Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Бюджетное право: Учебник
Данный материал представляет собой комплексное учебное пособие по дисциплине "Бюджетное право", включающее в себя изложение теоретических аспектов бюджетного права как научной и учебной дисциплины и практических основ правового регулирования бюджетного процесса как сферы публично-правовой деятельности.
10.2. Правовые основы межбюджетных трансфертов:
понятие, формы

Межбюджетные трансферты - определенный вид финансовой помощи для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов нижестоящего или вышестоящего уровня, которым посвящена гл. 16 БК РФ.
Согласно ст. 21 БК РФ межбюджетные трансферты названы в качестве одного из видов расходов бюджетов бюджетной системы. Вместе с тем, являясь видом расходов, межбюджетные трансферты имеют особенности как в экономическом, так и в правовом аспекте.
В экономическом аспекте предоставление межбюджетных трансфертов не является расходом в традиционном смысле, т.е. конечной формой использования денежных средств, поскольку предоставление межбюджетного трансферта из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, из бюджета субъекта РФ - муниципальному образованию и т.д. не приводит к изменению (уменьшению) объема централизованного денежного фонда (так как происходит перераспределение бюджетных средств в рамках бюджетной системы), в отличие от иных видов расходов бюджетов (на социальные выплаты, на расчеты с поставщиками по оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд и т.д.).
В правовом аспекте межбюджетные трансферты имеют особенность в правовом режиме их использования. Так, порядок предоставления межбюджетных трансфертов из одного бюджета в другой регулируется непосредственно нормами бюджетного права, в отличие от иных видов расходов, правовой режим использования которых регулируется в основном нормами гражданского права.
Кроме того, очень важно различать предоставление межбюджетного трансферта и использование средств, полученных в форме межбюджетных трансфертов, которое увязано непосредственно с выполнением государством (муниципальным образованием) обязательств перед обществом, т.е. само по себе предоставление межбюджетных трансфертов из одного уровня бюджетной системы в другой не является выполнением государством (муниципальным образованием) обязательств перед обществом (а как было отмечено, это результат перераспределения бюджетных ресурсов в бюджетной системе государства). Расходом является финансирование при помощи межбюджетных трансфертов обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т.п. Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
Слово "трансферт" (во французском языке transfert) произошло от латинского слова transfero, которое означает "переношу, перемещаю" <1>.
--------------------------------
<1> Советский энциклопедический словарь. М., 1980. С. 1358.

В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Думается, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может. Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства и получать. В-третьих, не установлены цели передачи денежных средств <1>. В-четвертых, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете.
--------------------------------
<1> См., напр.: Вершило Т.А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 10; http://lib.mabico.ru/1908.html.

Таким образом, межбюджетные трансферты - денежные средства, предоставляемые публично-правовыми образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице соответствующих органов власти из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой бюджет бюджетной системы, в формах и на условиях, установленных бюджетным законодательством, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях софинансирования, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.
В гл. 16 БК РФ законодатель устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета; бюджетов субъектов РФ; местных бюджетов.
Формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты.
Дотации согласно ст. 6 БК РФ - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Целью предоставления дотаций является выравнивание уровня бюджетной обеспеченности публично-правовых образований, т.е. создание равных условий для публично-правовых образований по выполнению возложенных задач и функций.
Признаки дотаций: предоставляются из вышестоящего бюджета в нижестоящий; не имеют целей использования; направляются получателем на обеспечение выполнения собственных расходных полномочий.
Дотации согласно Бюджетному кодексу РФ могут быть предоставлены из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (ст. 131 БК РФ); из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований (ст. ст. 137, 138 БК РФ).
Кроме того, несмотря на то, что дотации не имеют цели использования, в составе дотаций могут быть предусмотрены дотации, которые отвечают определенным целевым признакам, т.е. отражают отдельные факторы и условия, которые учитываются при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Объем таких дотаций не может превышать 10% объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ (п. 7 ст. 131 БК РФ). Так, согласно Определению Верховного Суда РФ от 8 августа 2007 г. по делу N 53-Г07-26 отдельным фактором, который подлежит учету при выделении дотации, является объединение Красноярского края с Таймырским (Долго-Ненецким) и Эвенкийским автономными округами, имеющими дотационные бюджеты.
Предоставление дотаций в бюджеты нижестоящего уровня призвано обеспечить исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) при недостатке собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (консолидированных бюджетов муниципальных образований); минимизировать отклонения уровня бюджетной обеспеченности публично-правового образования от среднего показателя по равностатусным публично-правовым образованиям, т.е. выравнять бюджетную обеспеченность; стимулировать получателей к привлечению инвестиций и мобилизации собственных ресурсов для исполнения своих расходных полномочий.
Субвенция <1> как форма межбюджетных трансфертов выполняет противоположную дотациям функцию.
--------------------------------
<1> "Субвенция" от лат. subventio - оказание помощи (Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 2006. С. 446).

