Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации
Данный материал представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Статья 63. Срок и пределы действия нормативных актов об охране и использовании памятников истории и культуры Российской Федерации

Комментарий к статье 63

1. Комментируемая статья устанавливает срок и пределы действия нормативно-правовых актов, принятых до введения в действие комментируемого Закона.
Согласно п. 1 ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
Комментируемый Закон не предусматривает его распространение на отношения, возникшие до 29 июня 2002 г.
В соответствии с п. п. 1, 3 комментируемой статьи до вступления в силу утвержденных Правительством РФ нормативных актов, издание которых отнесено настоящим Федеральным законом к полномочиям Правительства РФ, но не позднее 31 декабря 2010 г., сохранялись правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры Российской Федерации, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, применяемые постольку, поскольку указанные правила не противоречат настоящему Федеральному закону.
Например, согласно п. п. 58, 59, 60 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, недвижимые памятники истории и культуры, которые находятся в собственности государства, передавались в установленном порядке на баланс местных государственных органов охраны памятников для предоставления в пользование предприятиям, учреждениям, организациям. Порядок и условия использования памятников должны были определяться для каждого памятника, находящегося в пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором, охранным договором или охранным обязательством.
В соответствии с п. 60 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утв. Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865, охранно-арендные договоры заключались между предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, которым предоставлялись недвижимые памятники истории и культуры для использования в хозяйственных целях, и местными государственными органами охраны памятников, на балансе которых состоят эти памятники. Данное Положение действует в настоящее время, если оно не противоречит комментируемому Закону. Суды, в частности, указывают, что требование, содержащееся в п. 10 указанного Положения, о том, что требования государственных органов противопожарного и санитарного надзора и других специальных органов в отношении памятников истории и культуры подлежат обязательному согласованию с государственными органами охраны памятников, не противоречит комментируемому Закону (см. Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2009 г. по делу N А13-11290/2008).
На сохранение юридической силы охранных обязательств указано в п. 3 комментируемой статьи: до включения объекта культурного наследия в ЕГРОКН в порядке, установленном комментируемым Законом, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия применяются охранно-арендные договоры, охранные договоры и охранные обязательства, установленные Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 (см. Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2010 г. по делу N А33-20113/2009; Постановление АС Московской области от 14 ноября 2011 г. по делу N А40-95235/09-89; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2011 г. по делу N А56-53763/2010). Как указывается судами, в случае если собственник имеет надлежащим образом оформленные документы (охранные обязательства), подтверждающие наличие ограничений (обременений) на объекты культурного наследия, то регистрирующий орган не вправе отказать в регистрации обременения права собственности, которые возникли в силу соответствующих правовых актов (см. Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2013 г. по делу N А35-1340/2013).
Охранное обязательство оформляется в отношении объекта охраны (здания как объекта недвижимости) и обязательно для всех собственников (владельцев) такого объекта. Ограничения, установленные законом и охранным обязательством, оформленным с собственником объекта недвижимости, сохраняются при переходе права собственности на указанные объекты к другому лицу, независимо от оформления и подписания такого обязательства с новым собственником (см. Определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2017 г. N 308-ЭС17-2154 по делу N А63-2122/2016).
Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает обязательную государственную регистрацию ограничения права собственности на объект недвижимого имущества, являющийся объектом культурного наследия, представляющего собой требования к сохранению объекта культурного наследия, изложенные в охранно-арендном договоре, охранном договоре и охранном обязательстве и являющиеся обременением, стесняющим правообладателя при осуществлении им права собственности либо иных вещных прав на данный объект недвижимого имущества. Их государственная регистрация должна быть проведена до включения объекта культурного наследия в ЕГРОКН в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 г.
Договоры аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления и иные договоры, предусматривающие передачу прав владения и (или) пользования объектами культурного наследия, находящимися в государственной или муниципальной собственности, должны были быть приведены в соответствие с требованиями комментируемого Закона в срок до 1 января 2016 г.
2. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" государственная собственность в Российской Федерации была разграничена на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность. Названным Постановлением к объектам, относящимся исключительно к федеральной собственности, были отнесены объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.
