Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
В представленной монографии автор обобщает итоги работы российской системы конституционного контроля, а также рассматривает ряд теоретических и практических проблем осуществления конституционного правосудия.
3.6. "Самодетерминация" конституционного нормоконтроля

Конституционный Суд РФ вправе признать закон или отдельные его положения неконституционными, но чаще всего не закон в целом, а отдельные нормы закона становятся предметом конституционного оспаривания. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, тем, что конкретный нормоконтроль предполагает применение в деле гражданина или организации не вообще всего закона целиком, а какой-то отдельной его части. Во-вторых, даже когда мы имеем дело с абстрактным нормоконтролем, спор по поводу конституционности редко охватывает весь закон. Это видно на примере рассмотренных в параграфе 3.1 случаев оспаривания конституционности масштабных законодательных реформ. В-третьих, сама по себе модель последующего конституционного контроля, принятая в России, предполагает, что именно применение закона на практике выявляет его слабые места, недостатки, требующие конституционного реагирования. Между тем, как уже отмечалось, многие недостатки закона проявятся по мере развития системы законодательства как результат накопления межотраслевых противоречий, искажений смысла закона правоприменительной практикой, устаревания норм с точки зрения современного развития общественных отношений и т.п.
Однако признание нормы закона неконституционной означает дисквалификацию какой-то типовой нормативной конструкции, которая может быть использована законодателем неоднократно не в одном отдельном положении закона, а во многих его положениях. Причем нормативная конструкция может содержаться в нескольких законах, не проходивших конституционную проверку. В связи с этим решение Конституционного Суда РФ о признании какого-то отдельного законоположения неконституционным способно вызвать, условно говоря, эффект домино, т.е. стать причиной проверки конституционности таких же или сходных нормативных положений, содержащихся или в том же самом, или в другом законе. Иными словами, сами решения Конституционного Суда РФ могут выступить причиной последующего конституционного нормоконтроля в силу системности законодательства или запустить процесс конституционной ревизии путем универсализации выраженных в них правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Рассмотрим несколько примеров. Выше уже упоминалось о том, что с 2008 г. законодатель последовательно проводил политику ужесточения в КоАП РФ санкций за административные правонарушения. Это выражалось не только в увеличении размера административных штрафов, но и в установлении не альтернативных, а так называемых кумулятивных санкций. Санкции предусматривали одновременное применение двух видов наказаний: штрафа и конфискации предмета или орудия административного правонарушения. В ряде случаев штраф как основное наказание оказывался не столь чувствительным, как дополнительное наказание в виде конфискации. Но проблема чувствительности наказания становилась еще более острой, когда собственником конфискуемого имущества являлся не правонарушитель, а иное лицо. Именно эта ситуация стала предметом анализа Конституционного Суда РФ в деле о проверке ч. 1 ст. 3.7 и ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ, по итогам рассмотрения которого было принято Постановление от 25 апреля 2011 г. N 6-П. За административное правонарушение (незаконную рубку леса) граждане были привлечены к административной ответственности, им было назначено наказание в виде штрафа и конфискации орудия совершения административного правонарушения (дорогостоящей лесозаготовительной машины), которое было арендовано правонарушителем у другого лица. Конституционный Суд РФ признал названные положения КоАП РФ неконституционными в той мере, в какой они допускают в качестве административного наказания конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение и не признанному в законной процедуре виновным в его совершении.
Однако проблема конфискации арендованного имущества проявляется во многих статьях КоАП РФ, в которых содержатся подобные кумулятивные санкции. В Конституционный Суд РФ стали поступать жалобы на нарушения конституционных прав граждан положениями КоАП РФ, санкции которых необязательно были сконструированы как кумулятивные: в них предусматривалось наказание в виде конфискации.
