Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
В представленной монографии автор обобщает итоги работы российской системы конституционного контроля, а также рассматривает ряд теоретических и практических проблем осуществления конституционного правосудия.
3.2. Законодательные реформы и протестные попытки
их блокирования посредством конституционного правосудия

Оформление и закрепление новых правовых норм по масштабу и последствиям часто носят характер целостной реформы или концептуального изменения законодательства. Когда законодательной новеллой устанавливается новая обязанность или обременение, то обращение в Конституционный Суд РФ об оспаривании конституционности нового регулирования представляет собой прогнозируемую реакцию протеста. Совершенно правильно профессор С.А. Авакьян рассматривает оспаривание конституционности правовых актов как одно из организационных средств выражения социально-политического протеста наряду с проведением массовых публичных мероприятий, борьбой за общественное мнение в СМИ, парламентской борьбой и т.д. <1>. Практика свидетельствует о том, что одна из причин оспаривания конституционности нормативного акта - это противодействие законодательной реформе. К данной категории можно отнести многие дела, рассмотренные Конституционным Судом РФ в рамках как абстрактного, так и конкретного оспаривания конституционности законодательства. Рассмотрим выборочно лишь некоторые из подобных дел: о введении института ОСАГО, о монетизации льгот, об установлении адвокатской монополии в арбитражном процессе, об отмене выплаты реального размера стоимости пайка для военнослужащих, о введении платы за проезд по федеральным автомобильным дорогам в рамках системы "Платон". В приведенный перечень включены разные по происхождению и результатам дела. Есть среди них те, которые инициированы запросами оппозиционных групп депутатов Государственной Думы, а есть дела, которые были возбуждены по жалобам граждан. Наиболее конфликтными и резонансными делами (как с точки зрения отражения в СМИ, так и с учетом их "сопровождения" массовыми публичными мероприятиями) выступают дела, связанные с резкими колебаниями в распределении и перераспределении финансовых и иных материальных ресурсов (введение разных финансовых обременений, лишение граждан льгот, уменьшение материального обеспечения).
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Демократия протестных отношений: конституционно-правовое измерение // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 1. С. 3 - 17.

Рассмотрим дело об ОСАГО. Дело о проверке конституционности Федерального закона от 25 апреля 2002 г. N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" было инициировано двумя запросами законодательных органов субъектов РФ: запросами Государственного Собрания - Эл Курултая Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы, а также жалобой гражданина С.Н. Шевцова.
Примечательно это дело тем, что заявители оспаривали конституционность не столько отдельных положений Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", сколько Закон в целом, т.е. в данном случае был ярко выражен протест против самого по себе введения института обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.
Доводы о неконституционности Закона имеет смысл перечислить, чтобы потом проанализировать и объединить в группы для целей более подробного разбора. Они состояли в следующем:
- для принятия Закона не было оснований (Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай);
- установление обязанности по страхованию гражданской ответственности до регистрации транспортного средства в ограниченный (пятидневный) срок после возникновения права владения транспортным средством нарушает конституционное право владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом; плата за обязательное страхование в виде страховой премии, обладающая всеми признаками налога, не учитывает прожиточного минимума в Российской Федерации и потому является несоразмерным финансовым обременением для большинства граждан - владельцев транспортных средств (Волгоградская областная Дума);
- закрепление в оспоренном Законе фиксированных страховых сумм не гарантирует владельцам транспортных средств полное возмещение ущерба при наступлении страхового случая; делегирование законодателем своих конституционных полномочий по установлению страховых тарифов Правительству РФ привело к введению экономически не обоснованных размеров страховых тарифов, что ухудшило положение граждан - владельцев транспортных средств; предоставление права на получение лицензии только тем страховым организациям, которые входят в профессиональное объединение страховщиков, лишило владельцев транспортных средств права выбора страховой компании и поставило сами страховые организации в неравные условия (группа депутатов Государственной Думы);
- страховая премия, уплата которой служит одним из условий совершения в отношении ее плательщика юридически значимых действий - государственного технического осмотра и регистрации транспортного средства, как не упоминаемая Налоговым кодексом РФ, представляет собой незаконно установленный сбор (гражданин С.Н. Шевцов).
