Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
В представленной монографии автор обобщает итоги работы российской системы конституционного контроля, а также рассматривает ряд теоретических и практических проблем осуществления конституционного правосудия.
4.3. Проблема определения конституционных пределов дискреции
законодателя в процессе нормоконтроля

Проверяя конституционность нормативного акта, Конституционный Суд РФ действует в классической роли негативного законодателя, однако часто он вынужден действовать и как позитивный законодатель. Например, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о необходимости дать параметры будущего регулирования в Постановлении от 22 марта 2007 г. N 4-П по делу Т.А. Баныкиной, которая оспаривала законодательное ограничение пособия по беременности и родам. Тогда Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ такое ограничение, которое было принято в отношении всех женщин, без учета уровня их доходов. Такая норма не мотивировала демографический рост, и прежде всего это касалось женщин, принадлежащих к образованному "среднему классу". Конституционный Суд РФ, признавая эту норму не соответствующей Конституции РФ, попытался дать законодателю определенные ориентиры относительно того, какую ограничительную планку выбрать. Поскольку невозможно оставить эту выплату безграничной, Конституционный Суд РФ попытался найти выход, анализируя нормы Налогового кодекса РФ о едином социальном налоге, из которого формировались такие выплаты. Он дал ориентиры в привязке к налоговой базе данного налога, которая составляла 280 тыс. руб. Законодатель воспринял эту идею и увеличил лимит с 15 тыс. до 28 тыс., т.е. планка поднялась чуть выше. Это тот случай, когда законодатель воспринял ориентир.
Но другой пример показывает, что не всегда законодатель может быть таким же восприимчивым к установкам Конституционного Суда РФ. Например, относительно митингов Конституционный Суд РФ принял Определение от 2 апреля 2009 г. N 484-О-П, в котором проанализировал вопросы согласования места и времени проведения публичных мероприятий, когда публичные власти отказывали по не вполне обоснованным причинам организаторам таких мероприятий. Конституционный Суд РФ попытался дать контуры возможного механизма решения этих споров, проведя аналогию с разрешением споров в избирательных правоотношениях, когда суд общей юрисдикции решает такие вопросы в сжатые сроки. Непосредственно в ГПК РФ такие сроки были указаны, в настоящее время они также указаны в КАС РФ. Этот посыл Конституционного Суда РФ, хоть он и не был явным, законодателем был воспринят довольно сдержанно. И подтверждением этому является то, что в Государственной Думе разрабатывались законопроекты со ссылкой на указанное Определение Конституционного Суда РФ, но они не прошли: Государственная Дума их отклонила. В Думу поступил законопроект Мосгордумы, который имел больший успех на первоначальных этапах его прохождения. В нем предлагалось внести изменение в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в части, оптимизирующей ответственность организаторов, которые были обязаны расписывать регламент публичного мероприятия. Предполагалось, что у публичной власти будет четкое представление о том, как будет развиваться публичное мероприятие: какие этапы, кто будет ответственным на каждом этапе. Возможно, это сняло бы конфликтность в данных правоотношениях. И тогда, соответственно, отпала бы потребность подключать суды общей юрисдикции. Но и этот законопроект не прошел.
Таким образом, в ряде случаев есть вероятность, что законодатель может не ориентироваться на формат регулирования, который предлагает Конституционный Суд РФ. Причем найденный вариант может быть не менее эффективным с точки зрения решения конституционных проблем по сравнению с тем, который предлагал Конституционный Суд РФ. Следовательно, правотворческие возможности Суда ограничены.
Признавая норму неконституционной или давая ее конституционное истолкование, необходимо следовать определенному набору неэмпирических критериев, чтобы и юридически, и политически решение Конституционного Суда РФ было правильным. Во-первых, решение должно быть, насколько это возможно, простым с точки зрения использования теоретических средств. Во-вторых, оно должно быть максимально конструктивным, например, толкование должно снимать проблем больше, чем создавать. Наконец, решение должно быть проверяемым, т.е. толкование конституционной нормы не должно отторгаться массивом нижестоящих отраслевых норм, а должно согласовываться с ними.
