 7.15, 7.15.1, 7.16, 7.33), а также законодательством субъектов РФ.
В частности, такая ответственность предусмотрена за следующие правонарушения, отнесенные главой 7 КоАП РФ к категории административных нарушений в области охраны собственности:
1) нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 7.13 КоАП РФ). Помимо общей диспозиции ("нарушение требований законодательства"), в статье определены конкретные признаки объективной стороны данного административного проступка. Правонарушающие действия (бездействие) могут выражаться, в частности, в "нарушении режима использования земель в границах территории объекта культурного наследия", в "несоблюдении ограничений, установленных в границах зон охраны" таких объектов (ч. 1 ст. 7.13).
Пример: постановлением судьи Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 26 января 2015 г. ООО "ТСА" было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ, и подвергнуто наказанию в виде штрафа в сумме 200 000 рублей.
22 августа 2014 г. Мосгорнаследием был произведен осмотр в рамках осуществления полномочий по контролю за соблюдением ограничений, установленных в зонах охраны объектов культурного наследия, в целях фотофиксации и проверки информации, освещенной в средствах массовой информации о сносе здания, расположенного в границах охранной зоны строгого регулирования застройки и зоны охраняемого культурного слоя, утвержденных Постановлением Правительства Москвы от 7 июля 1998 г. N 545. В ходе осмотра зафиксирован факт полного демонтажа объекта, по периметру строительной площадки размещен каркас, обтянутый фальшфасадом. ООО "ТСА", являясь генеральным подрядчиком работ на объекте, осуществило снос главного фасада объекта вопреки протоколу заседания Рабочей группы Комиссии Правительства Москвы по вопросам градостроительства в зонах охраны объектов культурного наследия от 28 ноября 2012 г., согласно которому фасад объекта подлежал сохранению.
Постановлением Московского городского суда от 24 августа 2015 г. N 4а-2816/15 в удовлетворении требований об отмене актов о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 7.13 КоАП РФ за несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны культурного наследия, было отказано, так как виновность лица в совершении правонарушения подтверждена надлежащими доказательствами.
Повышенный размер штрафа в качестве административного наказания (ч. 2 статьи) предусмотрен за совершение подобных действий (бездействия):
- в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством РФ;
- в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов России;
- в отношении объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия;
- на территориях указанных объектов или в их зонах охраны;
- на территориях достопримечательных мест историко-культурных заповедников (музеев-заповедников) или в их зонах охраны.
Пример: постановлением судьи Останкинского районного суда г. Москвы, оставленным без изменения решением судьи Московского городского суда и постановлением заместителя председателя Московского городского суда, Общество было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.13 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде административного штрафа.
Основанием для привлечения к ответственности послужил тот факт, что в результате осмотра зоны охраняемого природного ландшафта объекта всемирного наследия были зафиксированы нарушения Обществом законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия и несоблюдение ограничений, установленных в границах их зон охраны. Помимо этого, в зоне охраняемого природного ландшафта объекта всемирного наследия Обществом осуществлялись работы по строительству многоэтажного жилого дома и культурно-коммерческого центра без согласованной документации, а также без разрешения на проведение работ, наличие которого является обязательным.
В жалобе, поданной в Верховный Суд РФ, представитель Общества просил отменить указанные судебные акты, считая их незаконными. Рассмотрев указанную жалобу, Верховный Суд РФ отметил, что судьи нижестоящих инстанций исходили из того, что зона охраняемого природного ландшафта объекта всемирного наследия установлена Приказом Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 22 апреля 2011 г. N 262. Однако сведений об официальном опубликовании данного Приказа материалы дела не содержат. Кроме того, имеющиеся в материалах дела кадастровые паспорта земельных участков не содержат сведений об ограничении или обременении данных земельных участков, категория земель определена как земли населенных пунктов. На основании изложенного Постановлением Верховного Суда РФ акты нижестоящих судов были отменены, производство по делу об административном правонарушении прекращено (см. Постановление Верховного Суда РФ от 13 марта 2015 г. N 5-АД15-5).
Отдельно по ч. 3 данной статьи квалифицируются в качестве правонарушающих действия (бездействие), совершенные в отношении выявленных объектов культурного наследия или на их территориях. Выявленные объекты культурного наследия подлежат включению в Единый государственный реестр таких объектов с указанием необходимых сведений о них (см. ст. ст. 15, 16, 16.1 комментируемого Закона).