Так, из фабулы одной из таких жалоб следовало, что гражданин осуществлял предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров, используя для этого автобус, переданный ему по доверенности. Лицензия на осуществление данной предпринимательской деятельности была аннулирована, а впоследствии ему было назначено наказание в виде штрафа в сумме 5 000 руб. с конфискацией орудия совершения правонарушения (автобуса). При назначении конфискации суд исходил из того, что ранее индивидуальный предприниматель привлекался к административной ответственности за неправомерное осуществление деятельности по перевозке пассажиров указанным транспортным средством. При этом собственник орудия правонарушения (автобуса) был привлечен к участию в данном деле в качестве третьего лица. В жалобе в Конституционный Суд РФ индивидуальный предприниматель оспаривал конституционность ч. 1 ст. 3.7 и ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ на том основании, что эти положения допускают конфискацию орудия совершения административного правонарушения, в том числе когда собственник данного имущества к административной ответственности не привлекается. Конституционный Суд РФ в Определении от 1 марта 2012 г. N 404-О-О указал, что данная ситуация уже была им ранее разрешена в Постановлении от 25 апреля 2011 г. N 6-П. Конституционный Суд РФ еще раз указал на неконституционность правового регулирования конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения, при котором собственник орудия совершения административного правонарушения, если он не является лицом, привлекаемым к административной ответственности, лишен возможности полноценной судебной защиты своих прав. Ранее сформулированная правовая позиция по данному вопросу, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, носит общий характер и распространяется на любые административно-деликтные отношения в сфере предпринимательской деятельности, связанные с возможностью назначения административного наказания в виде конфискации орудия правонарушения, совершенного лицом, не являющимся собственником этого имущества.
В дальнейшем в Конституционный Суд РФ поступали жалобы на нарушение конституционных прав рядом положений КоАП РФ:
- ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ как допускающей конфискацию игорных автоматов у организации-правонарушителя, которая является их арендатором (Определение от 7 февраля 2012 г. N 308-О-О);
- ч. 3 ст. 16.2, предусматривающей конфискацию предметов административного правонарушения за нарушение таможенным брокером правил таможенного декларирования товаров (Определение от 24 сентября 2012 г. N 1599-О);
- ст. 14.2, предусматривающей конфискацию предмета правонарушения (в конкретном случае - табачных изделий), если совершена продажа товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена (Определение от 29 сентября 2011 г. N 1067-О-О);
- ч. 3 ст. 3.7, согласно которой не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, предмета административного правонарушения, находившегося в противоправном владении лица (в конкретном случае - алкогольной продукции) и на этом основании подлежащего обращению в собственность государства или уничтожению (Определение от 21 июня 2011 г. N 866-О-О).
Вскрыв конституционную проблему "конфискации не у собственника" и выпустив тем самым "джинна из бутылки", Конституционный Суд РФ во всех названных случаях, признавая юридическую силу своей правовой позиции по данной проблеме, постарался весьма сдержанно и дифференцированно подойти к каждому из них. В случае с конфискацией игорных автоматов и табачной продукции отказ в рассмотрении жалоб был мотивирован ссылками на установленные судами фактические обстоятельства, из которых не вполне ясно следовало, действительно ли конфискованные предметы не принадлежали правонарушителю. В случае конфискации предметов таможенного правонарушения Конституционный Суд РФ обосновал невозможность применения своей правовой позиции, выраженной в Постановлении от 25 апреля 2011 г. N 6-П (конфискация лесозаготовительной машины) тем, что в таможенных правоотношениях приоритет принадлежит другой правовой позиции. В случае с изъятием алкогольной продукции Конституционный Суд РФ также обосновал невозможность применения правовой позиции о запрете конфискации не у собственника. При этом он сослался на особые требования к обороту алкоголя, а также указал на недоисследованность судами значимых фактических обстоятельств, позволяющих определить принадлежность конкретных товаров. Таким образом, открыв "ящик Пандоры", Конституционный Суд РФ сам же его и закрыл, обоснованно не рискнув выступить в качестве правотворца вместо законодателя, заново переписывающего санкции, предусмотренные в КоАП РФ.
