Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации
Данный материал представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Статья 9.2. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия

Комментарий к статье 9.2

1. Комментируемая статья устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов РФ (иначе говоря - региональных органов) в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Согласно ч. 2 ст. 11 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система таких органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается самими субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Согласно ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
- законодательный (представительный) орган государственной власти;
- высший исполнительный орган государственной власти;
- иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ обычно устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (главы, губернатора и т.п.).
В целом полномочия (в том числе в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия) и порядок их осуществления названными региональными органами государственной власти определяются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституциями (уставами), иными региональными законами и подзаконными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Существование полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия основано на конституционном закреплении предметов совместного ведения субъектов РФ с Российской Федерацией и предметов их собственного исключительного ведения (ст. ст. 72 и 73 Конституции РФ) и вытекает из вышеназванного ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Конституционное распределение предметов ведения и закрепление конкретных полномочий в комментируемой статье позволяет субъектам РФ разрабатывать и принимать свое региональное законодательство по вопросам сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Помимо нормотворческих полномочий, осуществляемых законодательным (представительным) органом и органом исполнительной власти, важные полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляет высшее должностное лицо субъекта РФ (глава, губернатор и т.п.). Он вправе выступать субъектом законодательной инициативы по названным вопросам, может издавать отдельные правовые акты (в том числе нормативные) - Постановления (указы) и распоряжения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Полномочия исполнительно-распорядительного характера на региональном уровне в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия обычно осуществляет правительство (администрация) субъекта РФ. Как орган общей компетенции региональное правительство (администрация) может принимать нормативные правовые акты, но основную часть актов, издаваемых им, составляют исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. На основе анализа норм комментируемого Закона, а также иных нормативно-правовых актов можно сделать вывод о том, что большинство полномочий исполнительно-распорядительного характера в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляют именно региональное правительство (администрация) и специальный (отраслевой) орган исполнительной власти в сфере культуры и культурного наследия (министерство культуры, управление по охране объектов культурного наследия, департамент и т.п.).
Структуру и наименования органов исполнительной власти субъектов РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия субъекты РФ определяют самостоятельно. Соответственно, полномочия в данной сфере осуществляют региональные министерства культуры, управления по охране объектов культурного наследия, департаменты и иные ведомства, входящие в структуру региональных органов исполнительной власти, утверждаемую высшим должностным лицом субъекта РФ. Полномочия и порядок их осуществления для указанных региональных министерств и ведомств (управлений, комитетов и др.) определяются обычно подзаконными нормативными правовыми актами главы региона (либо постановлениями регионального правительства).
Полномочия, изложенные в комментируемой статье, логично вытекают из законодательных предметов (вопросов) ведения субъектов РФ. Анализ текста комментируемой статьи показывает, что перечень из 16 полномочий (изначально их было 8) органов государственной власти субъектов РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия не является исчерпывающим.
2. Среди указанных в комментируемой статье полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия есть законодательные (нормотворческие) полномочия (п. п. 1, 4.2), полномочия по разработке и утверждению документов в процессе правоприменительной деятельности в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (п. п. 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12), исполнительно-распорядительные (организационно-управленческие) полномочия общего характера (п. п. 3, 4, 4.1, 10, 12.1).
2.1. Первое из указанных полномочий (п. 1 комментируемой статьи) связано с принятием законов и иных региональных нормативных правовых актов в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ и контролем за их исполнением. Порядок осуществления этих полномочий достаточно полно и конкретно регламентируется нормами ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", конституций, уставов субъектов РФ.
Законотворческие полномочия (в том числе в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия) осуществляются региональными законодательными (представительными) органами (думами, собраниями депутатов и т.п.). Основные из указанных полномочий органов нормотворческого характера в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия воплощены в нормах специальных региональных законов по указанным вопросам. В целом ряде субъектов РФ имеются региональные законы с названиями, аналогичными названию комментируемого Закона (об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) соответствующего региона). Кроме того, во многих субъектах РФ имеются отдельные специальные законы (например, об особо охраняемых природных территориях и объектах). Что касается подзаконных нормативных правовых актов, то они нередко принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ.