Пункт 2 комментируемой статьи призван урегулировать вопросы оформления права собственности субъектов РФ, муниципальных образований на объекты культурного наследия федерального значения, которые являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения до 27 декабря 1991 г. и необходимы для обеспечения осуществления субъектами РФ и муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий (п. 4 ст. 2 настоящего Федерального закона).
Исключения составляют объекты культурного наследия, являющиеся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары, водные объекты), отдельными захоронениями, некрополями, памятными местами, культурными и природными ландшафтами, оформление права собственности публичных образований на которые не регулируется комментируемым Законом.
Данным пунктом Правительство РФ наделено полномочием по утверждению перечней объектов культурного наследия, которые необходимы для обеспечения осуществления субъектами РФ, муниципальными образованиями установленных федеральными законами полномочий, а также в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации. Начиная с 2008 г. и по настоящее время Правительством РФ принято более ста таких постановлений, например:
- распоряжение Правительства РФ от 1 октября 2013 г. N 1773-р "Об утверждении перечня объектов культурного наследия федерального значения, которые необходимы для обеспечения осуществления г. Москвой установленных полномочий";
- распоряжение Правительства РФ от 23 января 2014 г. N 67-р "Об утверждении перечня объектов культурного наследия федерального значения, в отношении которых должно быть оформлено право собственности Российской Федерации, и перечня объектов культурного наследия федерального значения, которые необходимы для обеспечения осуществления Свердловской областью установленных полномочий";
- распоряжение Правительства РФ от 8 октября 2013 г. N 1823-р "Об утверждении перечня объектов культурного наследия федерального значения, которые до 27 декабря 1991 г. являлись недвижимыми памятниками истории и культуры государственного (общесоюзного и республиканского) значения и которые необходимы для обеспечения осуществления муниципальным образованием "Красногорский муниципальный район Московской области" полномочий, установленных федеральными законами" и др.
Указанные перечни формируются по предложениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, оформляемым на основании данных государственного учета объектов, представляющих историко-культурную ценность, которые должны быть представлены в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, не позднее 1 декабря 2007 г. В отношении объектов, по которым поступили соответствующие предложения в указанный срок, до принятия соответствующих распоряжений Правительством РФ отчуждение указанных объектов, а также включение их в перечни объектов, не подлежащих отчуждению из федеральной собственности, не допускается.
Согласно требованиям комментируемой статьи в указанные перечни объектов, на которые предлагается оформить право собственности субъектов РФ или муниципальных образований, не могут включаться объекты культурного наследия, используемые для федеральных нужд. Исключение составляют объекты, подлежащие передаче в муниципальную собственность в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как предназначенные для предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, дополнительного образования, а также объекты для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры.
Право собственности субъектов РФ и муниципальных образований на объекты, включенные в утвержденные Правительством РФ перечни, считается возникшим со дня государственной регистрации указанного права собственности в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН).
Если право публичных образований на такие объекты было зарегистрировано до 1 января 2007 г., действуют следующие правила:
- если в соответствии с решением Правительства РФ право собственности субъекта РФ или муниципального образования на объект культурного наследия сохраняется, перерегистрация указанного права в ЕГРН не требуется;
- если в соответствии с решением Правительства РФ на объект культурного наследия должно быть оформлено право собственности Российской Федерации, указанное право оформляется после отказа соответствующего субъекта РФ или муниципального образования от права собственности на данный объект.
Указанный отказ может быть оформлен в трехмесячный срок со дня вступления в силу соответствующего распоряжения Правительства РФ, в ином случае Российская Федерация вправе требовать государственной регистрации права собственности Российской Федерации на данный объект в судебном порядке.
Также в комментируемой статье предусмотрены последствия ненаправления предложений со стороны субъектов РФ или органов местного самоуправления по перечням объектов в установленный срок. В этом случае Российская Федерация вправе:
- зарегистрировать в ЕГРН право собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия, на которые не зарегистрировано право собственности субъектов РФ или муниципальных образований, а также осуществлять пользование, владение и распоряжение указанными объектами, в том числе включение таких объектов в перечни объектов, не подлежащих отчуждению из федеральной собственности;
- требовать государственной регистрации права собственности Российской Федерации в судебном порядке на объекты культурного наследия, на которые зарегистрировано право собственности субъектов РФ или муниципальных образований, если до 1 марта 2008 г. соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование не оформили отказ от права собственности на указанные объекты.
