Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Бюджетное право: Учебник
Данный материал представляет собой комплексное учебное пособие по дисциплине "Бюджетное право", включающее в себя изложение теоретических аспектов бюджетного права как научной и учебной дисциплины и практических основ правового регулирования бюджетного процесса как сферы публично-правовой деятельности.
1.1. Понятие и значение бюджета

Государство выполняет хозяйственные функции, как и любой другой субъект хозяйственной жизни: имеет армию, правоохранительные органы, различное имущество - воды, леса, земли и т.д. Для управления всем этим хозяйством ему нужны материальные ресурсы. Таким материальным финансовым ресурсом, при помощи которого удовлетворяются потребности государства, является бюджет <1>. Бюджет - это уникальный "атрибут" государства, одновременно являющийся экономической, правовой, исторической и социальной категорией. При этом значение бюджета проявляется в том, что он служит не только основным источником финансового обеспечения государства, но и играет определяющую роль в его экономическом и социальном развитии.
--------------------------------
<1> От фр. budget - кошелек (см.: Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002. С. 134).

Кроме того, бюджет является одним из инструментов государственного управления, с помощью которого государство решает как повседневные (выплаты заработной платы, пенсий, стипендий и т.д.), неотложные (финансирование каких-либо последствий аварий, техногенных катастроф и т.д.), так и перспективные (разработку новых технологий и т.д.) задачи, стоящие перед обществом.
В современных условиях развития финансовых отношений бюджет является их ядром, но при этом именно финансовые отношения, складывающиеся в государстве, оказывают существенное влияние на его стабильность и развитие. Так, например, изменение политики государства в отношении малого и среднего бизнеса позволит в долгосрочной перспективе получать больше налоговых доходов.
В настоящее время подходит к завершению бюджетная реформа, новый этап которой был начат в 2004 г. В рамках осуществления бюджетной реформы должно измениться не только содержание бюджета, но и порядок его исполнения. Президент РФ в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию отметил, что основным принципом бюджетной реформы в современных условиях должен стать "переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами" <1>. Таким образом, Президент РФ обозначил приоритеты развития бюджетных отношений, согласно которым каждый потраченный рубль из бюджета должен в конечном счете принести результат государству. В мае 2004 г. Правительство РФ принимает Концепцию реформирования бюджетного процесса <2>, достижением реализации которой стало реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета, выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств, совершенствование среднесрочного финансового планирования, совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета <3>.
--------------------------------
<1> См.: Бюджетное послание Президента РФ от 26 мая 2004 г. // СПС "КонсультантПлюс". Дата доступа: 22 сентября 2016 г.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2180. В настоящее время документ утратил силу.
<3> Там же.

Дальше в рамках бюджетной реформы происходит совершенствование правового положения государственных и муниципальных учреждений. Согласно Федеральному закону от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ <1> все бюджетные учреждения были разделены на казенные, автономные и бюджетные. В результате бюджетные и автономные учреждения приобрели больше самостоятельности, стали в большей степени сами отвечать по своим обязательствам, в условиях сильной конкуренции улучшилось качество предоставляемых услуг. Казенные учреждения - это новый тип государственных (муниципальных) учреждений, которые полностью финансируются за счет бюджета <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
<2> Более подробно об этом см. гл. 7 учебника.

В 2013 г. принимается один из значимых законов в осуществлении государственных расходов - Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <1>, вступивший в силу с 1 января 2014 г. Согласно данному Закону менялась система государственных и муниципальных закупок <2>. Изменения в этой сфере были необходимы в силу того, что закупки составляют существенный пласт расходов бюджетов и именно в закупках достаточно велика была коррупционная составляющая. Бюджетные нарушения в сфере закупок носили массовый характер <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1652; N 52. Ст. 6961; 2014. N 23. Ст. 2925; 2015. N 27. Ст. 4001; N 29. Ст. 4353; 2016. N 1. Ст. 10; N 27. Ст. 4298; 2017. N 1 (Часть I). Ст. 30.
<2> Более подробно об этом см. гл. 6 учебника.
<3> Так, по оценкам Счетной палаты РФ общая сумма выявленных нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы за 2015 год составила 516,5 млрд рублей. Наибольший удельный вес в общем объеме выявленных нарушений приходится на нарушения, допускаемые при формировании и исполнении федерального бюджета, а также при осуществлении государственных (муниципальных) закупок и закупок отдельными видами юридических лиц (млрд рублей / количество) - 278,9 млрд рублей (54% общего объема нарушений) // http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accounts-chamber-of-the-russian-federation-in-2015.php.

Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Завершающим этапом бюджетной реформы должно стать принятие нового Бюджетного кодекса РФ. На сайте Министерства финансов РФ с 2015 г. идет обсуждение данного документа как научным сообществом, так и практическими работниками. В настоящее время Министерством финансов подготовлена редакция проекта БК РФ, которую Правительство будет вносить в Государственную Думу на рассмотрение. Данный законопроект в окончательном варианте был представлен на первом финансовом форуме в Москве, состоявшемся 23 сентября 2016 г. <1>.
--------------------------------
<1> ff.msk.ru

Легальное определение термина "бюджет" закреплено в ст. 6 действующего Бюджетного кодекса РФ <1>.
--------------------------------
<1> В проекте БК РФ предусматривается уточнение понятия "бюджет". В соответствии со ст. 1 проекта БК РФ бюджет - форма образования и использования денежных средств в целях финансового обеспечения исполнения публичных обязательств соответствующего публично-правового образования. Таким образом, законодатель уточняет цель использования бюджета - публичные обязательства, а также уточняет субъектов - публично-правовое образование.

