Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации
Данный материал представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Статья 15. Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации

Комментарий к статье 15

1. Идея создания единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ЕГРОКН) была сформулирована еще в самой первой редакции комментируемого Закона в 2002 году. Однако к системному решению вопроса о регистрации объектов культурного наследия в ЕГРОКН приступили только во второй половине 2012 года. В результате за этот период произошла массовая несанкционированная застройка охраняемых территорий памятников и был осуществлен снос исторических объектов. До 2014 года активное пополнение ЕГРОКН сдерживало то, что он велся исключительно на бумажных носителях, и, кроме этого, для первичной регистрации памятников требовалось значительное количество документов. Для того чтобы решить эту проблему и ускорить работу, в 2014 году были внесены изменения в законодательство, которые предусмотрели ведение ЕГРОКН на бумажных и электронных носителях (см. Приказ Министерства культуры РФ от 3 июня 2014 г. N 966 "О внесении изменений в Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 3 октября 2011 г. N 954").
Всего на территории Российской Федерации по состоянию на 31 декабря 2015 г. было расположено 157 557 объектов культурного наследия (с учетом памятников в составе ансамблей), из которых 84 330 - это объекты культурного наследия федерального значения, включающие 59 204 объекта археологического наследия; 71 057 - объекты культурного наследия регионального значения, 2 170 - объекты культурного наследия местного значения <22>. Предполагается, что к 2018 году работа по формированию ЕГРОКН будет полностью завершена.
--------------------------------
<22> См.: Государственный доклад о состоянии культуры в Российской Федерации в 2015 году // Официальный сайт Министерства культуры РФ. URL: http://mkrf.ru/report/report2015/ (дата обращения: 1 августа 2017 г.).

Учет историко-культурных ценностей (объектов историко-культурного наследия) является одним из элементов их государственной охраны. Ведение реестров, каталогов, систематизация и инвентаризация памятников истории и культуры осуществляются во всех странах. В некоторых из них эта деятельность компьютеризирована, ведутся специальные базы данных. Приведем некоторые примеры <23>.
--------------------------------
<23> По материалам Аналитического вестника N 5 (372) "О мерах по сохранению историко-культурного наследия народов Российской Федерации (материалы к "правительственному часу" 244-го заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 1 апреля 2009 г.)". М., 2009 // Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.council.gov.ru/activity/analytics/analytical_bulletins/25834/ (дата обращения: 1 августа 2017 г.).

Во Франции базовым законом, регулирующим охрану памятников в стране, является Закон от 31 декабря 1913 г. "Об исторических памятниках", который стал основой Кодекса национального достояния. Французское законодательство не дает конкретного определения памятникам истории и культуры. Любые движимые и недвижимые предметы и объекты, которые представляют интерес с "исторической, художественной, мифологической, научной и живописной" точек зрения, могут быть отнесены к памятникам истории и культуры, подлежащим охране государством. Закон устанавливает обязанность регистрации памятников культуры в книге регистрации памятников, которая ведется специальным органом защиты памятников - Земельным ведомством охраны памятников. Право ходатайствовать о регистрации памятника имеют: собственники памятников культуры; община, в которой находится памятник; консультативный совет, создаваемый при органах защиты памятников. Для того чтобы на здание, предмет или ландшафт распространялся режим государственной охраны, они должны быть включены в специальный список памятников, охраняемых государством. Включение памятников в список находится в компетенции Министра по делам культуры. Однако, если памятник культуры, либо земля, на которой расположены здания, либо ландшафт, требующие охраны, не являются собственностью государства, то для включения их в список требуется согласие собственника (департамента, коммуны, учреждения или частного лица). Список памятников истории и культуры, поставленных под охрану государства, пересматривается каждые десять лет и публикуется в печати.