В отношении судебного порядка рассмотрения требований РФ о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на объекты культурного наследия в указанных выше случаях следует заметить, что в соответствии со ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты прав является признание права собственности. В силу п. 53 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" ответчиком по иску, направленному на оспаривание зарегистрированного права, является лицо, за которым зарегистрировано спорное право. Пунктом 58 разъяснено, что лицо, считающее себя собственником находящегося в его владении недвижимого имущества, право собственности на которое зарегистрировано за иным субъектом, вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности. Согласно правовой позиции, сформированной Высшим Арбитражным Судом РФ, указанной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 сентября 2007 г. N 3039/07, исходя из системного толкования ст. ст. 12, 209, 223, 301, 302 ГК РФ иск о признании права собственности может быть рассмотрен и удовлетворен (при наличии правовых оснований) только в случае, если он предъявлен лицом, фактически владеющим спорным имуществом, но не являющимся зарегистрированным правообладателем. Если иск о признании права собственности заявлен лицом, не владеющим имуществом, требования истца не подлежат удовлетворению (см. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ в Определении от 20 декабря 2011 г. N ВАС-15900/11 по делу N А28-57/2011). В то же время по правилам п. 2 комментируемой статьи Российская Федерация вправе требовать государственной регистрации права федеральной собственности на объект культурного наследия в судебном порядке, а не заявлять иск о признании права собственности Российской Федерации (см. Определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2015 г. N 305-ЭС15-9510 по делу N А40-142735/2012).
3. Согласно п. 1 ст. 31 настоящего Федерального закона историко-культурная экспертиза проводится до начала землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что с момента вступления в силу комментируемого Закона и до начала проведения историко-культурной экспертизы (Положение о государственной историко-культурной экспертизе утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 г., сохранялся порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные ст. ст. 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры".
Пример: Постановлением Правительства Ульяновской области от 2 июля 2009 г. N 256-П "О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск", режимах использования земель и градостроительных регламентах в границах данных зон" утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия на территории муниципального образования "город Ульяновск" с описанием указанных границ (приложение N 1) и режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (приложение N 2). В суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Постановления от 2 июля 2009 г. N 256-П в части обратились гражданин и юридическое лицо.
В обоснование своих доводов эти лица указали на то, что нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его принятия, так как не была проведена государственная историко-культурная экспертиза, надлежащим образом проект зон не был согласован с Росохранкультурой и Ульяновским региональным отделением Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры. Отнесение указанного земельного участка к охранным зонам ущемляет их права ввиду существенных ограничений как в области строительства, так и иной деятельности, связанной с землепользованием и использованием объекта недвижимости. Кроме того, оспариваемое Постановление вызывает неоднозначное толкование при его применении, так как при отсутствии в нем текстового описания границ территорий и охранных зон по ул. Гончарова, 30 и ул. Гончарова, 30А, нельзя определить, к какой охранной зоне относится земельный участок, а земельный участок не может находиться сразу в нескольких охранных зонах.
Решением Ульяновского областного суда от 7 июля 2015 г. в удовлетворении заявления было отказано, поскольку на момент разработки проекта зон охраны и принятия оспариваемого акта порядок проведения историко-культурной экспертизы принят не был. Суд правомерно применил положения ч. 4 ст. 63 комментируемого Закона, согласно которым до начала проведения историко-культурной экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, но не позднее 31 декабря 2010 г., сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, установленные ст. ст. 31, 34, 35, 40, 42 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры" (см. Определение Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015 г. N 80-АПГ15-9).
Действовавшее ранее Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 не предусматривало необходимости проведения государственной историко-культурной экспертизы в отношении зданий, объективно имеющих признаки памятника истории и культуры, в связи с чем отсутствие экспертного заключения на памятник истории и культуры не свидетельствует о несоблюдении процедуры отнесения объекта к таким памятникам, если на момент включения объекта в соответствующий перечень действовали нормативные акты СССР, а полномочие по утверждению порядка проведения историко-культурной экспертизы Правительством РФ реализовано не было (см. Определение ВС РФ от 28 ноября 2012 г. по делу N 12-АПГ12-6).
4. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта (см. комментарий к ст. 34).