В параграфе 3.4 уже анализировалась практика Конституционного Суда РФ по проверке положений КоАП РФ, не допускающих назначение административного наказания ниже низшего предела. Впервые Конституционный Суд РФ признал неконституционной санкцию действующего КоАП РФ по мотиву ее несоразмерности в Постановлении от 17 января 2013 г. N 1-П: оспоренная норма предусматривала минимальный порог штрафа в размере 300 тыс. руб. за непредоставление малым предпринимателем информации в антимонопольный орган. Так, образно говоря, в КоАП РФ появилась первая трещина. Но по-настоящему большая брешь была создана в нем с принятием Постановления от 25 февраля 2014 г. N 4-П, которым Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения КоАП РФ, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц. Их неконституционность была признана в той мере, в какой они не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, указанного в соответствующей административной санкции, и тем самым не позволяют обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания. Дела многочисленных организаций-заявителей подлежали пересмотру.
Но не все обратившиеся юридические лица попали в состав участников данного дела. Новость о принятии к рассмотрению жалоб юридических лиц на несоразмерные санкции КоАП РФ спровоцировала многочисленные обращения других организаций, а также судов. Хотя Конституционный Суд РФ принимал их к рассмотрению, ему пришлось их придержать с последующим принятием определений, в которых указывалось, что поставленный вопрос разрешен Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П. Поскольку жалобы все же поступили к рассмотрению до начала слушания, принятые по ним определения содержали оговорку о пересмотре дел заявителей (Определения от 3 апреля 2014 г. N 650-О, N 683-О, N 649-О, N 644-О). Лишь одним Определением было прекращено производство без оговорки о пересмотре в связи с отзывом арбитражным судом своего запроса в Конституционный Суд РФ (Определение от 3 апреля 2014 г. N 643-О).
Однако с принятием Постановления от 25 февраля 2014 г. N 4-П поток жалоб на нарушение конституционных прав положениями КоАП РФ, в основе которых лежал вопрос назначения соразмерного и справедливого наказания, не закончился. Несмотря на наличие общей проблемы, заявители в каждом конкретном случае вопрос о соразмерности санкций ставили в определенном аспекте, отличающем новые случаи оспаривания от того дела, по которому Конституционным Судом РФ было вынесено Постановление от 25 февраля 2014 г. N 4-П. Новые аспекты проблемы несоразмерности заключались в следующих вопросах:
1) распространяется ли правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в отношении юридических лиц, также на граждан, на должностных лиц, на индивидуальных предпринимателей;
2) допустимо ли существование фиксированных (недифференцированных) штрафов;
3) может ли штраф снижаться ниже низшего предела, когда он выражен не в фиксированной сумме, а в величине, кратной стоимости товара.
Например, Конституционный Суд РФ принял отказные определения в отношении ст. 16.4 КоАП РФ, которая предусматривала за недекларирование физическими лицами наличных денежных средств, перемещаемых через таможенную границу, среди прочего наложение административного штрафа на граждан в размере от однократной до двукратной незадекларированной суммы. Особенность данного случая состоит прежде всего в том, что штраф выражен не в конкретной денежной сумме, а в сумме, кратной сумме незадекларированных денежных средств, которые образуют предмет правонарушения. Но данная особенность не сыграла роли в этом случае. Проблема заключалась в следующем: строгость наказания даже при выборе нижней границы санкции может быть весьма существенной: в отношении одного заявителя штраф в размере 63 642 руб. 12 коп., в отношении второго - 81 247 руб. 37 коп. соответственно. Тем не менее в Определениях от 18 сентября 2014 г. N 1825-О и N 1826-О Конституционный Суд РФ обосновал соблюдение принципа соразмерности не через конкретную оспоренную санкцию, а со ссылкой на общую норму ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ, которая задает рамки для законодателя, предусматривая минимальный размер штрафа в размере 100 руб. Иными словами, законодатель мог сделать штраф меньше, но в отношении оспоренной нормы это не было сделано, значит, в случае данного таможенного правонарушения санкция отражает степень его общественной вредности. Таким образом, сама потенциальная возможность сделать нижний порог санкции невысоким выступила основанием для оправдания высокого порога штрафа в конкретной санкции.