Целью предоставления субвенций является финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий вышестоящего публично-правового образования, переданных для исполнения нижестоящим публично-правовым образованиям, и наоборот, возникающих при выполнении полномочий нижестоящего публично-правового образования, переданных для исполнения вышестоящим публично-правовым образованиям, т.е. делегированных (переданных) полномочий.
Сущностные признаки субвенций: предоставляются из вышестоящего уровня бюджета бюджетной системы в нижестоящий и наоборот; имеют цель использования предоставленных бюджетных средств; используются на выполнение делегированных (переданных) полномочий.
Например, согласно ст. 23.2 Федерального закона от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах" Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг, полномочия по обеспечению жильем категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.
В настоящее время законодатель предусмотрел предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета и наоборот (ст. ст. 133, 138.2 БК РФ); местным бюджетам и бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, из бюджета субъекта РФ (ст. 140 БК РФ); из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений; из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов (ст. 142 БК РФ); бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ст. 133.2 БК РФ).
Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
Под субвенциями бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Под субвенциями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий субъекта Российской Федерации, переданных для осуществления федеральным органам исполнительной власти, в случаях, установленных федеральными законами.
Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Кроме того, начиная с 2014 г. в федеральном бюджете предусмотрен в рамках традиционного механизма представления субвенций и новый правовой механизм - единая субвенция. Данный правовой механизм введен с целью решения задач, поставленных в Бюджетном послании Президента РФ на 2012 - 2014 годы <1>, по совершенствованию межбюджетных отношений в рамках закрепления за субъектами Российской Федерации права самостоятельно определять объемы расходов, осуществляемых за счет соответствующих субвенций, по каждому из установленных направлений их расходования, а также объединения межбюджетных трансфертов Государственной программой РФ "Региональная политика и федеративные отношения", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 307 <2>.
--------------------------------
<1> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Основными задачами данной Программы является стимулирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к наращиванию собственного экономического потенциала; совершенствование федеративных отношений и местного самоуправления, в том числе механизмов и условий передачи (делегирования) полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации; повышение качества жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации до среднероссийского; стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное место жительства в Российскую Федерацию; укрепление единства многонационального народа Российской Федерации (российской нации).

Правовой механизм предоставления из федерального бюджета единой субвенции предусмотрен Правилами формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов РФ, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27 марта 2013 г. N 275 "Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации".
Единая субвенция формируется по общему правилу из субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Исключение из этого правила составляют субвенции, предоставляемые на исполнение публичных нормативных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке. А также за исключением субвенций на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.
Перечень субвенций, формирующих единую субвенцию, утверждается Правительством Российской Федерации на срок не менее 3 лет <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2014 г. N 1309-р "Об утверждении перечня субвенций, формирующих единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, на 2015 - 2018 годы".

В целях оценки результативности предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации единой субвенции Правительством Российской Федерации утверждаются целевые показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий Российской Федерации, при выполнении которых возникают расходные обязательства субъектов Российской Федерации, на исполнение которых предусмотрены субвенции, формирующие единую субвенцию (далее - целевые показатели).
Значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти до 1 марта текущего финансового года.
Контроль достижения органами государственной власти субъектов Российской Федерации значений целевых показателей осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Субсидия <1> как форма межбюджетных трансфертов обладает признаками и дотаций, и субвенций.
--------------------------------
<1> "Субсидия" от лат. subsidium - помощь, поддержка (Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1995. Т. 4. С. 308).

Субсидия как форма финансовой помощи предполагает долевое финансирование целевых расходов.
Сущностные признаки субсидий: целевые направления использования средств получателем; предоставляются как из вышестоящего бюджета бюджетной системы в нижестоящий бюджет и наоборот <1>; используются на выполнение собственных полномочий или полномочий по предметам совместного ведения.
--------------------------------
<1> В том случае, если субсидии и субвенции предоставляются из нижестоящего бюджета в вышестоящий бюджет, в литературе такие трансферты получили название "отрицательный трансферт".

В качестве еще одного признака субсидий можно выделить такое их свойство, как софинансирование расходов получателя иным уровнем бюджетной системы. Однако такой признак не является обязательным, поскольку предоставление далеко не всех субсидий связано с выделением из бюджета получателя субсидий средств на подобные расходы. Например, в соответствии со ст. 142.3 БК РФ предусмотрено предоставление субсидий из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Андреева Е. Субсидии и субвенции: сравнительный анализ понятийного аппарата // Хозяйство и право. 2010. N 12. С. 81 - 84.

В отличие от дотаций и субвенций субсидии могут быть предоставлены как в денежной, так и в натуральной форме.
Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132 БК РФ).
Под субсидиями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами (п. 1 ст. 138.1 БК РФ).
Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 139 БК РФ).
Кроме того, законодатель в гл. 16 БК РФ, как уже было отмечено, предусмотрел предоставление субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ (ст. 142.2 БК РФ), а также субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3 БК РФ).
Иные формы межбюджетных трансфертов в зависимости от состава участников и условий их расчета и предоставления по своей экономической природе могут быть отнесены к дотациям, субсидиям, субвенциям. А в правовом аспекте следует рассматривать не как форму, а как способ отражения в бюджетном учете межбюджетного трансферта. Иные межбюджетные трансферты могут быть предоставлены: из федерального бюджета; бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов; бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений; бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам; бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Иные межбюджетные трансферты выделяются в случаях и порядке, которые предусмотрены: федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства; законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации; муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ.
Так, например, из областного бюджета Ленинградской области предоставляются иные межбюджетные трансферты в форме дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства Ленинградской области от 25 декабря 2012 г. N 442 "Об утверждении Порядка предоставления дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований" // Вестник Правительства Ленинградской области. 2013. N 2.

В литературе отмечается, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны <1>, поскольку создают у органов власти, осуществляющих управление бюджетом нижестоящего уровня, "иждивенческое настроение" <2>. Но вместе с тем стоит отметить, что для отдельных территорий, когда собственных доходов в бюджетах регионального или местного уровня не хватает для выполнения расходных обязательств, они остаются одним из основных источников пополнения бюджета, за счет которого органы власти выполняют расходные обязательства.
--------------------------------
<1> Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка. С. 31.
<2> Там же.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!