Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Бюджетное право: Учебник
Данный материал представляет собой комплексное учебное пособие по дисциплине "Бюджетное право", включающее в себя изложение теоретических аспектов бюджетного права как научной и учебной дисциплины и практических основ правового регулирования бюджетного процесса как сферы публично-правовой деятельности.
1.4. Бюджетная система, ее состав и структура,
принципы построения

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой <1>.
--------------------------------
<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Юристъ, 1999. С. 152.

В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней - государственного бюджета и бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юрист, 2003. С. 176.

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня - государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, система США включает федеральный бюджет и бюджеты более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.) <1>.
--------------------------------
<1> Там же.

В конфедеративном (союзном) государстве, которое представляет собой постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей, бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств.
Бюджетный кодекс РФ содержит легальное определение бюджетной системы (ст. 6 БК РФ).

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

При этом, как отмечается в литературе <1>, легальное определение не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами - элементами системы.
--------------------------------
<1> Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования: электронный журнал. 2011. N 3 - 4. С. 115 - 135 // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, стоит отметить, что в ст. 10 БК РФ установлена структура бюджетной системы, заключающаяся в перечислении видов бюджетов бюджетной системы.

Схема 10

Структура бюджетной системы (ст. 10 БК РФ)

------------------------------------------------------------¬
¦К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся¦
LT-----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных¦
¦¦фондов Российской Федерации                              ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты         ¦
¦¦территориальных государственных внебюджетных фондов      ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
L+местные бюджеты, в том числе:                            ¦
  L-T--------------------------------------------------------
    ¦-------------------------------------------------¬
    ++бюджеты муниципальных районов                   ¦
    ¦L-------------------------------------------------
    ¦-------------------------------------------------¬
    ++бюджеты городских округов                       ¦
    ¦L-------------------------------------------------
    ¦-------------------------------------------------¬
    ¦¦бюджеты внутригородских муниципальных           ¦
    ++образований городов федерального назначения     ¦
    ¦¦Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя          ¦
    ¦L-------------------------------------------------
    ¦-------------------------------------------------¬
    ++бюджеты городских и сельских поселений          ¦
    ¦L-------------------------------------------------
    ¦-------------------------------------------------¬
    L+бюджеты внутригородских районов                 ¦
     L-------------------------------------------------

Однако стоит заметить, что не все местные бюджеты отражены в структуре бюджетной системы. Так, к местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) <1>, и бюджеты наукоградов <2>, т.е. муниципальных образований с особым правовым режимом (статусом). Для таких муниципальных образований в федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются отдельной строкой бюджетные ассигнования в виде финансовой помощи - межбюджетных трансфертов. Так, согласно таблице 1 Приложения 41 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" предусмотрены дотации для сорока ЗАТО, к которым отнесены, например, г. Шеханы в Саратовской области, г. Североморск в Мурманской области и др. Согласно таблице 44 приложения 41 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" предусмотрены субсидии тринадцати городам-наукоградам: г. Королеву, Дубне, Жуковскому, Протвино и др. Московской области, г. Обнинску Калужской области и др.
--------------------------------
<1> Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 (ред. от 3 июля 2016 г.) "О закрытом административно-территориальном образовании" // ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 2016. N 27. (ч. 1). Ст. 4230.
<2> Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1750.

Кроме того, также необходимо отметить, что до внесения изменений в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ <1> были установлены уровни бюджетной системы: федеральный, региональный и местный, что отражало федеративный характер взаимодействия органов власти в бюджетной сфере, такие уровни существуют и сейчас.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Уровень самостоятельности определен бюджетным законодательством. Такая конструкция, с одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой, при наличии центрального звена - федерального бюджета - сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов РФ и федерации в целом.
Вместе с тем, несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы, которое проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов, осуществляемом путем распределения и перераспределения между бюджетами регулирующих доходных источников. Единство бюджетной системы закреплено в ст. 29 БК РФ.
В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности бюджетной системы БК РФ (ст. 28) определено, что бюджетная система основана на определенных принципах.

Принцип построения бюджетной системы - основное требование к формированию бюджетной системы.