2.2. Вторым видом полномочий (п. 2 комментируемой статьи) является разработка и реализация региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Согласно п. 2 ст. 12 комментируемого Закона порядок формирования, финансирования и реализации региональных программ охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения устанавливается законом соответствующего субъекта РФ. Сама же региональная программа такого рода обычно утверждается и реализуется органом исполнительной власти субъекта РФ.
2.3. Третье полномочие органов государственной власти субъектов РФ (п. 3 комментируемой статьи) носит общий характер и заключается в сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов РФ. Правовые нормы, регулирующие деятельность по сохранению объектов культурного наследия, включены в главу VII комментируемого Закона. Использование и популяризация объектов культурного наследия возможны путем реализации прав граждан на доступ к объектам культурного наследия в соответствии со ст. 7 комментируемого Закона и с учетом особенностей владения и пользования объектами культурного наследия, находящихся в собственности региона, в рамках норм главы VIII комментируемого Закона.
2.4. Четвертым полномочием органов государственной власти субъектов РФ в комментируемой статье является государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения (в том числе выявленных объектов). Согласно определению, представленному в ст. 6 комментируемого Закона, под государственной охраной объектов культурного наследия понимается довольно обширная система разнообразных правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда. Цели, задачи и средства (меры и способы) такой государственной охраны предусмотрены нормами главы VI комментируемого Закона (о государственной охране и ее осуществлении см., в частности, комментарий к ст. ст. 6, 33, 34).
2.5. Пятое полномочие органов региональной государственной власти (п. 4.1 комментируемой статьи) выражается в осуществлении регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения (в том числе выявленных объектов культурного наследия). Надзор осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, в соответствии с п. 3 ст. 11 настоящего Федерального закона.
2.6. В следующем пункте комментируемой статьи (п. 4.2) речь идет об установлении порядка организации и осуществления регионального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия.
Основные законодательные положения об установлении порядка организации и осуществления государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия предусмотрены в ст. 11 настоящего Федерального закона (см. комментарий к указанной статье). Следует иметь в виду, что не только региональный, но и федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в рамках переданных им Российской Федерацией полномочий в соответствии с п. 1 ст. 9.1 комментируемого Закона.
Поэтому региональным органам государственной власти, осуществляющим такой надзор, необходимо руководствоваться не только вышеуказанной ст. 11 настоящего Федерального закона, но и другими соответствующими нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. В частности, вопросы порядка организации и осуществления указанного государственного надзора регламентируются Положением о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2015 г. N 740. Проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках осуществления уполномоченными должностными лицами государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия регламентируются также рядом статей (в частности, ст. ст. 9 - 13 и 14 и др.) ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
2.7. Седьмое полномочие органов региональной государственной власти (п. 5 комментируемой статьи) выражается в принятии решений об изменении категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения и местного (муниципального) значения в случаях и порядке, установленных соответственно п. п. 2 и 3 ст. 22 настоящего Федерального закона.
Категории историко-культурного значения объектов культурного наследия определены ст. 4, а порядок их изменения установлен в ст. 22 комментируемого Закона. Согласно установленным правилам соответствующие решения об изменении категории историко-культурного значения (федерального, регионального или местного, муниципального) тех или иных объектов культурного наследия принимается одним органом государственной власти, например, федерального уровня, по согласованию с другим органом государственной власти, регионального уровня, и наоборот. Если изменяется категория объекта культурного наследия местного (муниципального) значения, должно быть проведено согласование с соответствующим органом местного самоуправления.
2.8. Восьмое полномочие органов государственной власти субъектов РФ (п. 6 комментируемой статьи) заключается в определении порядка принятия уполномоченным органом решения о включении объекта культурного наследия регионального значения или местного (муниципального) значения в ЕГРОКН.