Примером отказного решения по жалобе индивидуального предпринимателя, в котором содержится довод о том, что верхняя планка санкции не превышает максимально возможной санкции для индивидуальных предпринимателей, служит Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2014 г. N 1553-О. Как указал Суд, минимальный размер штрафа за совершенное индивидуальным предпринимателем административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 11.31 КоАП РФ (осуществление перевозок пассажиров перевозчиком, риск гражданской ответственности которого за причинение при перевозках вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров не застрахован), составляет 40 тыс. руб. и не превышает максимального размера штрафа, установленного ч. 1 ст. 3.5 того же Кодекса для должностных лиц.
В другом случае гражданин оспаривал конституционность санкции по следующему основанию: предусмотренное наказание было сконструировано в виде фиксированного штрафа, т.е. не имело вилки. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 12.7 КоАП РФ передача управления транспортным средством лицу, заведомо не имеющему права на управление транспортным средством (за исключением учебной езды) или лишенному такого права, влечет наложение административного штрафа в размере 30 тыс. руб. Заявительница утверждала, что ее семья проживает в сельской местности, она работает учителем в школе, и сумма штрафа превышает ее месячную заработную плату, которая является гарантированным доходом всей семьи. Конституционный Суд РФ, принимая по данному случаю Определение (от 18 сентября 2014 г. N 1827-О), апеллировал к имеющейся у законодателя возможности установления иного размера штрафа. Но в данном случае это был аргумент "могло бы быть больше". Как указано в КоАП РФ, административный штраф, выражающийся в рублях, за совершение административного правонарушения в области дорожного движения не может быть менее 500 руб., а в некоторых случаях (в том числе по составу правонарушения заявительницы) устанавливается для граждан в размере, не превышающем 50 тыс. руб. (ч. ч. 1 и 2 ст. 3.5).
В том же ключе составлено Определение Конституционного Суда РФ от 23 октября 2014 г. N 2458-О, которым он отклонил доводы жалобы гражданина о нарушении его конституционных прав ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ. Данная норма предусматривает за невыполнение водителем транспортного средства законного требования уполномоченного должностного лица о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения наложение административного штрафа в размере 30 тыс. руб. с лишением права управления транспортными средствами на срок от полутора до двух лет. Доводы о том, что использование законодателем недифференцированных административных штрафов, особенно крупных, не отвечает целям индивидуализации наказания и делает их неконституционными, были поддержаны лишь во мнении судьи Конституционного Суда РФ С.Д. Князева, приложенном к отказному определению.
Как в случае с таможенными правонарушениями, в случае с правонарушениями в области дорожного движения в решениях Конституционного Суда РФ можно обнаружить ряд вспомогательных отказных доводов: и возможность применить институт малозначительности, и недовыясненность фактических обстоятельств, и особую общественную опасность (вредность) данного вида правонарушений.
К числу отказных решений Конституционного Суда РФ относится Определение от 5 июня 2014 г. N 1308-О, в котором дана оценка положения ч. 1 ст. 19.28 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица. Данное законоположение устанавливает административный штраф в размере до трехкратной суммы денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, но не менее 1 млн руб. с конфискацией денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав. Учитывая "драконовский" характер санкции, Конституционный Суд РФ указал на возможность ее снижения при наличии исключительных обстоятельств, устанавливаемых судом в каждом конкретном деле. Однако такая многообещающая оговорка нивелирована указанием на то, что штраф не может быть меньше 1 млн руб. (с конфискацией денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав).