Кроме того, для исключения возможности разного толкования принципов, лежащих в основе бюджетной системы, законодатель дал определение каждого из них. Законодательное закрепление принципов бюджетной системы важно для разработки нормативных актов о бюджете и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Схема 11

------------------------------¬
¦Принципы бюджетной системы РФ¦
LT-----------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип единства бюджетной системы                       ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
¦¦Принцип разграничения доходов, расходов и источников     ¦
++финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами        ¦
¦¦бюджетной системы                                        ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип самостоятельности бюджета                        ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ            ¦
¦¦муниципальных образований                                ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников ¦
¦¦финансирования дефицитов бюджетов                        ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип сбалансированности бюджетов                      ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип эффективности использования бюджетных средств    ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов  ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип прозрачности (открытости)                        ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип достоверности бюджета                            ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
++Принцип подведомственности расходов бюджетов             ¦
¦L----------------------------------------------------------
¦----------------------------------------------------------¬
L+Принцип единства кассы                                   ¦
  L----------------------------------------------------------

Рассмотрим подробно отдельные принципы, которые имеют важное значение для функционирования бюджетной системы: принцип единства бюджетной системы, который является базовым (доктринальным), принцип сбалансированности бюджетной системы, принцип открытости (прозрачности) бюджета.
Принцип единства бюджетной системы является принципом, который объединяет бюджетную систему России в единое целое, устанавливает определенные ограничения для осуществления правовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований. Согласно ст. 29 БК РФ принцип единства бюджетной системы означает:
- единство бюджетного законодательства Российской Федерации;
- установление и применение единых принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
- использование единых форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации;
- установление единых бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
- применение единого порядка установления и исполнения расходных обязательств;
- применение единого порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений;
- единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Реализация на практике данного принципа обеспечивает целостность бюджетной системы.
Принцип сбалансированности бюджета закреплен в ст. 33 БК РФ. Данный принцип очень важен для исполнения бюджета, поскольку несбалансированный бюджет по доходам и расходам не может быть принят к исполнению. Поэтому законодатель установил определенное требование при формировании бюджетов бюджетной системы, которое должны соблюдать органы власти всех уровней: необходимость минимизации размера дефицита бюджета при составлении, утверждении и исполнении бюджета. В проекте БК РФ данный принцип изложен по-новому.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 <1>, несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. N 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" <2> несбалансированность национальной бюджетной системы названа уже в качестве одного из основных вызовов и угроз экономической безопасности России. Несбалансированность бюджетной системы означает диспропорции в распределении и перераспределении финансовых ресурсов внутри бюджетной системы РФ. Наоборот, сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2016. N 1 (часть II). Ст. 212.
<2> См.: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201705150001?index=5&rangeSize=1.

В ст. 10 проекта БК РФ <1>, предложенного Министерством финансов РФ, предусматривается принцип сбалансированности и устойчивости бюджета, который означает, что:
--------------------------------
<1> См.: Проект БК РФ // СПС "КонсультантПлюс". Дата обращения: 25 февраля 2016 г.

1) при планировании бюджета используются реалистичные (консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;
2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;
3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета;
4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.
Поскольку в проекте Бюджетного кодекса РФ сбалансированность и устойчивость соединены союзом "и", то, соответственно, предполагается, что сбалансированность и устойчивость не тождественны, вместе с тем, какие критерии бюджета относятся к сбалансированности, а какие - к устойчивости, неясно. Можно предположить, что критерии, прописанные в ст. 10 проекта БК РФ, больше относятся к сбалансированности, чем к устойчивости бюджета и бюджетной системы в целом. Устойчивость каждого из бюджетов бюджетной системы приведет к устойчивости всей бюджетной системы.
Представляется, что на законодательном уровне необходимо разграничить принципы формирования сбалансированного бюджета и устойчивости бюджета (бюджетной системы), т.е. закрепить понятие устойчивости не только бюджета, но и бюджетной системы в целом.
Кроме того, критерием устойчивости бюджетной системы в целом и бюджета в частности является установление дополнительных фискальных полномочий для субъектов РФ и муниципальных образований.
Принцип прозрачности (открытости) предусматривает обязательное опубликование в средствах массовой информации закона (решения) о бюджете; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов; обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на едином портале бюджетной системы Российской Федерации; стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета (ст. 36 БК РФ).

