Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Бюджетное право: Учебник
Данный материал представляет собой комплексное учебное пособие по дисциплине "Бюджетное право", включающее в себя изложение теоретических аспектов бюджетного права как научной и учебной дисциплины и практических основ правового регулирования бюджетного процесса как сферы публично-правовой деятельности.
7.1. Понятие, виды, субъекты, объекты и содержание
бюджетного финансирования

Одной из форм финансовой деятельности государства является бюджетное финансирование, которое можно рассматривать в трех аспектах:
- в материальном аспекте - как безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств из бюджетов различных уровней государственным и муниципальным учреждениям, действующим в отраслях непроизводственной социально-культурной сферы - образовании, здравоохранении, культуре, обороне, государственном управлении, социальной сфере и др.;
- в процедурном аспекте - как регламентированный нормами права порядок выделения средств из бюджета и государственных внебюджетных фондов учреждениям в соответствии с их сметой;
- в процессуальном аспекте - как составную часть бюджетного процесса Российской Федерации.
Субъектами бюджетного финансирования являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования как собственники средств соответствующего бюджета; главные распорядители и распорядители средств соответствующего бюджета; получатели бюджетных средств; казенные учреждения.
В первоначальной редакции БК РФ (ст. 152, п. 1 ст. 158, п. 1 ст. 159) главными распорядителями бюджетных средств признавались исключительно органы государственной власти РФ, наделенные правом "распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенные ведомственной классификацией расходов федерального бюджета".
Поскольку данная норма на практике не соблюдалась, Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 158-ФЗ "О внесении изменений в статьи 24, 158 и 160 Бюджетного кодекса Российской Федерации" <1> в нее были внесены изменения: наряду с органами государственной власти РФ, наделенными правомочием распределения средств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, главными распорядителями средств федерального бюджета признаны также "наиболее значимые" бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (например, федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственный академический Большой театр России"; федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова"; Российская академия художеств; федеральное государственное бюджетное учреждение культуры "Государственный Эрмитаж"; федеральное государственное бюджетное учреждение "Национальный исследовательский центр "Курчатовский институт" и др.).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4844.

В действующей редакции БК РФ содержание ст. 158 претерпело существенное изменение: в ней теперь перечислены бюджетные полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.
Понятия главного распорядителя, распорядителя, а также получателя бюджетных средств приведены в ст. 6 БК РФ:
- главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств;
- распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;
- получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
В соответствии со ст. 6 БК РФ к получателям бюджетных средств (получателям средств соответствующего бюджета) относятся имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета:
- орган государственной власти (государственный орган);
- орган управления государственным внебюджетным фондом;
- орган местного самоуправления;
- орган местной администрации;
- казенное учреждение, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.
Получателями бюджетных средств являются государственные и муниципальные учреждения. В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" государственными или муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ и муниципальным образованием.
По данным Минфина России, общее количество учреждений в РФ (федеральных, региональных и муниципальных) в 2010 г. составляло более 236 тысяч, при этом наблюдалась тенденция к увеличению количества учреждений и штатной численности их сотрудников, зачастую без всякой увязки с объемами и качеством оказываемых ими услуг. У бюджетных учреждений отсутствовали стимулы к оптимизации и повышению эффективности деятельности, что было вызвано в том числе сметным финансированием, объемы которого определялись от фактически сложившихся расходов без увязки с целевыми показателями деятельности конкретного учреждения. Многие бюджетные учреждения получали доходы от приносящей доход деятельности, которая в некоторых случаях осуществлялась в ущерб основной деятельности учреждений <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минфина России от 16 мая 2011 г. N 12-08-22/1959 "Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // Администратор образования. 2011. N 16.

В связи с проведением законодательного реформирования бюджетной сферы <1> на 24 апреля 2017 г. число учреждений сократилось (относительно показателей 2010 г.) почти на 30% и составляет соответственно: федеральных - 10 546, региональных - 34 832, муниципальных - 124 773 (всего - 170 151) <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (ред. от 30.11.2016) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.
<2> См.: budget.gov.ru.