Примером решения, которое не в полной мере отвечает указанным критериям, выступает Постановление от 18 июля 2008 г. N 10-П, которым признаны неконституционными положения ст. 10 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Оспоренные законоположения предусматривали возможность взимания в судебном порядке с индивидуальных предпринимателей расходов государственного контрольного органа, понесенных им в связи с проведением исследований (испытаний) и экспертиз, выявивших нарушения обязательных требований к реализуемой предпринимателями продукции. Данное дело - одно из тех дел, в котором Конституционный Суд РФ столкнулся с правовым явлением, природу которого оказалось трудно квалифицировать. С одной стороны, разумность таких законодательных мер трудно было отрицать: предприниматель продавал некачественный бензин; проверка этого товара требовала исследований; проверяющий орган потратил бюджетные средства на их осуществление, поэтому в данном случае вполне справедливо требовать компенсации с нарушителя. Но при рассмотрении данного дела встал теоретический вопрос: что представляло собой такое взимание расходов на экспертизу некачественного товара? Это сугубо теоретическое затруднение потребовало от Конституционного Суда проверки разных вариантов отраслевой принадлежности данной меры. Но результат оказался отрицательным: определить отраслевую принадлежность меры по принудительному взысканию расходов на контрольную деятельность не получилось. Конституционный Суд РФ прямо указал в своем Постановлении, что в системе действующего правового регулирования данная мера не может быть отнесена к мерам ни гражданско-правовой, ни административно-правовой ответственности. Продолжая теоретизировать с опорой на конституционные и законодательные нормы в сфере налогового и бюджетного права, Конституционный Суд РФ исходил из тезиса об обязательном финансировании государственной контрольной деятельности за счет бюджетных источников. Данный тезис, воспринятый как императивное требование, с неизбежностью приводил к признанию оспоренных законоположений неконституционными.
Понимая необходимость заполнения пробела, возникшего из-за неконституционности оспоренных норм, Конституционный Суд РФ указал законодателю на возможные варианты правового урегулирования ситуации. Законодатель может либо установить для всех индивидуальных предпринимателей специальный неналоговый сбор, либо ввести конкретные меры административной ответственности (например, более высокие штрафные санкции), либо предусмотреть иные меры компенсации расходов органов государственного контроля (надзора).
Однако, решая проблему удаления из правовой системы нетипичной и теоретически сомнительной законодательной меры, Конституционный Суд РФ породил еще большую проблему восполнения законодательного пробела. Законодатель, по сути, оказался дезориентирован и так и не смог определиться с тем, что ему нужно сделать. Установить новый неналоговый сбор? Но система фискальных платежей весьма чувствительна к появлению новых взиманий, налоги и сборы подчиняются своим принципам поэлементного установления (объект, база, ставка и т.д.). Как правило, они все не случайны и связаны между собой. Установить административный штраф? Но и меры административной ответственности не принимают просто так в свою компанию "чужаков". Наложение административных штрафов требует выяснения смягчающих и отягчающих обстоятельств, индивидуализации и соразмерности наказания и т.п. Следовательно, понесенные расходы на экспертизу либо могут быть не компенсированы штрафом полностью, либо штраф превысит расходы, что вряд ли будет справедливо.
Таким образом, выполнить пожелания Конституционного Суда РФ оказалось практически невозможно, нормы были признаны неконституционными, но на их месте так ничего и не появилось. Набор теоретических средств, привлеченных Конституционным Судом РФ, оказался избыточным, что не позволило найти простое решение. Квалификация нетипичной нормы так и не была проведена. В связи с этим принятое решение оказалось не вполне конструктивным, поскольку создало больше проблем, чем призвано было решить. И, наконец, предложенные законодателю варианты заполнения возникшего пробела не отвечали критерию проверяемости, поскольку отторгались нормами и институтами тех отраслей, которым предлагалось "усыновить" новый нетипичный правовой институт. Законодатель уловил лишь часть посыла, который был ему адресован: платность отдельных процедур, проводимых в рамках государственного контроля, недопустима с конституционной точки зрения. Именно поэтому он выбрал иной, отличный от предложенных Судом, вариант исполнения названного Постановления. Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" был признан утратившим силу. При этом в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля теперь являются недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю и финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю (ст. 3). Кроме того, п. 3 ст. 7 того же Федерального закона прямо закрепил, что плата с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю не взимается. Данное Постановление Конституционного Суда РФ было исполнено своеобразно, по крайней мере нельзя сказать, что оно не было исполнено.