Кроме того, открытость бюджетной информации является одним из приоритетов государственной политики, в рамках реализации данной политики, а также рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) по обеспечению прозрачности бюджетной сферы <1>, начиная с 2014 г. в Российской Федерации составляется Бюджет для граждан, который призван повысить финансовую грамотность граждан РФ, в нем в доступной форме для общества излагаются материалы, характеризующие необходимость формирования бюджета (порядок поступления и виды доходов бюджетов, расходы бюджетов (кому, в каком объеме и на какие мероприятия выделены бюджетные средства, источники финансирования дефицита бюджета, основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления). Например, Бюджет для граждан к федеральному закону о федеральном бюджете на 2016 год <2> составлен по следующим позициям: бюджет в современных условиях; обеспечение бюджетной устойчивости; социально ориентированный бюджет; стимулирование экономического развития; эффективное государство. Бюджеты для граждан составляются также и на региональном и местных уровнях.
--------------------------------
<1> В 1998 г. Международный валютный фонд (МВФ) представил Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (далее - Кодекс), результатом чего стала добровольная программа по подготовке оценок прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, названных модулями по прозрачности в бюджетно-налоговой сфере Докладом о соблюдении стандартов и кодексов (далее - РОСК по бюджетно-налоговой сфере). Эти события отражали очевидное всеобщее согласие с тем, что прозрачность в бюджетно-налоговой сфере является ключевой составляющей надлежащего управления, которое играет ключевую роль в достижении макроэкономической стабильности и высококачественного роста. Чтобы раскрыть и разъяснить принципы Кодекса, а также способствовать подготовке РОСК по бюджетно-налоговой сфере, в тот же год была выпущена первая редакция настоящего Руководства по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере (далее - Руководство).
Первоначальные цели, которые направляли разработку программы по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, остаются значимыми и сегодня и лежат в основе пересмотренных редакций Кодекса и Руководства 2007 г. Во-первых, прозрачность в бюджетно-налоговой сфере предполагает предоставление исчерпывающей и надежной информации о прошлой, текущей и будущей деятельности органов государственного управления и доступность такой информации способствует принятию более обоснованных и качественных решений по экономической политике. Прозрачность в бюджетно-налоговой сфере также помогает выявить потенциальные риски для перспективного состояния бюджетно-налоговой сферы, результатом чего должна стать более заблаговременная и гладкая корректировка налогово-бюджетной политики в ответ на изменения экономических условий и, соответственно, уменьшение частоты и остроты кризисов. Во-вторых, прозрачность в бюджетно-налоговой сфере полезна для граждан, поскольку они получают информацию, необходимую для обеспечения подотчетности органов государственного управления за выбранные ими меры политики. В-третьих, благодаря большей прозрачности своей деятельности органы государственного управления также получают доступ к международным рынкам капитала на более благоприятных условиях // https://www.imf.org/external/np/fad/trans/rus/manualr.pdf.
<2> Официальный сайт Правительства РФ // http://open.gov.ru/upload/iblock/3fe/3fee2cb419113c4316d8b6c386b42c86.pdf.

Кроме того, в сентябре 2014 г. в РФ в пяти регионах России: Кабардино-Балкарской Республике, Ставропольском крае, Вологодской, Ленинградской и Нижегородской областях - начал работу пилотный проект - интерактивный Бюджетный калькулятор для граждан, цель которого - повышение бюджетной грамотности населения и развитие конструктивного диалога между властью и обществом по бюджетным вопросам. На основе бюджетного калькулятора каждый желающий сможет смоделировать свой вариант бюджета пилотного субъекта РФ или муниципалитета. Бюджетный калькулятор - это доступное для неспециалистов изложение доходных и расходных статей бюджета, которые сами граждане могут изменять онлайн в пределах бюджетных ограничений и видеть результаты таких изменений. Органы власти, со своей стороны, получив статистический свод предложенных гражданами изменений, смогут лучше понять потребности и ожидания граждан, оценить потенциал новых бюджетных инициатив или даже скорректировать бюджетные решения <1>.
--------------------------------
<1> Центр фискальной политики // http://fpcenter.ru/news/v-oktyabre-2014-g-v-chetyreh-regionah-rossiyskoy-federacii-startuet-pilotnyy-proekt.

Важно заметить, что в проекте БК РФ отдельные принципы бюджетной системы уточняются, другие, как представляется, требуют доработки, также появляются новые принципы, такие как принцип единства регулирования бюджетных правоотношений, заменивший принцип единства бюджетной системы (ст. 7 проекта).
Следует отметить, что бюджетные системы различных стран строятся на тех же принципах, что и бюджетная система Российской Федерации. Например, согласно ст. 8 Бюджетного кодекса Республики Беларусь бюджетная система Республики Беларусь основывается на принципах единства, полноты отражения доходов и расходов бюджетов, сбалансированности бюджетов, гласности, самостоятельности бюджетов, эффективности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, достоверности бюджетов, адресности и целевого назначения бюджетных средств, ответственности участников бюджетного процесса <1>, в соответствии со ст. 7 Бюджетного кодекса Украины бюджетная система Украины основывается на: принципе единства, принципе сбалансированности, принципе самостоятельности, принципе полноты, принципе реальности, принципе эффективности, принципе целевой направленности бюджетных расходов, принципе справедливости и непредубежденности, принципе субсидиарности, принципе публичности и прозрачности, принципе ответственности участников бюджетного процесса <2>.
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. N 412-3 // http://www.pravoby.net/laws/text_53/7.
<2> Вiдомостi  Ради. 2001. N 37 - 38. Ст. 189.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!