Согласно ст. 123.22 ГК РФ и ст. 9.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <1> государственное (муниципальное) учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).
Бюджетное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ).
Автономное учреждение - некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ).
Поскольку все три типа учреждений являются государственными или муниципальными, решение о создании, изменении типа, реорганизации, ликвидации таких учреждений принимает учредитель в соответствии с порядком, установленным соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо местной администрацией.
Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципального учреждения, созданного муниципальным образованием, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.
Бюджетное финансирование осуществляется в виде бюджетных ассигнований, являющихся объектом правоотношений по бюджетному финансированию.
Статьей 6 БК РФ установлено, что бюджетные ассигнования - это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В свою очередь, бюджетные обязательства - расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.
К бюджетным ассигнованиям, согласно БК РФ, относятся, в частности, ассигнования:
- на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ст. 69);
- на социальное обеспечение населения - бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (ст. 74.1 БК РФ).
Бюджетные ассигнования получают учреждения социальной сферы: учреждения образования (дошкольные, общеобразовательные, профессиональные, учреждения высшего образования, учреждения дополнительного и дополнительного профессионального образования); учреждения в сфер молодежной политики; учреждения науки (научные и исследовательские центры и институты); учреждения здравоохранения (поликлиники, больницы и др.); учреждения физической культуры и спорта; учреждения культуры (театры, музеи, библиотеки, учреждения кинематографии, концертные учреждения, телевидение и радио, архивные учреждения, учреждения, осуществляющие книгоиздание и др.); учреждения социального обеспечения.
Кроме того, в порядке ассигнований из федерального бюджета отпускаются средства на покрытие затрат на национальную оборону (включая содержание Вооруженных сил, закупку вооружений и военной техники, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, капитальное строительство, пенсии военнослужащим, расходы Министерства РФ по атомной энергии), а также на ликвидацию вооружений, включая выполнение международных обязательств.
Важным направлением использования государственных средств являются расходы на управление.
За счет средств федерального бюджета финансируется функционирование Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора;
Из региональных бюджетов осуществляется финансирование функционирования высшего должностного лица, законодательного (представительного) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Ассигнования из местного бюджета выделяются на функционирование высшего должностного лица, представительных органов муниципального образования, местной администрации.
Режим бюджетного финансирования распространяется также на правоохранительные органы, органы безопасности, органы прокуратуры и судебную систему Российской Федерации.
Таким образом, к субъектам, получающим бюджетные ассигнования, относятся:
- органы государственной власти и органы местного самоуправления;
- государственные и муниципальные учреждения - некоммерческие организации, создаваемые публичными образованиями: Российской Федерацией, субъектом РФ (государственные учреждения), муниципальным образованием (муниципальные учреждения) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. На имущество государственных и муниципальных учреждений их учредители (соответствующие публичные образования) имеют вещные права.
Статьей 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) отнесены ассигнования на:
- обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
В соответствии со ст. 6 БК РФ государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями.
В случаях, установленных законодательством РФ, государственные (муниципальные) услуги (работы) могут оказывать (выполнять) иные юридические лица.
Бюджетные ассигнования выделяются:
1) органам государственной власти и органам местного самоуправления, казенным учреждениям - в виде бюджетных ассигнований, на основе сметного финансирования;
2) бюджетным и автономным учреждениям - в виде бюджетных субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, на основе государственного задания.
Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг предусматриваются на исполнение расходных обязательств, возникающих в результате: заключения между органами государственной власти (органами местного самоуправления) и казенными учреждениями договоров гражданско-правового характера (трудовых соглашений, государственных (муниципальных) контрактов); установления иных условий предоставления бюджетных средств на возмездной основе при осуществлении возложенных на них функций.
Поскольку действующим законодательством (законами, положениями об органах исполнительной власти и т.д.) не определен объем расходов на выполнение этих функций, предельные объемы (лимиты) для принятия и исполнения соответствующих расходных обязательств устанавливаются законом (решением) о бюджете на финансовый год и плановый период.
Содержание правоотношения в сфере бюджетного финансирования, составляют: бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, главных распорядителей и распорядителей средств соответствующего бюджета, с одной стороны; бюджетные полномочия, права, обязанности и ответственность получателей бюджетных средств, с другой стороны.
Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (подп. 1 - 5 п. 1 ст. 158 БК РФ) включают:
- обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
- формирование перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;
- ведение реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований;
- осуществление планирования соответствующих расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований;
- составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета;
Кроме того, главный распорядитель бюджетных средств вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств и сводной бюджетной росписи; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении; формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств; отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств (подп. 12.1 п. 1 ст. 158 БК РФ).
Пунктом 3 ст. 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, а также по предъявляемым при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных подведомственному ему получателю бюджетных средств, являющемуся казенным учреждением, для исполнения его денежных обязательств.
Бюджетные полномочия распорядителя бюджетных средств перечислены в п. 2 ст. 158 БК РФ: он осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств; исполняет соответствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи; обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных БК РФ, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. Кроме того, в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
Согласно п. 3.1 ст. 158 БК РФ в случаях, установленных Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией), в порядке, установленном финансовым органом, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов РФ, главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств вправе принять решение о передаче:
1) своих бюджетных полномочий получателя бюджетных средств находящимся в его ведении получателям бюджетных средств или Федеральному казначейству (финансовому органу субъекта РФ, муниципального образования);
2) полномочий получателей бюджетных средств, находящихся в ведении главного распорядителя бюджетных средств, другим получателям бюджетных средств, находящимся в его ведении.
К бюджетным полномочиям получателя бюджетных средств относятся (ст. 162 БК РФ): составление и исполнение бюджетной сметы; принятие и (или) исполнение в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетных обязательств; обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; внесение предложений по изменению бюджетной росписи соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; ведение бюджетного учета (обеспечение ведения бюджетного учета); формирование бюджетной отчетности (обеспечение формирования бюджетной отчетности) и представление бюджетной отчетности получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.
При этом согласно п. 2 ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств передает другому получателю бюджетных средств бюджетные полномочия в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов РФ, в соответствии с решением главного распорядителя бюджетных средств.
Порядок доведения бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств определяется финансовым органом (п. 1 ст. 74 БК РФ) - Минфином России, финансовым органом субъекта РФ или финансовым органом муниципального образования (в зависимости от уровня бюджета бюджетной системы РФ) <1>.
--------------------------------
<1> См., напр.: Приказ Минфина России от 30 сентября 2008 г. N 104н (ред. от 30.12.2016) "О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня" // БНА РФ. 2008. N 44.

В соответствии с п. 2 ст. 74 БК РФ главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль соблюдения условий предоставления средств из бюджета, установленных, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или местной администрацией муниципального образования на основании закона (решения) о бюджете.
Таким образом, бюджетное финансирование представляет собой бюджетное правоотношение - общественное отношение, складывающееся в бюджетном процессе между публичным образованием (Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием) как собственником средств бюджета соответствующего уровня (федерального, регионального, местного), с одной стороны, и государственными и муниципальными учреждениями, с другой, по поводу безвозмездного и безвозвратного предоставления бюджетных ассигнований из соответствующего бюджета конкретному учреждению для покрытия его расходов согласно предоставленной смете (для казенного учреждения) или в соответствии с государственным (муниципальным) заданием (для бюджетного или автономного учреждения).

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!