Каким же могло быть решение? Вероятно, чтобы оно соответствовало указанным неэмпирическим критериям истинности, необходимо было изначально определить данный нетипичный правовой институт взыскания расходов государственного контрольного органа на экспертизу как меру защиты прав потребителей, т.е. как меру государственного регулирования потребительского рынка. Данная сфера отношений имеет свои особенности, для ее правового регулирования характерны повышенные гарантии защиты граждан-потребителей от некачественных услуг и товаров. Движение по пути обоснования межотраслевого характера рассмотренного правового института позволило бы уйти от теоретических сложностей причисления оспоренных норм к гражданскому, административному или финансовому праву. И даже если такая мера была бы признана неконституционной как несправедливая, несоразмерная и избыточная, то по крайней мере законодатель бы понимал, что ему нужно исправить, если положение признавалось бы Конституционным Судом РФ как исправимое.
В последующем Конституционный Суд РФ снова сталкивался с нетипичными правовыми институтами, конституционность которых оспаривалась. Однако ему удавалось избежать принятия малоконструктивных, теоретически избыточных решений. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 июня 2012 г. N 16-П была оценена конституционность нормы Закона РФ от 20 мая 1993 г. N 4992-1 "Об оружии". С точки зрения заявителей, она бессрочно лишала граждан права на приобретение конкретного вида оружия (нарезного) за совершение любого правонарушения в сфере оборота оружия. Заявители сочли, что их права нарушены в двух аспектах: первое и главное - это бессрочность ограничения и второе - это несоразмерность ограничения. Заявители не ставили вопрос о несоблюдении принципа системности законодательства, не настаивали на необходимости регламентации лишения права на нарезное оружие как наказания, не усматривали неконституционности оспоренной нормы в том, что предусмотренная ею ограничительная мера не помещена ни в КоАП РФ, ни в УК РФ, где есть надлежащие процессуальные гарантии назначения наказания.
Между тем алгоритм, выработанный в Постановлении по делу о возмещении расходов государственного контрольного органа за экспертизу, наталкивал на такой путь решения вопроса о конституционности нормы, который заявители не предполагали. Попытки определить место оспоренной ограничительной меры, найти ей правовую нишу в одном из существующих кодексов - КоАП РФ или УК РФ неизбежно бы означало ее признание наказанием. Но можно ли было уверенно квалифицировать данное ограничение как наказание? Невыдача разрешения на нарезное оружие лицу, "совершившему правонарушение" в сфере оборота оружия, - это наказание? В чем оно состоит? В неудовлетворении интереса получить нарезное оружие? Разве лишено такое лицо права, которым оно обладало? Вряд ли.
Если лицо обладало правом на нарезное оружие, но совершило правонарушение в сфере оборота оружия - лицензия аннулируется. Но так происходит потому, что правом на приобретение этого вида оружия "лица, совершившие правонарушение в сфере оборота оружия" в принципе обладать не могут. Сомнительно и в этом случае квалифицировать данную меру как наказание. Например, лицо, замещающее государственную должность, не может быть гражданином иностранного государства. Но если такое лицо приобретает иностранное гражданство, оно утрачивает свой статус, однако не в режиме импичмента (наказания за должностное преступление), а потому что права занимать такую должность оно больше не имеет. То же самое наличие судимости для ряда профессий: это не только отказ в доступе к профессии, но и утрата должности, если судимость появляется. Правда, в случае с гражданством, если затем такое лицо выйдет из иностранного гражданства, оно может претендовать (заново) на ту же должность, т.е. такое ограничение не бессрочно. В случае же с мерой ограничения права на приобретение нарезного оружия нужно было решить, запрет на нарезное оружие "лицам совершившим" носит срочный характер (связано с судимостью или административной несказанностью) или оно бессрочно.
Если вернуться к проблеме поиска правовой ниши для оспоренного ограничения права на приобретение нарезного оружия, то признание данного ограничения наказанием логически приводило бы к следующему шагу. К тезису о системности законодательства, делению его на отрасли, на сложившиеся кодексы о наказаниях, в которых предусмотрены процессуальные гарантии и принципы назначения наказания: индивидуализация, соразмерность, "лишение специального права только судом" и т.д. За этим тезисом мог последовать вывод: поскольку рассматриваемая норма не входит ни в УК РФ, ни КоАП РФ, то она противоречит Конституции РФ.