В Германии в Основном законе устанавливается, что регулирование охраны немецкого культурного достояния относится к совместному ведению Федерации и отдельных земель. В этой области действуют следующие Федеральные законы: Закон от 6 августа 1955 г. "О защите немецкого культурного достояния от вывоза за границу", Закон от 15 октября 1998 г. "О возврате неправомерно изъятых культурных ценностей", Закон от 1 июня 1980 г. "Об учете вопросов охраны памятников в федеральном законодательстве", Закон от 15 октября 1998 г. "О внедрении директив Европейских сообществ о возврате неправомерно изъятых из-под юрисдикции государств-членов культурных ценностей и об изменении Закона об охране немецкого культурного достояния от вывоза за границу". Согласно законодательству в каждой земле ФРГ (Федеративной Республики Германия) произведения искусства и иные культурные ценности, включая библиотеки, должны быть внесены в Реестр национальных культурных ценностей. Эти предметы пользуются льготами при налогообложении. Их вывоз за пределы Германии требует специального разрешения Министерства внутренних дел ФРГ, которое может быть обусловлено рядом ограничений и оговорок. Включение произведения искусства или памятника культуры в реестр осуществляют высшие ведомства земли по вопросам культуры (министерства культуры). Внесение культурных ценностей в реестр осуществляется как по ходатайству заинтересованной стороны, так и по собственной инициативе высшего ведомства земли по вопросам культуры, ведущего реестр на своей территории. Министр внутренних дел ведет Общегерманский реестр национальных культурных ценностей, образуемый из совокупности реестров отдельных германских земель.
В Италии в результате реформирования законодательства о памятниках истории и культуры был принят Законодательный декрет от 29 октября 1999 г. N 490 "Единый текст положений законодательства по вопросам культурных ценностей и ценностей окружающей среды". Итальянское законодательство не содержит понятия "памятник истории и культуры", оно оперирует более широким понятием "историческое, художественное, археологическое, архивное и библиотечное достояние". Оно включает в себя: движимое и недвижимое имущество, представляющее художественный, исторический, археологический или антропологический интерес; недвижимость, которая в силу своего отношения к истории приобретает исключительно важный интерес; коллекции или серии объектов, которые представляют особый художественный или исторический интерес, архивные библиотечные ценности. Регионы, провинции, коммуны, другие юридические лица представляют в Министерство по культурным ценностям и культуре (учреждено Законодательным декретом в 1998 г.) перечень представляющих историко-художественный интерес объектов недвижимости, находящихся в их ведении. Они обязаны уведомлять Министерство о новых поступлениях. Министерство обеспечивает ведение Каталога культурных ценностей Италии. Регионы, провинции и коммуны отвечают за ведение каталога принадлежащих им культурных ценностей. Данные местных каталогов пополняют национальный каталог культурных ценностей. Каталог составляется по единой системе, с учетом единой методологии и способов обработки данных, с тем чтобы позволить включить региональные и местные базы данных в единую национальную сеть. Каталог записей об объектах, объявленных Министерством по культуре и культурным ценностям представляющими особую ценность, ведется отдельно. К этой базе данных устанавливается особый режим доступа, гарантирующий безопасность имущества и конфиденциальность сведений.