Из перечисленных доводов, образующих совокупную позицию заявителей о неконституционности оспоренного Закона, можно выделить две группы. Первая группа доводов направлена на подрыв самой концепции Закона, на обоснование его несовместимости с конституционными нормами. Это доводы о налоговом характере страховой премии (если это так, то нарушены ст. ст. 57 и 75 Конституции РФ), о необходимости выплаты не частичного, а полного страхового возмещения ущерба, о предоставлении свободного выбора любой страховой компании вне каких-либо ограничений (если сделать так, то ОСАГО утрачивает черты обязательности и превращается в добровольное страхование по ГК РФ). Вторая группа доводов не может юридически уничтожить закон, но требует его существенной корректировки: несоразмерность страховых взносов прожиточному минимуму, изменение сроков заключения договора страхования по отношению к моменту регистрации транспортного средства, недопустимость делегирования полномочий по регулированию тарифов страховых взносов Правительству РФ.
Конституционный Суд РФ, конечно, ничего не пишет о подобной классификации доводов, он формулирует предмет проверки по данному делу концентрированно. Предметом его проверки выступают находящиеся в системной связи положения оспоренного Закона, предусматривающие обязательное страхование риска гражданской ответственности владельцев транспортных средств путем заключения договора обязательного страхования как необходимого условия владения, пользования и распоряжения транспортным средством, а также определяющие условия и порядок осуществления обязательного страхования.
В данном случае реформирование законодательства было направлено на рационализацию отношений в сфере дорожного движения и было сопряжено с введением обязательных финансовых обременений. В условиях ограниченных экономических возможностей государства и с учетом невысокого уровня жизни населения такая реформа вызывала протест. В случае с ОСАГО публичный интерес с очевидностью перевешивал издержки реформы. Суть нововведения состояла в распределении неблагоприятных последствий, связанных с риском наступления гражданской ответственности, на всех законных владельцев транспортных средств. Данная мера, будучи направленной на повышение уровня защиты права потерпевших на возмещение вреда, возлагала на владельцев транспортных средств обязанность страховать риск своей гражданской ответственности в пользу лиц, которым может быть причинен вред, и закрепляла при этом возможность во всех случаях, независимо от материального положения причинителя вреда, обеспечить потерпевшему возмещение вреда в пределах, установленных законом. Выявив суть реформы, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что федеральный законодатель реализует одну из функций Российской Федерации как социального правового государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. ст. 1 и 7 Конституции РФ). Примечательно, что Суд при этом учитывал фактическое состояние в сфере транспорта и дорожного движения: он указал, что упомянутые условия были бы недостаточно обеспечены при отсутствии адекватного механизма защиты прав потерпевших, отвечающего современному уровню развития количественных и технических показателей транспортных средств, многократно увеличивающих их общественную опасность.
Таким образом, требования о признании института ОСАГО полностью неконституционным были отклонены. Вместе с тем частичная уступка протесту была все же сделана. Было признано неконституционным одно из положений Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", которым допускалось произвольное определение Правительством РФ условий договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Признавая данное положение (ст. 5 Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств") неконституционным, Конституционный Суд РФ не допустил утраты юридической силы уже принятыми нормативными правовыми актами Правительства РФ и заключенными в соответствии с ними договорами обязательного страхования. При этом он указал Правительству РФ на необходимость устранения тех положений в принятых им актах, которые расходятся с содержанием и целями оспоренного Федерального закона, а также с принципами повышенной защиты прав потерпевшего на основе упрощенных процедур получения страховых сумм, недопустимость ухудшения положения потерпевшего и снижения установленных этим Федеральным законом гарантий права потерпевшего на возмещение причиненного ему вреда при использовании транспортного средства иными лицами (Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 г. N 6-П). Как покажет дальнейшее исследование, подобный ход - частичное признание закона неконституционным в части делегирования Правительству полномочий - будет встречаться в практике конституционного правосудия неоднократно.
Несмотря на содержащиеся в Законе недостатки, которые в особом мнении одного из судей Конституционного Суда РФ названы критическими и говорящими о неустранимой порочности правовой концепции обязательного страхования в целом, Закон не был признан неконституционным и реформа состоялась, несмотря на протест.
Реформирование законодательства начала 2000-х гг. можно охарактеризовать как наведение порядка, упорядочение общественных отношений в тех или иных областях. Пример этому - введение системы ОСАГО как единичной узконаправленной меры, которая упорядочивала отношения в сфере дорожного движения, а точнее, в одном из ее сегментов - сегменте дорожного движения. Однако не во всех сферах изменения могли ограничиться одной точечной мерой. В такой сложной сфере, как социальная защита граждан, требовались более сложные и комплексные изменения. Поскольку система социальной защиты и обеспечения сохранялась как наследие советского прошлого, которое в новых постсоветских реалиях превращалось в совокупность не обеспеченных реальными возможностями государства законодательных деклараций, законодатель пришел к необходимости масштабной инвентаризации и комплексного реформирования всей этой системы: всех натуральных льгот и иных мер социальной поддержки, распыленных на трех уровнях законодательства - федеральном, региональном и местном.
