Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации
Данный материал представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Статья 34. Зоны охраны объектов культурного наследия

Комментарий к статье 34

1. В комментируемой статье определены понятия зон охраны объектов культурного наследия и общие правовые основы их установления (дефиниции, целевое назначение, состав, субъекты утверждения границ, проекты зон охраны как основания их утверждения и др.). Кроме того, до установления зон охраны объектов культурного наследия вокруг памятников и ансамблей устанавливаются защитные зоны объектов культурного наследия (об основах их правового режима см. комментарий к ст. 34.1). Все такие зоны являются разновидностью зон с особыми условиями использования территорий, предусмотренных п. 4 ст. 1 ГрК РФ.
Законодательно определено, что целью установления зон охраны объектов культурного наследия является обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, а местом их установления - территория, сопряженная с объектом культурного наследия. "Сопряженная" семантически значит "взаимно связанная, находящаяся во взаимодействии с данным объектом территория" <47>.
--------------------------------
<47> См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. 28-е изд. М.: ООО "Издательство "Мир и Образование", 2014.

Правовые основания установления зон охраны объектов культурного наследия определены также в ЗК РФ (п. 4 ст. 99). Согласно указанной статье ЗК РФ зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды; в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель; использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
В самом начале комментируемой статьи законодательно установлены три вида таких зон охраны: 1) охранная зона, 2) зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности и 3) зона охраняемого природного ландшафта. Понятие и требования к каждой из них приведены в п. 2 комментируемой статьи. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
Исходя из потребностей практики законодателем в 2014 г. установлено, что в целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой (то есть объединенной) охранной зоны, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта (см. Федеральный закон от 22 октября 2014 г. N 315-ФЗ).
Важные правовые разъяснения были даны в письме Министерства экономического развития РФ от 11 марта 2011 г. N д23-957 "По вопросу распоряжения земельными участками, расположенными на территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника" о том, что включение земельного участка в состав зоны охраны объекта культурно-исторического наследия означает установление особого режима использования земельного участка, но не влечет за собой запрета либо ограничения его в обороте; вместе с тем, в случае если в результате продажи или совершения иных сделок с земельными участками в охранных зонах нарушается их целевое использование, такие действия будут неправомерными и будут нарушать правовой режим использования земельных участков.
2. В п. 2 комментируемой статьи приведены юридические определения трех вышеназванных понятий: "охранная зона", "зона регулирования и застройки хозяйственной деятельности" и "зона охраняемого природного ландшафта". При этом, несмотря на существующие различия, во всех дефинициях речь идет о территории, в пределах которой устанавливается режим (или особый режим) использования земель, ограничивающий или запрещающий хозяйственную деятельность и строительство или реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия и его исторического природного ландшафтного окружения.
2.1. В пределах охранной зоны в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении ограничивается хозяйственная деятельность и запрещается строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Более подробно требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах охранной зоны (в том числе единой охранной зоны) установлены в п. 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972.
В границах охранной зоны запрещается строительство объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды объекта культурного наследия (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды). Может быть предусмотрено ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений, особенностей деталей и малых архитектурных форм. Для обеспечения сохранности объекта культурного наследия предусматривается ограничение хозяйственной деятельности, в том числе в виде запрета или ограничения на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов).
В границах охранной зоны должны быть сохранены градостроительные (планировочные, типологические, масштабные) характеристики историко-градостроительной и природной среды, в том числе всех исторически ценных градоформирующих объектов. Необходимо обеспечить визуальное восприятие объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде, в том числе путем сохранения и восстановления сложившегося в природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств.
Должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, а также иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении.
2.2. В пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничиваются строительство и хозяйственная деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Более подробно требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности) установлены в п. 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972.
Пунктом 10 Положения определены ограничения, которые должны быть учтены при установлении режима использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности).
В границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ограничиваются строительство, если это необходимо для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства и их частей. Такие ограничения могут касаться размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений. Также должно быть обеспечено визуальное восприятие объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.
Для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде устанавливаются ограничения хозяйственной деятельности, устанавливаются требования к сохранению качества окружающей среды и иные требования. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта необходимо соблюдение требований в области охраны окружающей среды.
2.3. В пределах зоны охраняемого природного ландшафта запрещаются или ограничиваются хозяйственная деятельность, строительство и реконструкция существующих зданий и сооружений, что должно быть обусловлено целями сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Более подробно требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах зоны охраняемого природного ландшафта (в том числе единой зоны охраняемого природного ландшафта) установлены в п. 11 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972.
В границах зоны охраняемого природного ландшафта запрещается строительство объектов капитального строительства, ограничиваются хозяйственная деятельность, капитальный ремонт и реконструкция объектов капитального строительства и их частей в целях сохранения и восстановления композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства (за исключением работ по благоустройству территории и размещению малых архитектурных форм).
Должно быть обеспечено сохранение качества окружающей среды, необходимого для обеспечения сохранности и восстановления (регенерации) охраняемого природного ландшафта, а также сохранение сложившегося в охраняемом природном ландшафте соотношения открытых и закрытых пространств в целях обеспечения визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.
Установление зоны охраняемого природного ландшафта предполагает обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его историческом и ландшафтном окружении, а также охраняемого природного ландшафта посредством соблюдения требований в области охраны окружающей среды и иных требований.
3. В п. 3 комментируемой статьи определен общий порядок установления (утверждения) границ зон охраны объекта культурного наследия, режима использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территории данных зон. Он включает в себя три варианта решения данных вопросов с учетом законодательного распределения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти (см. комментарий к ст. ст. 9, 9.1, 9.2).
Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Они могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков (п. 6 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972).
В отношении объектов культурного наследия, отнесенных к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации, объектам культурного наследия, включенным в Список всемирного наследия, границы таких зон охраны, режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах территории данных зон утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия, то есть Министерством культуры РФ, на основании проектов зон охраны объекта культурного наследия с учетом заключения, представляемого региональным органом охраны объектов культурного наследия.
В качестве примеров можно привести Приказы Минкультуры России от 1 августа 2014 г. N 1360 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Новодевичьего монастыря", включенного в Список всемирного наследия (г. Москва, Новодевичий проезд, д. 1), а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон", от 12 ноября 2012 г. N 1300 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Церковь Покрова на Нерли", 1165 г., включенного в Список всемирного наследия ЮНЕСКО, а также требований к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон".
В отношении же остальных объектов культурного наследия федерального значения (либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия) границы таких зон охраны, особый режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах территории данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом, то есть Министерством культуры РФ.
Так, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 г. N 333-64 "Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге" границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются законами Санкт-Петербурга, то есть Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Принят и действует Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон".
Согласно подп. 10 п. 2 ст. 7 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 г. N 12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области" границы зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в порядке, предусмотренном федеральным законом и законами Свердловской области, утверждает Правительство Свердловской области.
В отношении объектов культурного наследия регионального значения и местного (муниципального) значения подобные вопросы решаются в порядке, установленном законами субъектов РФ.
Так, например, согласно ст. 11 Закона Краснодарского края от 23 июля 2015 г. N 3223-КЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края" границы зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон могут утверждаться нормативными правовыми актами краевого органа охраны объектов культурного наследия.
Согласно п. 2 ст. 20 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 г. N 12-ОЗ "О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области" границы зон охраны объектов культурного наследия областного значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются Правительством Свердловской области на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия по представлению уполномоченного исполнительного органа государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия.
Совокупная информация о нормативных актах конкретного субъекта РФ, в соответствии с которыми устанавливаются границы зон охраны, особый режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия регионального значения и местного (муниципального) значения, а также о правоприменительных актах, принятых по данным вопросам в отношении конкретных объектов культурного наследия, приводится на официальных сайтах региональных органов охраны объектов культурного наследия <48>.
--------------------------------
<48> См., например: Управление государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области. URL: http://okn.midural.ru/zony-ohrany-obektov-kulturnogo-naslediya.html (дата обращения: 1 августа 2017 г.).