Законодательные основы порядка включения объектов культурного наследия в ЕГРОКН установлены ст. 18 комментируемого Закона. На этой базе органы государственной власти субъектов РФ и должны определять порядок принятия своих решений в отношении объектов культурного наследия, обладающих признаками, позволяющими включить их в ЕГРОКН.
Действия, осуществляемые органами государственной власти по выявлению объектов культурного наследия, формированию и ведению ЕГРОКН, включению в него конкретных объектов культурного наследия, проведению историко-культурной экспертизы регулируются нормами глав IV и V комментируемого Закона.
2.9. Девятым полномочием органов государственной власти субъектов РФ в комментируемой статье (п. 7) является установление порядка определения размера оплаты государственной историко-культурной экспертизы.
В соответствии с п. 3 ст. 31 настоящего Федерального закона порядок определения размера оплаты историко-культурной экспертизы, касающийся объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия, объектов, представляющих собой историко-культурную ценность, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, а также земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению, устанавливается органом государственной власти субъекта РФ, уполномоченным законом данного субъекта РФ. В регионах по этому поводу органом исполнительной власти субъекта РФ разрабатывается и принимается специальный нормативный правовой акт (постановление).
При этом региональные разработчики могут по аналогии использовать правовые нормы действующего Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2009 г. N 569. В нем установлено, что размер оплаты экспертизы устанавливается договором и определяется исходя из объема и сложности выполняемых экспертом работ и общей суммы следующих расходов:
а) оплата труда эксперта;
б) оплата документов, материалов, техники, средств и услуг, необходимых для проведения экспертизы (за исключением расходов, связанных с оформлением усиленной квалифицированной электронной подписи и установкой необходимого программного обеспечения);
в) оплата транспортных и командировочных расходов, связанных с проведением экспертизы.
Размер оплаты экспертизы не может зависеть от ее результатов. Если заказчиком экспертизы является орган исполнительной власти, оплата услуг по проведению экспертизы производится за счет и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на соответствующий год на обеспечение деятельности такого органа.
2.10. Десятое полномочие органов государственной власти субъектов РФ (п. 8 комментируемой статьи) заключается в определении порядка организации историко-культурного заповедника регионального значения.
Общие правовые основания организации историко-культурного заповедника и определения его границ установлены в ст. 58 комментируемого Закона. Согласно п. 4 названной статьи порядок организации историко-культурного заповедника регионального значения, его граница и режим его содержания устанавливаются в соответствии с законом субъекта РФ. В связи с этим в субъектах РФ разрабатываются свои региональные нормативные правовые акты. При разработке такого акта можно использовать Положение о порядке организации историко-культурного заповедника федерального значения, утв. Приказом Минкультуры России от 23 апреля 2015 г. N 1149.
2.11. Одиннадцатое полномочие органов государственной власти субъектов РФ (п. 9 комментируемой статьи) заключается в утверждении ряда документов, касающихся исторических поселений регионального значения:
- перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры субъекта РФ;
- предмета охраны исторического поселения регионального значения;
- границ территории исторического поселения регионального значения;
- требований к градостроительным регламентам в указанных границах.
В соответствии со ст. 59 комментируемого Закона историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения (или в перечень исторических поселений регионального значения) населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в ЕГРОКН, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.
В п. 7 ст. 59 комментируемого Закона предусмотрено, что перечень исторических поселений регионального значения, предмет его охраны, границы территории исторического поселения регионального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ. Указанные документы, утвержденные в установленном порядке, не позднее пяти рабочих дней со дня принятия решения об их утверждении направляются в орган местного самоуправления муниципального образования, в границах которого расположено историческое поселение регионального значения (или в орган государственной власти субъекта РФ - города федерального значения, в границах которого расположено историческое поселение регионального значения).
Требования к определению границ территории исторического поселения устанавливаются Правительством РФ. Однако орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный законом субъекта РФ, вправе утвердить границы территории исторического поселения регионального значения, не совпадающие с границами населенного пункта.