Именно в этих целях был принят так называемый 122-й Закон о "монетизации льгот", полное название которого - Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Особое место в данном Федеральном законе занимает преамбула, в которой подчеркивается, что при переходе к "новой" системе социальной защиты граждан субъекты РФ и муниципальные образования должны:
- при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;
- реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;
- предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;
- не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
Особо оговаривалось то, что нормы "122-го Закона" должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в его преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
Тем не менее законодательная и правоприменительная практика показала во многом обратный результат. Монетизация натуральных льгот вызвала сильное сопротивление в обществе, что выливалось порой в проведение несанкционированных публичных акций, таких как, например, перекрытие Ленинградского шоссе группой пенсионеров <1>. Значительную часть протестной волны принял на себя Конституционный Суд РФ, в который на протяжении многих лет поступали жалобы недовольных граждан. По многим таким обращениям по существу ряда проблем были приняты постановления и содержательные определения. Если проанализировать решения Конституционного Суда РФ за период с 2005 по 2014 г., то можно выделить несколько наиболее конфликтных зон в сфере социальной защиты, вызванных проблемой "122-го Закона".
--------------------------------
<1> См.: Пенсионеры блокировали Ленинградское шоссе // Правда.ру. 2005. 10 янв. URL: http://www.pravda.ru/society/10-01-2005/842236-0.

Первая из них связана с тем, что произошли изменения в социальной защите такой категории "льготников", как чернобыльцы и граждане-инвалиды из подразделений особого риска. В жилищной сфере отменялось право одноразового внеочередного обеспечения благоустроенной жилой площадью чернобыльцев-переселенцев, в том числе одноразового внеочередного приобретения квартир в домах государственного или муниципального фонда, а также одноразового внеочередного вступления в жилищные или в жилищно-строительные кооперативы по новому месту жительства (Постановление от 30 января 2013 г. N 3-П). В той же жилищной сфере для нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан - инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы и участников ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, принятых на учет после 1 января 2005 г., не предусматривалась возможность получения за счет средств федерального бюджета социальной выплаты (жилищной субсидии) для приобретения жилья на основании постановлений Правительства РФ (Постановление от 10 ноября 2009 г. N 17-П). В сфере транспортного обслуживания "122-й Закон" исключил для инвалидов-чернобыльцев первоочередное предоставление бесплатно в пользование транспортных средств при наличии соответствующих медицинских показаний и отсутствии противопоказаний к их вождению (Определение от 8 февраля 2011 г. N 122-О-О). Наконец, граждане-инвалиды из подразделений особого риска на основании "122-го Закона" лишались права на получение ежемесячной компенсации в порядке возмещение вреда, причиненного их здоровью радиационным излучением, вызванным испытаниями ядерного оружия либо радиационными авариями (Определение от 7 октября 2005 г. N 385-О).
Вторая "конфликтная зона" - это льготы, адресованные ветеранам и инвалидам войны и боевых действий. Заявители выражали протест против конкретных точечных "потерь" в объеме социальной защиты. Например, при прежнем регулировании ветераны военной службы по достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, приобретали право на льготы, установленные для ветеранов труда, т.е. были приравнены при предоставлении мер социальной защиты к ветеранам труда. Принятие же "122-го Закона" привело к тому, что эта категория ветеранов исключалась федеральным законодателем из числа лиц, которым гарантируется предоставление мер социальной поддержки, а решение вопроса об обеспечении их мерами социальной поддержки было оставлено на усмотрение субъекта РФ (Определение от 1 декабря 2005 г. N 521-О по запросу одного из субъектов РФ).
Другой пример связан с исключением участников Великой Отечественной войны, являющихся инвалидами вследствие общего заболевания, из числа лиц, пользующихся правами и льготами инвалидов войны (Определение от 4 апреля 2006 г. N 89-О). Еще один повод для недовольства дала отмена для ветеранов боевых действий бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места жительства (Определение от 27 декабря 2005 г. N 502-О). Болезненно было воспринято и то, что инвалиды войны были лишены ранее принадлежавшего им права на бесплатное получение в пользование в качестве средств реабилитации транспортных средств без предоставления, как полагали заявители, обращавшиеся в Конституционный Суд РФ, равноценной компенсации (Определение от 17 июля 2007 г. N 624-О-П).
