Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Бюджетное право: Учебник
Данный материал представляет собой комплексное учебное пособие по дисциплине "Бюджетное право", включающее в себя изложение теоретических аспектов бюджетного права как научной и учебной дисциплины и практических основ правового регулирования бюджетного процесса как сферы публично-правовой деятельности.
1.3. Понятие бюджетного устройства

Бюджетное устройство - категория, свойственная государствам, имеющим бюджет, и отражающая не только организационно-правовые основы построения бюджетной системы, ее внутренние взаимосвязи и принципы, но и обеспечивающая создание условий для обеспечения федерализма, территориальной целостности, финансового суверенитета и безопасности государства. Именно бюджетное устройство создает основу для финансового обеспечения и, соответственно, развития территорий, входящих в состав Российской Федерации.
Для теории бюджетного права категория "бюджетное устройство" является базовой, доктринальной, вместе с тем данный термин не используется законодателем, хотя раздел I БК РФ носит название "Бюджетное устройство".
Отсутствие легального определения "бюджетное устройство" порождает многочисленные дискуссии в научном сообществе относительно содержания и элементов данной категории, что свидетельствует о ее недооценке и недопонимании, что, в свою очередь, ведет к правовым проблемам. При обсуждении БК РФ неоднократно поднимался вопрос о необходимости использования данной категории, при этом представители Минфина парировали, что данная категория не несет в себе никакой практической ценности.
Вместе с тем стоит отметить, что в 2014 г. была защищена докторская диссертация Х.В. Пешковой <1> на тему "Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция)", которая убедительно доказала необходимость закрепления данной категории законодательно. Х.В. Пешкова в своем диссертационном исследовании пришла к выводу о том, что элементы бюджетного устройства делятся на две группы: материально-правовые и организационно-процедурные. К первой группе она отнесла такие элементы, как бюджетная система, доходы и расходы бюджета, межбюджетные трансферты, ко второй группе - бюджетный процесс, целевые программы и бюджетный контроль.
--------------------------------
<1> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014.

Вместе с тем вопрос о соотношении категорий "бюджетное устройство" и "бюджетная система" до сих пор является дискуссионным. Существует два подхода: 1) традиционный - бюджетное устройство, являясь базовой категорией, включает бюджетную систему как неотъемлемый элемент, отражает ее организацию, внутренние взаимосвязи ее частей, принципы, на которых бюджетная система строится, другие элементы. Данной точки зрения придерживаются большинство ученых <1>; 2) бюджетная система рассматривается как понятие более широкое по отношению к бюджетному устройству, т.е. включает его <2>.
--------------------------------
<1> Например, см.: Кучеров И.И. Бюджетное право России: Курс лекций. М.: Центр ЮрИнфоР, 2002. С. 26; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2008. С. 205; и др.
<2> Селюков А.Д. Принцип системности в бюджетном праве // Финансовое право. 2012. С. 19 - 23 // СПС "КонсультантПлюс"; Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 17. Так трактует и законодатель в части 2 Бюджетного кодекса РФ.

Недооценка категории "бюджетное устройство" приводит не только к определенным проблемам в правоприменении, но и проблемам финансового обеспечении территорий и всего населения, таким образом, когда каждый человек, каждый уголок нашей страны был не просто по лозунгу "богатым", а действительно таковым. Существует в современном мире такое понятие, как "успешный", ставшее символом богатства и независимости, причем это понятие можно спроецировать и на развитие государства: успешно оно или нет? "Успешность страны как успешность для каждого из нас индивидуально - вещь, интуитивно очень хорошо понимаемая. Страна может быть успешной, неуспешной - развалиться, и эволюционирующей либо в сторону большей успешности, либо, напротив, деградировать <1>". Поэтому успешность развития государства, в том числе и финансового, будет зависеть от того, каков порядок формирования бюджетов по линии доходов и расходов, какими полномочиями обладают публично-правовые образования в бюджетной сфере, как разграничены полномочия между публично-правовыми образованиями в бюджетной сфере, как строятся финансовые взаимоотношения Российской Федерации и ее регионов, а также муниципальных образований, какие складываются бюджетные правоотношения, каковы органы управления в государстве и какие принимаются решения, оформленные в нормативные правовые акты, поскольку последние предписывают определенные правила поведения в общественных отношениях, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в бюджетной сфере.
--------------------------------
<1> Сулакшин С.С. Зачем нужна Конституция // Либеральная конституция России 1993 года: проблема смены: Материалы научно-экспертной сессии. Москва, 6 декабря 2013 г. Центр научной политической мысли и идеологии. М.: Наука и политика, 2014. С. 48 - 49.