Правонарушения должностных лиц, выражающиеся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них должностных обязанностей, повлекшие причинение вреда объекту культурного наследия либо его уничтожение (если такие действия не содержат уголовно наказуемого деяния), влекут административную ответственность по ч. 4 ст. 7.13 КоАП РФ. С 2016 года административное наказание может влечь также нарушение требований к архитектурному решению объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом в границах территории исторического поселения (ч. 5 ст. 7.13 КоАП РФ) <90>;
--------------------------------
<90> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. N 459-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

2) организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14 КоАП РФ). Ответственность за названные нарушения наступает в случаях, когда получение соответствующего разрешения государственного органа на организацию и проведение указанных работ является обязательным согласно требованиям закона.
Пример: ОАО "Мосстройвозрождение" было признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.14 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде административного штрафа. Мосгорнаследием 25 ноября 2015 г. в рамках осуществления полномочий по контролю за соблюдением законодательства в области сохранения, использования, популяризации охраны объектов культурного наследия произведен осмотр на выявленном объекте культурного наследия "Городская усадьба, XVIII - начало XX вв. Доходный дом, 1906 год, архитектор П.М. Самарин, в основе флигель конца XVIII - XIX веков". Объект находится в собственности у ОАО "Мосстройвозрождение". В ходе проведения осмотров Объекта также было зафиксировано, что прилегающая территория захламлена строительным мусором и строительными материалами, ведутся ремонтно-строительные работы, находится строительная техника, переустроены внутренние помещения, устроены межэтажные перекрытия без соответствующей разрешительной документации. Проектная документация на проведение указанных работ в Мосгорнаследие не поступала, разрешение административный орган на их проведение не выдавал.
Правомерность вынесенного судьей Замоскворецкого районного суда Москвы постановления от 15 июня 2016 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.14 КоАП РФ, в отношении ОАО "Мосстройвозрождение" была подтверждена решением Московского городского суда от 12 октября 2016 г. по делу N 7-12425/2016;
3) уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, в том числе объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения (ст. 7.14.1 КоАП РФ). Административный штраф в повышенном размере может быть наложен на юридическое лицо, совершившее такие действия в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов России либо объектов, включенных в Список всемирного наследия (ч. 2 ст. 7.14.1);
4) неисполнение обязанности по приостановлению работ в случае обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или работ, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия либо нарушить его целостность и сохранность (ст. 7.14.2). По данной статье КоАП РФ к ответственности могут быть привлечены: заказчик и (или) лицо, проводящие земляные, строительные, дорожные или иные работы, если после обнаружения объекта, обладающего признаками объекта культурного (в том числе археологического) наследия, ими было получено письменное предписание государственного органа охраны таких объектов о приостановлении указанных работ;
5) проведение археологических полевых работ без разрешения (ст. 7.15 КоАП РФ). Ответственность за выполнение названных работ (раскопки и т.п.) наступит, если они проводились без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа) либо с нарушением условий, предусмотренных таким разрешением (открытым листом). О порядке получения разрешения (открытого листа) на проведение археологических полевых работ см. ст. 45.1 настоящего Федерального закона и комментарий к ней. Повышенные штрафные санкции предусмотрены за проведение археологических работ, повлекших по неосторожности повреждение или уничтожение объекта археологического наследия (ч. 2 ст. 7.15), а совершение таких работ с использованием специальных технических средств поиска (металлоискатели, радары и др.) и (или) землеройных машин влечет, помимо штрафа, конфискацию добытых археологических предметов, а также названных инструментов и оборудования (ч. 3 ст. 7.15 КоАП РФ);
6) незаконный оборот археологических предметов, выражающийся в совершении сделок с такими предметами (купли-продажи, обмена и т.п.) в нарушение установленных законодательством требований (ст. 7.15.1);
7) уклонение исполнителя земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных или иных работ либо археологических полевых работ, осуществляемых на основании разрешения (открытого листа), от обязательной передачи государству культурных ценностей, обнаруженных в результате проведения таких работ, если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ст. 7.33);
8) незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16 КоАП РФ). К административной ответственности по данной статье могут быть привлечены только должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченные и имеющие возможность принимать решения в сфере землепользования.
Таким образом, КоАП РФ на федеральном уровне установлена административная ответственность за довольно разнообразные правонарушающие действия (бездействия) в отношении объектов культурного наследия (в том числе регионального и муниципального значения).