В общем и целом недовольство граждан вызвало то, что после принятия "122-го Закона" прежние меры социальной поддержки ветеранов (и иных приравненных к ним лиц, например жен военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы) были отменены, а новые поставлены в зависимость от экономических возможностей субъектов РФ, чем был значительно снижен уровень социальной защиты указанных категорий граждан по сравнению с предоставлявшейся им ранее социальной защитой, притом что предусмотренные ежемесячные денежные выплаты не стали равноценной заменой прежним мерам социальной защиты (Определения от 2 февраля 2006 г. N 56-О, от 8 февраля 2007 г. N 323-О-П, от 4 апреля 2007 г. N 331-О-П).
Третий проблемный блок вопросов, вызванный принятием "122-го Закона", связан с отменой льгот, предоставлявшихся работникам социальной (непроизводственной) сферы - врачам, учителям, библиотекарям, проживающим в сельской местности. В основном протест вызвала отмена льгот (как полагали заявители, обращавшиеся в Конституционный Суд РФ, без какой-либо равноценной компенсации), дающих указанным категориям граждан право на бесплатное (или со скидками по оплате) использование жилых помещений с отоплением и освещением (Определения от 12 июля 2006 г. N 375-О, от 1 марта 2007 г. N 129-О-П, от 4 декабря 2007 г. N 947-О-П, от 4 декабря 2007 г. N 965-О-П, от 7 февраля 2008 г. N 383-О-П, от 1 апреля 2008 г. N 268-О-П).
Остальные проблемные вопросы проявляли себя в связи с изменением режима социальной защиты других категорий граждан. Так, лица, пострадавшие от политических репрессий, указывали на недопустимость отказа государства от компенсации им морального вреда и не соглашались с возложением на субъекты РФ законодательного регулирования и расходных обязательств по обеспечению их мерами социальной поддержки (Определения от 3 июля 2007 г. N 523-О-П и от 11 июля 2006 г. N 353-О). Недовольство вызвали также такие меры, как отмена для неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению, права на компенсацию расходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (Постановление от 14 мая 2013 г. N 9-П), отмена ранее установленного механизма предоставления судьям жилых помещений в течение шестимесячного срока во внеочередном порядке за счет бюджетных средств - данное полномочие делегировано Правительству РФ без определения границ этого полномочия (Постановление от 31 января 2008 г. N 2-П), а также уменьшение объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных учреждениях (Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П).
Суммируя решения Конституционного Суда РФ, можно выделить нарушения следующих конституционных положений и вытекающих из них принципов, допущенные законодателем при реформировании системы социальной защиты населения.
Основное нарушение конституционных положений в ходе проведения реформы по монетизации льгот сводилось к нарушению принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которое было констатировано практически во всех решениях Конституционного Суда. Так, право на получение компенсации в Законе остается, а указание на источник его финансирования исключено, и фактически это приводит к невозможности выплаты компенсаций за выезд граждан из районов Крайнего Севера (Постановление от 14 мая 2013 г. N 9-П). Оспоренная норма Закона была признана неконституционной, а в качестве средства обеспечения конституционного права было оговорено, что впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений финансирование льготы относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Еще один пример содержится в Определении от 2 февраля 2006 г. N 56-О. Здесь заявителем в одном лице выступил инвалид, ветеран боевых действий и репрессированный. Конституционный Суд не признал оспариваемые положения Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ неконституционными, но указал, что в рамках новой системы правового регулирования социальной защиты граждан они не могут рассматриваться как нарушающие требования, вытекающие из Конституции РФ, поскольку сами по себе не препятствуют сохранению и возможному повышению ранее достигнутого уровня социальной защиты таких категорий граждан, как пенсионеры, инвалиды, ветераны боевых действий, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий. Конституционный Суд РФ указал на то, что проверка достаточности мер социальной поддержки, оказываемой в этой сфере ветеранам боевых действий Российской Федерацией и субъектом РФ, не входит в его компетенцию. Разрешение этого вопроса относится к прерогативе судов общей юрисдикции, которые при рассмотрении соответствующих дел должны оценивать весь комплекс юридически значимых обстоятельств и руководствоваться правовыми позициями Конституционного Суда РФ, изложенными в его решениях.