2.12. Двенадцатое полномочие органов региональной государственной власти (п. 10 комментируемой статьи) заключается в согласовании проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений регионального значения. Необходимость такого согласования продиктована не только требованиями настоящего Федерального закона, но и ГрК РФ (ст. ст. 31, 32).
В соответствии с п. 6 ст. 60 комментируемого Закона проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений регионального значения, подлежат согласованию с региональным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законом субъекта РФ. Предметом согласования проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений регионального значения, является соответствие указанных проектов утвержденному предмету охраны исторического поселения (п. 7).
2.13. Тринадцатым полномочием региональных органов государственной власти (п. 11 комментируемой статьи) является установление ряда требований к сохранению, содержанию и использованию объекта культурного наследия, а также к обеспечению доступа к объекту культурного наследия федерального и регионального значения в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 47.3 настоящего Федерального закона.
Соответствующие требования устанавливаются в случае, если содержание или использование объекта культурного наследия, включенного в ЕГРОКН (или выявленного объекта культурного наследия), может привести к ухудшению состояния данного объекта культурного наследия и (или) предмета охраны данного объекта культурного наследия (см. п. 4 комментария к ст. 47.3).
2.14. Четырнадцатое полномочие органов региональной государственной власти (п. 12 комментируемой статьи) заключается в принятии решения о включении объекта в ЕГРОКН в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.
Комментируемое полномочие опосредовано другим полномочием, суть которого заключается в определении порядка принятия региональным органом государственной власти решения о включении объектов культурного наследия в ЕГРОКН (предусмотрено п. 6 этой же статьи).
Пунктом 12 настоящей статьи предусмотрено, соответственно, полномочие, заключающееся в принятии решения о включении конкретного объекта культурного наследия в ЕГРОКН (или решения об отказе во включении объекта в ЕГРОКН).
Осуществляется это полномочие органом исполнительной власти субъекта РФ (правительством или администрацией), соответствующее решение принимается на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом общественного мнения, а если это касается воссоздания памятника или ансамбля религиозного назначения, то с учетом мнения религиозных организаций.
2.15. Полномочия, предусмотренные п. 12.1 комментируемого Закона, заключаются в обеспечении условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъектов РФ.
Данная норма обязывает уполномоченный в области сохранения и популяризации объектов культурного наследия орган определить порядок обеспечения условий доступности объектов культурного наследия, включенных в ЕГРОКН, для инвалидов.
В соответствии со ст. 30 Основ законодательства РФ о культуре органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан и в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать условия доступности для инвалидов культурных ценностей и благ в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов.
Во исполнение данной нормы Закона Министерство культуры РФ издало Приказ от 20 ноября 2015 г. N 2834 "Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации".
2.16. В последнем пункте комментируемой статьи (п. 13) установлено, что органы государственной власти субъектов РФ могут иметь также "иные полномочия", предусмотренные комментируемым Законом и иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Другими словами, закрепленный в настоящей статье перечень полномочий не является исчерпывающим (полным); некоторые важные полномочия региональных органов государственной власти содержится в ряде других статей комментируемого Закона.
К ним могут быть отнесены, например, следующие полномочия органов как законодательной (представительной), так и исполнительной власти субъектов РФ:
- утверждение границ выявленного объекта культурного наследия актом органа исполнительной власти субъекта РФ (п. 5 ст. 3.1);
- установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места регионального значения органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (п. 3 ст. 5.1);
- осуществление полномочий, предусмотренных ст. 34.1 (п. 5), 36 (п. п. 5 и 6), ст. 13 (п. п. 4 и 5), 27 (п. 3) и др.
Установленным комментируемой статьей перечнем полномочия региональных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия не ограничиваются, поскольку ст. 9.1 настоящего Федерального закона часть федеральных полномочий передана для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (см. комментарий к указанной статье).

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!