Из положений п. п. "д" и "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вытекает, что административная ответственность за отдельные нарушения положений комментируемого Закона может наступить также по нормам законодательства субъектов РФ. Однако в настоящее время, по нашим подсчетам, нормы об ответственности за правонарушения в сфере сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) существуют в законах об административных правонарушениях только 17 субъектов РФ (Республики Алтай, Башкортостан, Карелия, Саха (Якутия), Татарстан, Пермский край, г. Москва, Владимирская, Воронежская Курская, Липецкая, Самарская, Тверская области и др.).
1.2. Уголовная ответственность за нарушение законодательства в названной сфере отношений предусмотрена нормами УК РФ:
1) по ст. 243 УК РФ уголовно наказуемым является уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), культурных ценностей, природных комплексов и объектов, взятых под охрану государства.
За подобные посягательства в отношении:
- особо ценных объектов культурного наследия;
- объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия;
- историко-культурных заповедников или музеев-заповедников;
- объектов археологического наследия, включенных в ЕГРОКН, или выявленных объектов археологического наследия - может наступать более суровая ответственность по ч. 2 ст. 243 УК РФ.
По ст. 243 УК РФ к уголовной ответственности могут быть привлечены также лица, совершившие уничтожение или повреждение памятника истории и культуры по мотивам, в частности, политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы. Если же, например, на объекты культурного наследия (на памятники, монументы и т.п.) нанесены надписи или рисунки соответствующего содержания, содеянное может квалифицироваться по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 243 и ст. 282 УК РФ "Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства" (см. п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2011 г. N 11 "О судебной практике по уголовным делам о преступлениях экстремистской направленности");
2) в 2013 г. в УК РФ появились статьи, предусматривающие уголовную ответственность за ряд других противоправных деяний в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия <91>.
--------------------------------
<91> См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии".

В частности, ст. 243.1 УК РФ признает преступлением нарушение требований сохранения или использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, включенных в ЕГРОКН, либо выявленных объектов культурного наследия, повлекшее по неосторожности их уничтожение или повреждение в крупном размере. Таким повреждением объектов культурного (или археологического) наследия признается причинение вреда, стоимость восстановительных работ для устранения которого (мероприятий, необходимых для сохранения археологического объекта) превышает 500 000 рублей;
3) по ст. 243.2 УК РФ виновные лица наказываются за поиск и (или) изъятие археологических предметов из мест залегания на поверхности земли, в земле или под водой, проводимые без разрешения (открытого листа), повлекшие повреждение или уничтожение культурного слоя. Квалифицирующие признаки имеют эти же деяния, влекущие более суровую уголовную ответственность, если они совершены:
- с использованием специальных технических средств поиска и (или) землеройных машин;
- лицом с использованием своего служебного положения;
- группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;
4) за уклонение исполнителя земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных или иных работ либо археологических полевых работ, осуществляемых на основании разрешения (открытого листа), от обязательной передачи государству в соответствии с законодательством обнаруженных при проведении таких работ предметов, имеющих особую культурную ценность, или культурных ценностей в крупном размере уголовная ответственность введена ст. 243.3 УК РФ. Крупным размером культурных ценностей признается их стоимость, превышающая 100 000 рублей. Эти же деяния, совершенные должностным лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, квалифицируются как более серьезное преступление по ч. 2 указанной статьи.
Применительно к наступлению уголовной ответственности следует также отметить, что факт уничтожения и (или) причинения ущерба объекту культурного наследия может произойти вследствие длительного бездействия по принятию мер по сохранению объекта культурного наследия. Требования к сохранению объекта культурного наследия, а также к его содержанию и использованию включены в охранное обязательство собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия (см. ст. 47.6 комментируемого Закона). Умышленное длительное невыполнение указанных норм, повлекшее за собой уничтожение или повреждение объектов культурного наследия, образует состав преступления, предусмотренного ст. 243 УК РФ, тогда как бездействие по принятию мер по сохранению, нарушение требований содержания и использования объектов культурного наследия по причине безразличия субъекта либо недостаточного внимания возможно квалифицировать по ст. 243.1 УК РФ.