Следующий пример содержит Определение от 7 октября 2005 г. N 385-О, в котором было указано, что на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ не предполагается лишение граждан-инвалидов из подразделений особого риска права на получение ежемесячной компенсации в возмещение вреда, причиненного их здоровью радиационным излучением, иное означало бы нарушение стабильности длящихся конституционно-правовых отношений.
Еще один пример дает Определение от 1 марта 2007 г. N 129-О-П, которое касалось такой категории граждан, как медицинские работники муниципальных организаций здравоохранения, проработавшие в сельской местности и поселках городского типа не менее 10 лет и являющиеся пенсионерами. Как указал Конституционный Суд РФ, самой по себе нормой ч. 1 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ конституционные права заявителей не нарушаются. Вместе с тем поскольку в Республике Карелия надлежащее правовое регулирование как на уровне самого субъекта РФ, так и на уровне муниципального образования отсутствует, соответствующие органы власти обязаны осуществить его с учетом требований Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ и правовых позиций Конституционного Суда РФ о недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм, в том числе в социальной сфере, как и произвольного отказа государства от выполнения своих публично-правовых обязательств.
Другой пример, когда Конституционный Суд прибег к конституционному истолкованию, содержится в Определении от 4 апреля 2007 г. N 331-О-П, в котором указано, что новое регулирование в рамках длящихся правоотношений не допускает установления женам военнослужащих, погибших при исполнении обязанностей военной службы, у которых до 1 января 2005 г. возникло и было реализовано право пользования льготами, предусмотренными для участников Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, ежемесячной денежной выплаты в размере ниже размера данной выплаты, назначаемой участникам Великой Отечественной войны в соответствии с подп. 2 п. 4 ст. 23.1 Федерального закона "О ветеранах".
Следующее нарушение законодателя, зафиксированное Конституционным Судом, связано с нарушением принципа определенности правового регулирования. Так или иначе об этом указывается практически во всех решениях Суда. Об этом сказано в упоминавшемся уже решении, когда законодатель не указал на источник финансирования выплаты компенсации за выезд граждан из районов Крайнего Севера (Постановление от 14 мая 2013 г. N 9-П). Другой пример, когда неопределенность создает возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым снижения уровня гарантий материального обеспечения судей, содержит Постановление от 31 января 2008 г. N 2-П.
Следующее нарушение связывалось с несоблюдением принципа равенства. Например, когда всем гражданам-чернобыльцам не было гарантировано равным образом, вне зависимости от даты принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (до 1 января 2005 г. или после этой даты), однократное предоставление жилых помещений (Постановления от 30 января 2013 г. N 3-П и от 10 ноября 2009 г. N 17-П).
Наконец, в некоторых случаях Суд констатировал прямое нарушение не общего конституционного принципа, а конкретного конституционного положения, например положения, гарантирующего доступность получения образования в детских дошкольных учреждениях (Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу, в котором рассматривались проблемы снижения сложившихся по состоянию на 31 декабря 2004 г. пропорций в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенных федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 г., а также объема бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 г.). Конституционный Суд РФ дал прямое предписание, как исправить ситуацию: Российская Федерация и субъекты РФ обязаны оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.
В итоге Конституционным Судом РФ было принято 5 постановлений и 34 определения по вопросам реформы системы социальной защиты, которая была запущена "122-м Законом". Как показывает приведенный обзор, в качестве заявителей выступали самые разнородные категории граждан и публично-правовых субъектов (репрессированные, ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, военнослужащие, муниципалитет и законодательный орган субъекта РФ, чернобыльцы, медицинские работники, библиотекари и т.д.).
Иногда не сам Закон нарушал конституционные права граждан, а его понимание на уровне органов исполнительной власти (разъяснение Минтруда России). В итоге Конституционный Суд РФ занял общую позицию: "122-й Закон" в целом не нарушает Конституцию РФ, поскольку монетизация натуральных льгот означает более широкое подключение к социальной защите населения субъектов РФ и муниципалитетов, а они, в свою очередь, являются теми уровнями публичной власти, которые наиболее приближены к нуждам льготников. В некоторых случаях Конституционный Суд РФ шел на признание отдельных положений названного Закона неконституционным, но чаще прибегал к конституционному истолкованию, исправляя его явные перекосы. Например, он указывал: если на местном и региональном уровнях публичной власти обнаруживается нехватка бюджетных средств, то соответствующие органы власти должны обращаться за софинансированием к Российской Федерации. При этом Конституционный Суд РФ указывал, что не может оценивать достаточность финансирования "монетизированных льгот", и рекомендовал заявителям решать данный вопрос в судах общей юрисдикции. Примечательно, что нередко сам "122-й Закон" в части преамбулы использовался в качестве опоры для вынесения Конституционным Судом РФ позитивного решения по обращениям заявителей.