4. В п. 4 комментируемой статьи содержится отсылочная норма, согласно которой порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством РФ.
В настоящее время указанные вопросы достаточно четко и подробно урегулированы Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2015 г. N 972 (далее - Положение о зонах охраны объектов культурного наследия). Также при разработке проектов зон охраны объекта культурного наследия следует руководствоваться нормативными актами, принимаемыми на уровне субъектов РФ (см., например, Приказ Комитета по культуре Правительства Ленинградской области от 25 мая 2010 г. N 35 "Об утверждении методических указаний по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия в Ленинградской области").
Согласно п. 6 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.
Обозначение в проекте границ зон охраны объекта культурного наследия, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы зон охраны объекта культурного наследия с нормативным значением точности, предусмотренным для ведения государственного кадастра недвижимости.
Согласно п. 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия полномочиями по инициированию разработки проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия обладают органы исполнительной власти субъектов РФ, а в отношении объектов культурного наследия федерального значения, признанных особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации или включенных в Список всемирного наследия, - Министерство культуры РФ.
Согласно п. 7 организацию разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия осуществляют Министерство культуры РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, материалов историко-культурных исследований, обосновывающих необходимость разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, включается в соответствующие федеральные и региональные целевые программы, в которых предусматриваются мероприятия по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (п. 7). Помимо этого, разработка может осуществляться по инициативе органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия. В Методических указаниях по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия в Ленинградской области, утв. Приказом Комитета по культуре Правительства Ленинградской области от 25 мая 2010 г. N 35, к числу инициаторов разработки проектов отнесены юридические лица, общественные и религиозные объединения, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия. Основанием для разработки проекта также может стать решение суда.
Пример: прокурор просил обязать Министерство культуры Республики Карелия и ГКУ Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия" разработать проект охранных зон воинского захоронения, являющегося объектом культурного наследия регионального значения; провести историко-культурную экспертизу проекта охранных зон захоронения.
Судом было установлено, что на территории Поповпорожского сельского поселения на железнодорожной станции Раменцы имеется памятник истории "Братская могила воинов, погибших в годы Великой Отечественной войны 1941 - 1945 гг.", являющийся объектом культурного наследия регионального значения и включенный в список памятников истории и культуры Карельской АССР, подлежащих государственной охране. В отношении данного объекта культурного наследия не разработан проект зоны охраны объекта.
С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об удовлетворении исковых требований к указанным ответчикам, поскольку Министерство культуры Республики Карелия является органом исполнительной власти Республики Карелия, осуществляющим функции по реализации государственной политики в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, с предоставленными ему правами инициирования разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, их согласования, а ГКУ Республики Карелия "Республиканский центр по государственной охране объектов культурного наследия" осуществляет обеспечение реализации предусмотренных законодательством полномочий Министерства в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Республики Карелия (см. Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 3 июня 2016 г. по делу N 33-1871/2016).
Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований, а также с использованием данных государственного кадастра недвижимости при их наличии (п. 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия).
Проект зон охраны подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия (абз. 8 ст. 30 комментируемого Закона). Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны и режимов зон охраны.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!