Границы охранных зон устанавливаются не произвольно, а с учетом соответствующей исторической среды. При этом комментируемый Закон возлагает на Правительство РФ обязанность принять необходимые правовые акты, регламентирующие требования к определению зон охраны объектов культурного наследия и определяющие федеральный орган исполнительной власти, в компетенцию которого входит установление требований к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия (п. 4 ст. 3.1 и п. 4 ст. 34), обеспечивая тем самым единый методологический подход к определению границ охранных зон и территорий объектов культурного наследия.
В соответствии с п. 5 комментируемой статьи к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения относятся зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения.
Пример: Исполнительным комитетом Калужского областного Совета народных депутатов 14 ноября 1983 г. было принято решение N 766, которым утвержден проект охранных зон для памятников истории и культуры города Боровска и ансамбля бывшего Пафнутьев-Боровского монастыря, которые согласованы с Управлением по охране памятников истории и культуры РСФСР и Центральным Советом ВООПИК (далее - Проект). К. обратился в суд с заявлением о признании недействующим Проекта, указывая, что город Боровск, по его мнению, утратил статус исторического поселения-памятника, который впервые приобрел в 1970 г., так как не был включен в перечень исторических поселений, утвержденный Приказом Минкультуры России и Минрегиона России от 29 июля 2010 г. N 418/339.
Оспариваемым заявителем Проектом, выполненным в 1976 году РРСНРО "Росреставрация", предусмотрено создание на территории города Боровска охранных зон памятников истории и культуры, а также зон регулирования застройки, ограничения этажности, охраны ландшафта, регулирования ландшафта, охраны культурного слоя, археологических наблюдений. В частности, такие сведения содержатся и в отношении зоны охраны ландшафта, в пределах которой не допускается строительство гражданских зданий. В ходе рассмотрения спора судом установлено, что на территории города Боровска по состоянию на 2012 год имеются многочисленные объекты культурного наследия, находящиеся под охраной государства.
В соответствии с комментируемым Законом в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (п. 1 ст. 34). Разрешая данный спор, суд пришел к выводу, что аналогичные требования в отношении установления охранных зон содержались и в действовавшем на момент принятия оспариваемого акта Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры". Решение Исполнительного комитета Калужского областного Совета народных депутатов от 14 ноября 1983 г. N 766 было принято в пределах его компетенции в соответствии с действовавшими на указанный момент времени положениями закона и согласуется с нормами комментируемого Закона.
Поскольку п. 5 ст. 63 комментируемого Закона определено, что зоны охраны памятников истории и культуры, установленные в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством РФ вокруг памятников истории и культуры республиканского и местного значения, отнесены соответственно к зонам охраны объектов культурного наследия федерального и регионального значения, указание К. на неправомерность сохранения охранных зон на территории города Боровска в настоящее время не влечет отмену судебного решения (подробнее см. Определение Верховного Суда РФ от 27 июня 2012 г. N 85-АПГ12-3).
5. Из п. 6 комментируемой статьи следует, что до вступления в силу положения о Едином государственном реестре объектов культурного наследия необходимо было руководствоваться, в частности, Инструкцией о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утв. Приказом Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203.
6. В целях обеспечения внесения в государственные реестры - ЕГРН и ЕГРОКН - сведений об объектах культурного наследия п. 7 комментируемой статьи определяет право заинтересованных физических и юридических лиц представлять в орган регистрации прав и соответствующие органы охраны объектов культурного наследия сведения и документы, необходимые для обеспечения внесения сведений об этих объектах в указанные реестры.
7. Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 222-ФЗ комментируемая статья была дополнена п. 8, обеспечивающим отражение в Едином государственном реестре недвижимости сведений о защитных зонах объектов культурного наследия, включенных в ЕГРОКН (см. комментарий к ст. 34.1).
Данная норма обязывает региональные органы охраны объектов культурного наследия направить до 1 января 2020 г. в Росреестр сведения обо всех защитных зонах объектов культурного наследия, включенных в ЕГРОКН до 1 января 2018 г.
В последующем (начиная с 1 января 2018 г.) сведения об установленных защитных зонах должны будут направляться региональными органами охраны объектов культурного наследия в Росреестр в течение шести месяцев со дня принятия решения о включении объекта культурного наследия в ЕГРОКН.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!