В отличие от приведенных выше примеров Определение Конституционного Суда РФ от 18 сентября 2014 г. N 1816-О не является уклончивой попыткой уйти от расширения правовой позиции. Наоборот, в нем содержится четкий позитивный ответ на непростые вопросы о возможностях снижения административных штрафов ниже минимально установленной законодателем планки. Так, в жалобе хозяйственного общества оспаривалась конституционность ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за заявление декларантом либо таможенным представителем при таможенном декларировании товаров недостоверных сведений, если такие сведения послужили или могли послужить основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера. Совершение указанного правонарушения влечет наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от 1/2 до двукратной суммы подлежащих уплате таможенных пошлин, налогов.
В Постановлении от 25 февраля 2014 г. N 4-П Конституционный Суд РФ указал следующее: впредь до внесения в КоАП РФ изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам, совершившим административные правонарушения, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме 100 тыс. руб. и более, может быть снижен судом ниже низшего предела. Данное решение направлено на принципиальное разрешение вопроса о допустимости назначения административного наказания ниже низшего предела, устанавливаемого статьями Особенной части КоАП РФ. Вместе с тем буквальное толкование приведенной правовой позиции позволяло применять ее только в отношении тех административных правонарушений, наказание за которые установлено в виде административного штрафа, исчисляемого в фиксированном размере в рублях. Однако ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ предусматривает возможность установления административного штрафа не только в фиксированной сумме рублей, но и в иной величине, имеющей имущественную (стоимостную) оценку. Это может быть стоимость предмета административного правонарушения, сумма неуплаченных и подлежащих уплате налогов, сборов или таможенных пошлин, сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги) и т.д.
Наложение любого из указанных выше видов штрафов в существенном размере могло послужить причиной обжалования конституционности соответствующей нормы КоАП РФ. Способ выражения административного штрафа (фиксированные суммы или кратные каким-либо показателям) не может гарантировать назначения справедливого и соразмерного административного наказания за каждое правонарушение и обеспечить индивидуализацию административной ответственности в каждом деле. Сам по себе способ исчисления административного штрафа не может рассматриваться в качестве обстоятельства, исключающего возможность снижения судами административного наказания, назначаемого юридическим лицам за совершенные ими правонарушения, когда минимальный размер административного штрафа фактически составляет сумму 100 тыс. руб. и более.
Именно поэтому Конституционный Суд РФ подтвердил свои правовые позиции в Постановлении от 25 февраля 2014 г. N 4-П: они сохраняют силу, носят общий характер и обязательны для судов, других органов и должностных лиц. При этом Конституционный Суд РФ особо подчеркнул, что сам по себе способ исчисления административного штрафа не может рассматриваться в качестве обстоятельства, исключающего возможность снижения судами административного наказания, назначаемого юридическим лицам за совершенные ими правонарушения, когда минимальный размер административного штрафа фактически составляет сумму 100 тыс. руб. и более.
Надо отметить, что на уровне конституционной юстиции был окончательно разрешен вопрос о допустимости снижения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи, применительно к юридическим лицам. Между тем законодательство об административных правонарушениях предусматривает различные пределы административного штрафа - в зависимости от субъекта административной ответственности - для физических, должностных и юридических лиц. За административные правонарушения, связанные с неисполнением либо ненадлежащим исполнением служебных обязанностей, граждане как должностные лица несут повышенную административную ответственность. Выделение должностных лиц в особую категорию субъектов административной ответственности обусловлено большей общественной опасностью противоправного деяния, совершенного лицом, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, в сравнении с физическим лицом, которое такие функции не осуществляет. Законодательство об административных правонарушениях содержит множество составов правонарушений, специальным субъектом которых могут выступать только должностные лица. К числу таких правонарушений относится деяние, ответственность за которое установлена ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Данная норма предусматривает, в частности, наложение административного штрафа на арбитражного управляющего в размере от 25 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию на срок от шести месяцев до трех лет за неисполнение обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), если такое действие (бездействие) не содержит уголовно наказуемого деяния.