Согласно разделу 1 Методических рекомендаций о порядке применения ст. ст. 243, 243.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, утвержденных Приказом Мосгорнаследия от 20 апреля 2015 г. N 43, при выявлении признаков преступлений, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 243, 243.1 УК РФ, необходимо выяснить обстоятельства причинения ущерба объекту культурного наследия, а именно: произошло ли уничтожение или повреждение объекта культурного наследия вследствие бездействия по принятию мер по сохранению объекта либо проведения работ на объекте культурного наследия и (или) его территории, проводились ли такие работы в соответствии с вышеуказанными нормами комментируемого Закона и предусмотрены ли определенные действия по проведению работ заданием, разрешением и проектной документацией по сохранению объекта культурного наследия.
1.3. Дисциплинарную ответственность за нарушение норм настоящего Федерального закона могут нести должностные лица прежде всего из системы государственной и муниципальной службы, в чьи служебные полномочия входит выполнение его предписаний и требований. Имеются в виду должностные лица органов государственной власти, уполномоченных осуществлять функции в сфере сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, таких как Министерство культуры РФ (имеющее в своем составе департамент государственной охраны культурного наследия и другие подразделения), аналогичные департаменты, управления и иные органы и подразделения в системе исполнительной власти субъектов РФ, а также должностные лица, осуществляющие соответствующие полномочия в органах местного самоуправления.
Реализуется (применяется) дисциплинарная ответственность в соответствии с нормами законодательства о государственной и муниципальной службе и о труде (Федеральные законы от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе", от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ТК РФ). Состав дисциплинарного проступка образует неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом, государственным или муниципальным служащим возложенных на него служебных обязанностей, связанных с реализаций правовых норм законодательства в сфере сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия.
2. Во втором пункте комментируемой статьи в качестве оснований гражданско-правовой (имущественной) ответственности закреплен: вред объекту культурного или археологического наследия, влекущий обязанность причинителя вреда возместить его.
Общие основания имущественной ответственности за причинение вреда определены в ст. 1064 ГК РФ. В целом же возмещение вреда осуществляется по правилам главы 59 части второй ГК РФ.
Важнейшим видом гражданско-правовых санкций (мер ответственности) является возмещение убытков. Как предусмотрено ст. 1082 ГК РФ, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки. Под убытками согласно п. 2 ст. 15 ГК РФ понимают расходы, которое лицо, чье право нарушено, произвело или должно произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Как показывает судебно-арбитражная практика, нередко соответствующие требования в исковых заявлениях к ответчикам формулируются как требования о взыскании ущерба, причиненного объекту культурного наследия. В отдельных случаях заявляются требования об обязывании ответчиков произвести восстановление объектов культурного наследия в натуре (см., например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 апреля 2010 г. по делу N А19-452/09).
В контексте комментируемой статьи "стоимость восстановительных работ" по объекту культурного наследия (или "мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия") как раз и составляет убытки, подлежащие возмещению в счет причиненного вреда. Необходимый перечень производственных и иных работ (мероприятий) можно определить целью (задачей) "сохранения объекта культурного наследия", указанной в ст. 40, а также ст. ст. 41, 42, 43, 47 комментируемого Закона. Стоимость таких работ (мероприятий) может складываться из стоимости (цены) затраченных строительных и иных материалов, использованного в работе оборудования, инструментов и механизмов (техники), из стоимости рабочей силы (то есть выплаченной строителям, реставраторам и другим работникам заработной платы) и других расходов.
Особая гражданско-правовая санкция за ненадлежащее отношение к культурным ценностям содержится в ст. 240 ГК РФ: в случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законом к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности (что грозит утратой ими своего значения), такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов.
При выкупе культурных ценностей собственнику возмещается их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора - судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов, а также стоимости восстановительных работ в отношении объекта культурного наследия (или стоимости мероприятий, необходимых для сохранения объекта археологического наследия), указанных в ст. 40 комментируемого Закона.
Юридически важным в комментируемой статье является положение о так называемой двойной ответственности за правонарушение: лицо, обязанное возместить вред, причиненный объекту культурного наследия (памятнику истории и культуры), не освобождается от административной или уголовной ответственности, которая может наступить, если, конечно, в его действиях (бездействии) имеется состав административного проступка, предусмотренного, например, ст. 7.14.1 КоАП РФ, или преступления, квалифицированного по ст. 243 или ст. 243.1 УК РФ (см., например, Определение ВАС РФ от 1 октября 2012 г. N ВАС-10298/12 по делу N А56-27969/2011).

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!