Протест против реформы выражается, не только когда затрагиваются права и интересы широких слоев населения (ветераны-льготники или автомобилисты), но и когда законодатель вводит существенные изменения в предпринимательской сфере.
Пример кардинальной реформы, затронувшей предпринимателей, связан с установлением платности передвижения по федеральным дорогам грузовых автомобилей, масса которых в тоннах превышает определенный законодателем ограничитель. С 2012 г. была введена так называемая система "Платон", название которой отражает суть новых правил пользования федеральными автомобильными дорогами: плата за передвижение устанавливалась исходя из тоннажа автомобилей. Если конкретнее, то в Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах..." были внесены изменения, которые создали правовые основы возмещения вреда, наносимого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами с разрешенной максимальной массой свыше 12 т.
Как было указано в пояснительной записке к законопроекту о внесении изменений в Федеральный закон "Об автомобильных дорогах...", в качестве оснований для введения системы возмещения вреда в Российской Федерации выступали положения Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, реализация которой предполагает расширение элементов платности в использовании объектов транспортной инфраструктуры. Данная реформа, как и упомянутая выше реформа в сфере связи, проводилась с учетом зарубежного опыта: подход к обособлению грузовых транспортных средств и взимание с них платы в счет возмещения вреда при проезде по магистральной сети дорог применяется в нескольких странах Европы (Германии, Австрии, Чехии и др.).
Установленная законодателем плата зачисляется в доход федерального бюджета. Доходы от этой платы подлежат учету при определении объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда. Цель законодателя состояла в том, чтобы обеспечить сохранность автомобильных дорог и входящих в их состав дорожных сооружений, а также безопасность дорожного движения.
Данная реформа вызвала резкую реакцию в отрасли дорожных перевозок. Эта реакция проявилась в митингах и автопробегах протеста <1>, а также в обращении парламентской оппозиции в Конституционный Суд РФ. Одна пятая депутатов Государственной Думы обратилась с запросом о проверке конституционности не только поправок в Федеральный закон "Об автомобильных дорогах...", но и принятого в целях их реализации соответствующего постановления Правительства РФ, а также ст. 12.21.3 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за проезд по указанным дорогам без внесения платы.
--------------------------------
<1> См.: Кобылкина Д. Посмотрите, в какую нищету заталкивают людей! Дальнобойщики объяснили, почему они не могут работать, пока не отменят систему "Платон" // Новая газета. 2017. 7 апр.; Кобылкина Д., Полухин А. Протест на приколе. Каковы реальные масштабы всероссийской стачки дальнобойщиков? // Новая газета. 2017. 10 апр.; Баршев В. Платон не друг? Дальнобойщиков принуждают к протесту // Российская газета. 2017. 20 марта; Башкатова А. "Платон" решил переобуться на ходу. Помимо дальнобойщиков в систему могут включить рейсовые автобусы // Независимая газета. 2017. 24 апр.; Гармоненко Д. Противники "Платона" разжигают протест. На помощь дальнобойщикам спешат даже таксисты // Независимая газета. 2017. 28 марта.

Основные доводы депутатов о неконституционности данного регулирования сводились к следующему:
- плата, по сути, является налоговым платежом, однако в нарушение предусмотренного ст. 57 Конституции РФ принципа законного установления принудительных публичных платежей ее существенные элементы предусмотрены не федеральным законом, а нормативным актом Правительства РФ;
- установление платы не отвечает принципам справедливости, соразмерности и однократности налогообложения, поскольку плата дублирует ранее установленные фискальные платежи такого же предназначения (транспортный налог, акциз на топливо, плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам владельцами транспортных средств, осуществляющих перевозки тяжеловесных грузов, установленная Постановлением Правительства РФ от 16 ноября 2009 г. N 934);
- отсутствует экономическое обоснование введенной платы, поскольку порядок ее исчисления никак не связывает ее размер с потенциальным или фактическим ущербом, причиненным дорожному покрытию (п. 3 ст. 3 НК РФ); в нарушение п. 4 ст. 3 данного Кодекса оспариваем
Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!