Конституционный Суд РФ не нашел возможности распространения правовой позиции о снижении административного штрафа, назначаемого юридическим лицам, ниже низшего предела применительно к арбитражным управляющим. В Определении от 3 июля 2014 г. N 1552-О Конституционный Суд РФ не смог использовать тезис о том, что штраф мог быть выше, но установлен ниже максимально возможной планки. Суд выдвинул другой отказной довод: размер штрафа за совершенное арбитражным управляющим административное правонарушение не превышает максимального размера штрафа, установленного ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ для должностных лиц. Сослался Суд и на особый публично-правовой статус арбитражного управляющего, обусловливающий право законодателя предъявлять к нему специальные требования, относить арбитражного управляющего к категории должностных лиц (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ) и устанавливать повышенные меры административной ответственности за совершенные им правонарушения.
Таким образом, большинство попыток расширить действие правовых позиций Конституционного Суда РФ о снижении штрафов путем их распространения на санкции, предусмотренные для граждан и должностных лиц, оказалось безрезультативным. И это несмотря на то, что до появления данных правовых позиций (2014 г.) Конституционным Судом РФ было принято Постановление от 14 февраля 2013 г. N 4-П, признавшее неконституционными нормы КоАП РФ, устанавливающие ответственность граждан и должностных лиц за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании. Суд счел, что законодателем был установлен чрезвычайно высокий размер минимальных санкций, который составлял для граждан от 10 тыс. руб. и для должностных лиц от 50 тыс. руб. Исключением является Постановление Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2014 г. N 10-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций. Санкция данного законоположения предусматривала, в частности, наложение штрафа на должностных лиц в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб.
Суд указал, что объектом административного правонарушения в данном случае являются общественные отношения, связанные с реализацией одного из важнейших гражданских прав в целях оказания воздействия на принимаемые государственными органами решения и проводимую ими государственную политику, в том числе посредством формирования соответствующего общественного мнения. Поэтому фиксация максимального размера административного штрафа на уровне 300 тыс. руб. для должностных лиц была определена как лишенная достаточных конституционных оснований. Поэтому положение ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ было признано неконституционным.
Кроме приведенных выше решений, Конституционным Судом РФ было принято множество сугубо отказных определений по жалобам граждан и организаций, связанных с вопросом о допустимости снижения наказания ниже низшего предела (например, Определения от 23 декабря 2014 г. N 2868-О, от 25 сентября 2014 г. N 2028-О, от 25 сентября 2014 г. N 2017-О, от 17 июля 2014 г. N 1758-О, от 17 июля 2014 г. N 1570-О, от 24 июня 2014 г. N 1402-О, от 24 июня 2014 г. N 1417-О, от 24 июня 2014 г. N 1310-О, от 29 мая 2014 г. N 1131-О, от 29 мая 2014 г. N 1013-О, от 22 апреля 2014 г. N 926-О). Таким образом, признание одного положения КоАП РФ неконституционным спровоцировало огромную волну жалоб на множество других положений того же Кодекса, которые оспаривались в разных аспектах и ракурсах. Лишь в некоторых наиболее существенных случаях Конституционный Суд РФ шел по пути расширения действия своих правовых позиций. В массе остальных случаев он приложил максимум усилий, чтобы залатать брешь, проделанную им же самим в законодательстве об административных правонарушениях. В противном случае Конституционный Суд РФ неминуемо бы выступил в роли законодателя, чего делать был не вправе. В итоге данная брешь была полностью закрыта законодателем: с принятием Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в данном Кодексе появился механизм снижения штрафных санкций любого способа исчисления, рассчитанный на все субъекты правонарушений.
Еще одной яркой иллюстрацией причины массового обжалования нарушений конституционных прав, спровоцированного самим Конституционным Судом РФ, служит его практика, касающаяся оценки законодательства о гражданстве. В отличие от решений по вопросам административных санкций, которыми Конституционный Суд РФ отменил действие одной неконституционной нормы, вызвав лавину претензий к аналогичным законоположениям, в практике по вопросам гражданства им самим по сути была создана универсальная норма права. Последствиями такого шага стали обращения, в которых заявители фактически настаивали на подтверждении и расширении действия данной "квазинормы".