В Великобритании общественный интерес к памятникам Средневековья отчетливо проявился в начале XVIII века. Первый специальный Закон о памятниках старины был принят в 1882 году. В настоящее время в Великобритании нет единого законодательного акта об охране и использовании памятников истории и культуры. Основные положения об охране памятников содержатся в законодательных актах, принятых за последние 40 лет. Среди них: Закон о правах местных органов управления в отношении исторических зданий 1962 года, Закон о пустующих церквях и иных культовых сооружениях 1969 года, Законы о планировании городского и сельского строительства 1971, 1972 и 1974 годов, Закон о Национальном тресте 1971 года, Закон о памятниках старины 1972 года, Закон о памятниках на полях сражений 1972 года, Закон о благоустройстве городских и сельских районов 1974 года, Закон о памятниках старины и археологических зонах 1979 года, Законы о национальном наследии 1980, 1983 и 1985 годов. В настоящее время различные аспекты охраны памятников находятся в сфере ведения Государственного секретаря по вопросам окружающей среды, транспорта и регионов, Госсекретаря по вопросам культуры, средств массовой информации и спорта и частично Госсекретаря по делам Уэльса. Закон о памятниках старины и археологических зонах возлагает на Государственного секретаря обязанность составлять и публиковать реестры охраняемых памятников. В них должны включаться все выявленные памятники, имеющие национальное значение, а также памятники, уже взятые на учет в соответствии с Законом об охране памятников старины 1913 года. Государственный секретарь должен информировать владельца памятника о включении данного объекта в реестр. Он также наделен правом исключать памятник из реестра. Государственный учет памятников градостроительства и архитектуры был установлен Законом о планировании городского и сельского строительства 1947 года (до этого существовала регистрация памятников старины в целом). Условием для внесения памятника в список охраняемых является следующее: строение должно рассматриваться не как изолированный объект, а как часть ландшафта той исторически сложившейся обстановки, в которой оно возникло или с которой было исторически связано.
2. ЕГРОКН представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных объектов культурного наследия различных категорий (федерального, регионального, местного значения). В нем содержится подробная информация об объекте, включающая регистрационный номер, наименование объекта, местонахождение (адрес объекта), категорию историко-культурного значения, вид объекта, описание предмета охраны, описание границ территории объекта, сведения о дате создания, наименование, дату и номер решения органа государственной власти о постановке объекта на государственную охрану, изображение. Информационная система ЕГРОКН предусматривает геоинформационную часть, обеспечивающую функции нанесения на электронную карту местоположения и границ объектов культурного наследия, поиска объектов культурного наследия на электронной карте, просмотра информации об объектах культурного наследия. В настоящее время доступ к ЕГРОКН открыт на сайте Министерства культуры Российской Федерации по адресу http://mkrf.ru/ais-egrkn/.
ЕГРОКН подключен к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Это обеспечивает возможность предоставления государственной (муниципальной) услуги "Предоставление информации об объектах культурного наследия регионального или местного значения, находящихся на территории субъекта Российской Федерации и включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (см. распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. N 1993-р "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде"). Порядок предоставления государственных и муниципальных услуг регулируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Любое физическое или юридическое лицо вправе обратиться в многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг с запросом о предоставлении информации об объектах культурного наследия или подать такой запрос в электронном виде в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" (www.gosuslugi.ru). Услуга предоставляется бесплатно. Результатом предоставления государственной (муниципальной) услуги является выдача заявителю информации в виде справки об объектах культурного наследия, включенных в ЕГРОКН.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия, защитных зонах объектов культурного наследия. При этом ранее в правоприменительной практике внесение объекта в ЕГРОКН расценивалось как присвоение статуса объекта культурного наследия.
Пример: ООО "Строительная компания "Бородино-Строй" (далее - общество) обратилось в Московский городской суд с надзорной жалобой на постановление мирового судьи, оставленное без изменения решением судьи Мещанского районного суда г. Москвы, которым общество было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ за невыполнение предписания Москомнаследия о приостановлении строительных работ на объекте культурного наследия. В обоснование своих требований общество указало, что судом не установлен статус объекта как объекта культурного наследия, а именно: судьей не выяснено, имеются ли заключение государственной историко-культурной экспертизы о культурно-исторической ценности вышеназванного объекта, решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о включении либо об отказе во включении названного объекта в ЕГРОКН. Выписка из Городского реестра недвижимого культурного наследия не является доказательством наличия у объекта соответствующего статуса; распоряжение заместителя председателя Москомнаследия об учете не имеет юридического значения, поскольку также не устанавливает правовой статус объекта; протоколы заседания экспертной комиссии, носящие рекомендательный характер, не свидетельствуют о наличии у объекта статуса объекта культурного наследия.