На все эти вопросы позволяет получить ответ категория "бюджетное устройство".
Вместе с тем, как уже было отмечено, в Бюджетном кодексе Российской Федерации лишь упоминается о бюджетном устройстве в виде названия раздела I "Бюджетное устройство Российской Федерации".
Традиционно считается, что бюджетное устройство основывается (зиждется) на государственном устройстве.
Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей <1>. В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест <2>, государства делятся на унитарные и федеративные, конфедеративные.
--------------------------------
<1> См.: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 86.
<2> Там же.

Россия с точки зрения государственного устройства есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).
С принятием бывшими союзными республиками Соглашения <1> от 8 декабря 1991 г. прекратил существование Союз Советских Социалистических Республик, а значит, изменилось государственное устройство всех бывших союзных республик, в том числе и России. Следовательно, изменилось и бюджетное устройство: союзные республики стали самостоятельными и, как результат, бюджеты союзных республик обособились от союзного бюджета, который перестал представлять собой единый денежный централизованный фонд - государственный бюджет.
--------------------------------
<1> Соглашение от 8 декабря 1991 г. "О создании Содружества Независимых Государств", ратифицировано Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1.

Современное бюджетное устройство было предопределено Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". Согласно ст. 3 этого Закона бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы, принципы ее построения.
В 1992 - 1993 гг. положения вышеуказанного Закона получили развитие в Законах Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" и "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".
Правовые основы современного бюджетного устройства России составляют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" и др.
Поскольку, как выше было обозначено, в законодательстве отсутствует легальное определение бюджетного устройства, то и в правовой и экономической литературе нет единого мнения относительно понятия бюджетного устройства.
М.И. Пискотин <1> под бюджетным устройством понимает бюджетную систему, взаимосвязь ее составных частей и нормы, определяющие порядок установления налогов и доходов, поступающих на образование доходов бюджетов всех уровней, а также нормы, предусматривающие принципы ежегодного установления размеров отчислений от федеральных налогов и доходов в нижестоящие бюджеты.
--------------------------------
<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. М.: Юридическая литература, 1971. С. 62 - 63.

Б.М. Сабанти <1> включает в состав бюджетного устройства бюджетную систему (организацию, принципы построения, взаимоотношения ее звеньев), бюджетное право, бюджетный процесс, бюджетное регулирование.
--------------------------------
<1> Сабанти Б.М. Теория финансов: Учеб. пособие. М.: Менеджер, 1998. С. 96, 98.

Думается, что включение в бюджетное устройство бюджетного права не совсем верно, поскольку бюджетное право является подотраслью финансового права и регулирует именно отношения, складывающиеся по поводу бюджетного устройства, наряду с другими бюджетными отношениями. Можно предположить, что это определение бюджетного устройства охватывает весь предмет бюджетного права, что тоже не верно.
Е.Ю. Грачева, Ю.А. Крохина <1> определяют бюджетное устройство как организацию бюджетной системы и принципов ее построения.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1996. С. 153. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 44; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М.: Юриспруденция, 2000. С. 45; Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2004.

В.М. Мандрица <1> отождествляет бюджетное устройство с системой государственных органов, осуществляющих те или иные функции в области бюджета. Представляется, что такая точка зрения является не совсем верной, поскольку органы, обладающие бюджетной компетенцией, не могут быть отождествлены с государственным устройством, на котором базируется бюджетное устройство России.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право / Под ред. В.М. Мандрицы, И.В. Рукавишниковой. Ростов н/Д, 1999. С. 44 - 45; Мандрица В.М. Финансовое право. Ростов н/Д, 2003. С. 77 - 79.

В.В. Бесчеревных <1> под бюджетным устройством понимает материальные нормы бюджетного права, закрепляющие структуру бюджетной системы и порядок разграничения доходов и расходов между ее отдельными звеньями.
--------------------------------
<1> См.: Советское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 116 - 117.

Н.И. Химичева <1> определяет бюджетное устройство как основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структуру и организацию взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии доходов и расходов.
--------------------------------
<1> См.: Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право / Отв. ред. д. ю. н., проф. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2005. С. 178.

Л.К. Воронова <1> считает, что бюджетное устройство - это определяемая правовыми нормами система бюджетов государства, разграничения доходов и расходов между ними, полномочий субъектов государства, органов государственной власти и управления в области бюджета.
--------------------------------
<1> Воронова Л.К., Мартьянов И.В. Советское финансовое право. Киев: Вища школа, 1983. С. 60.

Интересным представляется мнение на категорию "бюджетное устройство" А.И. Худякова <1>, который предположил, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему (статику явления) и 2) бюджетное регулирование (динамику явления).
--------------------------------
<1> Худяков А.И. Избранные труды по финансовому праву / Сост. М.К. Сулейманов, Е.В. Прохоров, М.В. Карасева, А.Т. Шаукенов. СПб., 2010. С. 262.