Законодатель таким образом закрепляет единственную законную форму образования и расходования денежных средств для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления - бюджет. При этом законодатель не допускает использования иных форм для финансового обеспечения обязательств государства (муниципального образования) (ст. ст. 13 - 15 БК РФ). Вместе с тем стоит отметить, что существует ложное мнение о том, что бюджет - это "некое денежное хранилище <1>". На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона <2>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М., 2002. С. 8.
<2> Там же.

Традиционно бюджет в науке рассматривается в трех аспектах:

Схема 1

             ----------------¬
        -----+    БЮДЖЕТ     +----¬
        ¦    L--------T-------    ¦
        V             V           V
--------------¬-------------¬---------¬
¦Экономически馦Материальны馦Правовой¦
¦    аспект   ¦¦   аспект   ¦¦ аспект ¦
L--------------L-------------L---------

С экономической точки зрения бюджет - это экономический базис государства. "Любые колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической, хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической природе бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и государственного управления" <1>.
--------------------------------
<1> Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М., 2007. С. 27.

Бюджет в материальном смысле представляет собой основной централизованный фонд денежных средств государства (муниципального образования), их ядро, поскольку в нем происходят аккумулирование, распределение и перераспределение денежных средств для их последующего использования в целях финансового обеспечения задач и функций государства (муниципального образования). Данный фонд является основой финансовой системы государства и "входит вместе с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства" <1>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Указ. соч. С. 7.

С помощью такого фонда денежных средств в процессе распределения и перераспределения бюджетных средств каждое публично-правовое образование обеспечивается основными финансовыми ресурсами для предусмотренных законодательством РФ обязательств, на выполнение которых в бюджетах бюджетной системы закладываются бюджетные ассигнования. Но это не просто централизованный денежный фонд, формируемый на определенной территории для обеспечения функций и задач государства или местного самоуправления. Это фонд, который "в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие предусмотренных расходов <1>". Средства фонда все время находятся в движении, поступают доходы и производятся расходы. И это есть абстрактное отражение всех процессов, происходящих в государстве в материальном выражении. Бюджет является основным информационным источником о состоянии дел государства: экономических, социальных и др.
--------------------------------
<1> Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 74.

Материальное воплощение бюджет получает в процессе его исполнения (реализации) на соответствующей территории, когда бюджетные средства доходят до конкретных субъектов - получателей.
Материальное содержание бюджета не является застывшей догмой, а находится в постоянной динамике: изменяются объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т.п. Например, в 2017 г. <1> серьезная поддержка оказывается развитию малого и среднего бизнеса в объеме 20 613 983,2 тыс. руб.; в 2016 г. на поддержку и развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств выделено 3 861 000,0 тыс. руб. <2>; в 2015 г. на те же мероприятия было выделено 3 075 000,0 тыс. руб. <3>. Можно отметить, что именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т.п.
--------------------------------
<1> См.: Приложение 9 к Федеральному закону от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов" // СЗ РФ. 2016. N 52 (ч. ч. 1, 2, 3, 4, 5). Ст. 7464.
<2> Приложение 7. Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2016 год. Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год". Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru (15.12.2015).
<3> Приложение 8. Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2015 год. Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru (03.12.2014).

Следует отметить, что согласно ст. 214 ГК РФ средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
В соответствии со ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Таким образом, средства федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и муниципального образования составляют соответственно часть казны Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Бюджет как правовая категория рассматривается как основной финансовый закон (решение), который является финансовым планом образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2003. С. 140.

Бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти и государственного управления реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет как финансовый план отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет как основной финансовый план фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора всей экономической жизни страны.
Правовая форма бюджета закреплена в ст. 11 Бюджетного кодекса РФ. Так, федеральный бюджет <1> и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации <2> разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации <3> и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований (в основном решений) <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5499.
<2> См., например: Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 214-ФЗ "О бюджете Пенсионного Фонда Российской Федерации на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5509.
<3> См., например: Закон Архангельской области от 12 декабря 2007 г. N 466-23-ОЗ "Об областном бюджете на 2008 год" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2007. N 23.
<4> См., например: решение Воронежской городской Думы от 26 марта 2008 г. N 61-II "О бюджете городского округа г. Воронеж на 2008 год" // Воронежский Курьер. 2008. N 34-ОП.

По этому поводу Конституционный Суд РФ <1> сформулировал следующие правовые позиции:
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.

- бюджет представляет собой законодательный акт особого рода;
- в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон;
- он не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами;
- ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов;
- как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств;
- ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы.
Кроме того, в последние годы бюджет стали рассматривать в имущественном (или с позиций права собственности) <1>, организационном <2> и политическом <3> значениях. Но, как представляется, эти аспекты есть проявление разных сторон экономической материальной и правовой сущности бюджета. Таким образом, бюджет в современных условиях является финансово-правовым инструментом управления в государстве. Любой закон, в котором не прописано, какие средства государство затратит на выполнение поставленных в законе задач, не будет выполнен, а будет являться простой декларацией.
--------------------------------
<1> См.: Омелехина Н.В. Бюджетное право Российской Федерации: Учебное пособие. Новосибирск: Наука, 2005. С. 7 - 8; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 140; Карасева М.В. Бюджетное право в контексте теории права собственности // Бюджетное право Российской Федерации. Ежегодник. 2006 / Под общ. ред. С.В. Запольского, Д.М. Щекина; Международная ассоциация финансового права. М.: Статут, 2007. С. 20 - 26.
<2> См.: Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Указ. соч. С. 8; Финансовое право: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. М.М. Россолова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2001. С. 67.
<3> Глушаченко С.Б., Фролова О.В., Фролов В.В. Правовая политика в бюджетной сфере // Финансовое право. 2003. С. 42.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!