Суд надзорной инстанции согласился с доводами общества и указал, что внесение обозначенного объекта в городской реестр недвижимого культурного наследия Москомнаследия Правительства Москвы не свидетельствует о том, что данный объект внесен в ЕГРОКН и, соответственно, о том, что объекту присвоен статус объекта культурного наследия. При таких обстоятельствах решение судьи Мещанского районного суда г. Москвы нельзя признать законным и обоснованным, поэтому оно было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в Мещанский районный суд г. Москвы (см. Постановление Московского городского суда от 30 июня 2010 г. по делу N 4а-1176/10).
Однако в настоящее время суды заняли иную позицию. Согласно правовой позиции Верховного Суда РФ реестр ведется в целях создания банка данных об уже имеющихся объектах культурного наследия, а не в целях придания им статуса таковых (см. Определение Верховного Суда РФ от 17 сентября 2014 г. N 8-АПГ14-8). Подобная позиция поддерживается и арбитражными судами.
Пример: ООО "Стройальянс" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области о признании недействительными отказов в регистрации права собственности и обязании совершить регистрационные действия. Решением Арбитражного суда Томской области, оставленным без изменения Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении заявленных требований отказано.
Обращаясь в суд с заявлением, общество основывалось на том, что им был представлен весь необходимый пакет документов для государственной регистрации права собственности. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что спорный объект недвижимости возведен в результате реконструкции нежилого здания, которое не утратило статус объекта культурного наследия; снятие с кадастрового учета здания не свидетельствует об утрате данного статуса объектом, поскольку исключение объекта культурного наследия из ЕГРОКН возможно только при осуществлении особой административной процедуры, которая в данном конкретном случае в отношении объекта недвижимости не проводилась. При рассмотрении данного дела судом подробно исследованы вопросы о включении спорного здания в ЕГРОКН; его регистрации в реестре; наличии либо отсутствии оснований для нахождения в реестре, соблюдении либо несоблюдении порядка исключения объекта недвижимости из реестра. Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции. По существу, суды исходили из того, что соблюдение (осуществление) процедуры исключения сведений о памятнике из ЕГРОКН является обязательным условием государственной регистрации прекращения права собственности на недвижимое имущество и последующей государственной регистрации права собственности на вновь созданный объект недвижимости.
Суд кассационной инстанции с выводами судов не согласился, их решения отменил и принял новый судебный акт, которым удовлетворил требования общества. Суд пояснил, что информационная природа реестра исключает возможность придания находящимся или отсутствующим в нем сведениям самостоятельного правового значения. По существу, включение и (или) исключение из реестра тех или иных сведений означает лишь фиксацию фактических обстоятельств; несоответствие сведений этим обстоятельствам (например, наличие в реестре записи о не существующем уже объекте культурного наследия) означает ошибку в фиксации, но не может быть признано обстоятельством, доказывающим существование этого объекта вопреки объективной реальности. Неверное понимание судами правовой природы реестра выразилось в том числе в ошибочном выводе о сохранении статуса объекта культурного наследия за зданием, не существующим в натуре (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22 апреля 2015 г. N Ф04-17379/2015 по делу N А67-4363/2014).
4. Положение о ЕГРОКН утверждено Приказом Министерства культуры РФ от 3 октября 2011 г. N 954 "Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации". В нем закреплены общие принципы его формирования и ведения. ЕГРОКН ведется Министерством культуры РФ на бумажных и электронных носителях. Основанием для регистрации объектов культурного наследия в ЕГРОКН являются решения органов государственной власти о включении объектов культурного наследия в реестр (решения о принятии объектов культурного наследия на государственную охрану). Регистрация объектов культурного наследия в ЕГРОКН осуществляется посредством присвоения объектам культурного наследия регистрационных номеров. Для каждого объекта культурного наследия создается учетное дело, которое хранится бессрочно. Установлен запрет на уничтожение, изъятие учетных дел или их частей. На основе указанных учетных дел формируются информационные ресурсы ЕГРОКН, обеспечивающие его автоматизированное ведение.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!