Е.А. Бочкарева <1> предложила вместо термина "бюджетное устройство" использовать термин "устройство бюджетной системы", которое, по ее мнению, представляет структурную характеристику бюджетной системы как совокупности взаимосвязанных элементов и отражает особенности распределения власти по территории государства. Вместе с тем стоит отметить, что данная трактовка отражает взаимосвязь внутри бюджетной системы только в рамках межбюджетных отношений, а именно на стадии исполнения бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Бочкарева Е.А. Устройство бюджетной системы: понятие и соотношение с бюджетным устройством как финансово-правовой категорией // Теория и практика общественного развития. 2013. N 11. С. 553 // http://cyberleninka.ru/article/n/ustroystvo-byudzhetnoy-sistemy-ponyatie-i-sootnoshenie-s-byudzhetnym-ustroystvom-kak-finansovopravovoy-kategoriey (дата обращения: 10 февраля 2017 г.).

Приведенные точки зрения позволяют сделать вывод о том, что "бюджетная система" является основным элементом бюджетного устройства и включается в состав бюджетного устройства всеми авторами.
Бюджетное устройство - это понятие более широкое, чем только организация построения бюджетной системы и ее принципов. Это категория, которая обеспечивает реализацию на территории РФ бюджетного федерализма, ее территориальной целостности и независимости (суверенитет). В Программе развития бюджетного федерализма <1> было отмечено, что формирование и развитие бюджетного устройства является стратегической целью развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 г." // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

Бюджетный федерализм <1> позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующими от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов.
--------------------------------
<1> Хотя традиционной считается точка зрения, что федерализм не распространяется на муниципальные образования.

В непростых геополитических условиях государство практически перестало использовать федерализм, концентрируя все основные финансовые полномочия на федеральном уровне, формально провозгласив и предоставив согласно действующему законодательству финансовую (бюджетную) самостоятельность регионам и муниципальным образованиям. На практике же большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип самоопределения наций вплоть до отделения, практически вышли из состава Российской Федерации и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства. В последнее время аспекты территориальной целостности государства приобретают особое значение в связи с событиями на Украине, в Сирии и других государствах, которые теряют не только свою территориальную целостность, но и суверенитет.
Суверенитет государства означает независимость и самостоятельность "в определении и проведении политики как внутри, так и вне государства <1>".
--------------------------------
<1> Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб., 2012. С. 44.

Суверенитет <1> государства обеспечивается в том числе финансовой (бюджетной) независимостью. Именно бюджетное устройство позволяет сформировать такую организацию бюджетной системы, через которую распределяются и перераспределяются финансовые ресурсы, что позволяет обеспечивать целостность государства.
--------------------------------
<1> Интересен взгляд на обеспечение суверенитета государства в связи с постепенным отказом нашего государства от бюджетного финансирования таких сфер, как образование, здравоохранение, культура. А ведь именно эти сферы формируют интеллектуальный и здоровый потенциал нашего государства. См.: Чуйков А. Демонтаж суверенитета. Интервью с доцентом кафедры истории и политики стран Европы и Америки МГИМО (У) МИД Ольгой Четвериковой // Аргументы Недели. 2016. N 3 (494). 28 янв. // http://argumenti.ru/society/n523/432461.

Но в условиях глобализации мира финансы нашего государства в определенных сферах интегрированы в мировую финансовую систему, что не позволяет говорить о полном финансовом суверенитете государства, но даже в таких условиях достижение максимально возможного бюджетного суверенитета является первоочередной задачей, и, соответственно, в законодательстве должна быть закреплена норма о бюджетном устройстве. Именно определение бюджетного устройства в законодательстве позволит в том числе обеспечивать суверенитет государства.

Бюджетное устройство - это основанная на государственном устройстве Российской Федерации и законодательстве РФ организация бюджетной системы и принципов ее построения таким образом, который позволяет обеспечивать на всей территории РФ каждое публично-правовое образование (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования) и административно-территориальную единицу (поселения, не являющиеся муниципальными образованиями) основными финансовыми ресурсами, гарантирующими территориальную целостность, лежащую в основе федерализма, суверенитета и безопасности государства.

Следовательно, бюджетное устройство государства основывается на государственном устройстве, является базовой категорией бюджетного права, играет важную роль в обеспечении федерализма, в организации бюджетной системы, в рамках которой происходит распределение и перераспределение финансовых потоков государства в целях финансового обеспечения и стимулирования развития территорий (РФ, субъект РФ, муниципальное образование, административно-территориальные единицы, которые входят в состав муниципального образования и финансируются по смете).

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!