Чтобы понять суть возникшей проблемы, нужно кратко остановиться на регулировании вопросов российского гражданства после распада СССР. Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" предусматривал несколько оснований приобретения российского гражданства (ст. 12): 1) его признание (ст. 13); 2) по рождению (ст. ст. 14 - 17); 3) в порядке регистрации (ст. 18); 4) в результате приема в гражданство (ст. 19); 5) в результате восстановления в гражданстве (ст. 20); 6) путем оптации (ст. 21). Самым проблемным на практике оказалось первое основание - признание гражданства. Статья 13 Закона предусматривала два варианта признания гражданства. Первый ("нулевой") вариант: гражданами РФ признаются все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления в силу данного Закона, если в течение одного года после этого дня они не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации (часть первая). Признание гражданства в соответствии с данным вариантом - это наделение статусом гражданина явочным порядком, т.е. помимо воли лица, но с возможностью отказа от гражданского статуса в течение года. Второй вариант был предусмотрен в ч. 2 ст. 13 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" и рассчитан на лиц, которые считаются гражданами РФ по рождению: по праву почвы (родились на территории РФ) или по праву крови (один из родителей был гражданином СССР и постоянно проживал на территории РФ на момент рождения ребенка). Важно отметить, что данный вариант не следует смешивать с таким самостоятельным основанием приобретения гражданства, как приобретение гражданства по рождению, которое было предназначено для будущего применения в отношении детей в силу ст. ст. 14 - 17 Закона.
Приобретение гражданства России в порядке признания по ч. 2 ст. 13 Закона "О гражданстве Российской Федерации" носило характер одностороннего правовосстановительного акта, который был рассчитан на специальную категорию лиц: граждан РФ по рождению и утративших гражданство бывшего СССР в узком смысле понятия "утрата гражданства" <1>. Какой же тогда способ приобретения гражданства был предусмотрен для остальных граждан бывшего СССР? Для тех, которые не относились к категории признаваемых ни по факту проживания на территории РФ (ч. 1 ст. 13), ни по признаку "считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению" (ч. 2 ст. 13)? Для них предусматривался облегченный порядок приобретения гражданства - в порядке регистрации (ст. 18), которая осуществлялась органами МВД России и МИД России (ст. ст. 35 и 36 данного Закона РФ). Закон предусматривал, что регистрация граждан РФ и выдача соответствующих документов начинаются с 1 марта 1992 г. (ст. 50). Кроме того, предусматривалась возможность приема в гражданство по ходатайству на основании п. "а" ч. 3 ст. 19 данного Закона РФ (для граждан бывшего СССР предусматривалась возможность снижения или полного снятия требования о проживании в Российской Федерации в течение определенного срока).
--------------------------------
<1> Гражданство утрачивалось, в частности, вследствие поступления лица на военную службу, в службу безопасности, полицию, органы юстиции или в иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве или вследствие того, что лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет. Так как Закон действовал всего год, данная норма вряд ли применялась широко, но формально ч. 2 ст. 13 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" предназначалась для этих случаев.

Однако практика Конституционного Суда РФ изменила правила, установленные законодателем. Конституционным Судом РФ было принято Постановление от 16 мая 1996 г. N 12-П по делу о проверке конституционности п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" в связи с жалобой А.Б. Смирнова.
Правоприменительные органы вынуждали А.Б. Смирнова пройти процедуру регистрации гражданства, поскольку он относится к категории "граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входящих в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, если они до 31 декабря 2000 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации" (п. "г" ст. 18 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации"). Но заявитель, который вернулся на постоянное жительство в пределы Российской Федерации из Литвы и прописался в г. Химки Московской области 8 февраля 1992 г., настаивал на том, что необходимо учитывать факт его рождения на территории РФ в 1950 г. Данный факт, по его мнению, ставит его в разряд лиц, считающихся граж
Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!