Продолжая моделировать возможное решение Конституционного Суда РФ по алгоритму дела "о взыскании расходов на экспертизу", мы неизбежно пришли бы к следующему его последствию: возложению на федерального законодателя обязанности усовершенствовать нормы об ограничении права на приобретение охотничьего огнестрельного оружия с нарезным стволом для граждан, которые совершили правонарушения, связанные с оборотом оружия, включив соответствующие положения в УК РФ и КоАП РФ. Вот здесь самая серьезная проблема, связанная с конструктивностью такого решения. Каким бы могло быть это усовершенствование, какими должны быть соответствующие положения? Ведь законодателю нужно было бы не только особо выделить санкцию (лишение права на приобретение именно нарезного оружия), но и инкорпорировать ее в отдельные существующие составы правонарушений, а может, вообще целиком создавать новые составы правонарушений (с диспозициями и гипотезами). Если взять КоАП РФ, то куда, в какие его главы эти новые или модифицированные составы правонарушения следовало бы поместить законодателю? В гл. 20 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность", где уже есть составы за нарушение правил производства, продажи, хранения или учета оружия (ст. 20.8) и за стрельбу в не отведенных для этого местах (ст. 20.13)? Или в гл. 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", учитывая, что предмет данного дела был сужен Конституционным Судом РФ до "охотничьего нарезного оружия"? Какие это должны быть составы: какие правонарушения заслуживают "лишения права на нарезное оружие", а какие нет? Эти же вопросы касаются УК РФ. Подобное решение, если бы оно состоялось, поставило бы перед законодателем задачу проведения неоправданно масштабной работы по созданию новых или модификации действующих составов в УК РФ или КоАП РФ.
Именно поэтому Конституционный Суд сфокусировал внимание на самой оспариваемой норме, на проблеме оборота нарезного оружия, особого по своей опасности. Сами по себе ограничения в данной сфере оправданны и конституционны. Но норма сформулирована, во-первых, неясно: является ли ограничение бессрочным или нет, непонятно. Во-вторых, норма не вводила дифференциацию и адресовывала ограничение права на приобретение нарезного оружия любому, даже относительно незначительному правонарушению. Например, за нарушение сроков регистрации, перерегистрации и постановки на учет оружия может быть назначено наказание в виде предупреждения (ст. 20.11 КоАП РФ).
Признание оспоренной нормы неконституционной по указанным основаниям давало бы законодателю ясность, что ему делать: исправлять конкретную норму Закона РФ "Об оружии", устанавливать дифференциацию, решать вопрос о бессрочности, устранять неопределенность. В итоге Конституционный Суд РФ квалифицировал данную ограничительную меру не как наказание, а как административно-предупредительную меру. Она была признана неконституционной частично: в той мере, в какой данная мера позволяла рассматривать ее как установленную в отношении граждан бессрочно - вне зависимости от степени общественной опасности и тяжести совершенного правонарушения, а также срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному или уголовному наказанию.
Таким образом, можно заключить, что обязанность конституционного правосудия состоит в том, чтобы отыскивать и толковать нормы закона, которые бы соответствовали Конституции. Признание нормы закона противоречащей Конституции является последним средством и может произойти только тогда, когда попытки толкования закона в соответствии с Конституцией не приносят успеха. Это позволяет Конституционному Суду воздерживаться от открытого конфликта с законодателем, поскольку вместо отмены закона устанавливается его определенная интерпретация. Вместе с тем следует признать справедливость замечания, что, все больше практикуя не дисквалификацию норм, а их конституционную интерпретацию, конституционное правосудие узурпирует роль "позитивного законодателя", а это может вызвать сомнения с точки зрения принципа сдержанности судей. Конституционное истолкование вместо аннулирования закона навязывает остальным органам власти определенную интерпретацию, не обязательно соответствующую их устремлениям <1>. Тем более что, как показано выше, нередко Конституция толкуется при помощи закона, т.е. происходит проверка того, не отторгается ли интерпретация Конституции массивом обычного законодательства. В этом, как указывают исследователи, проявляется диалектическая связь "толкования законов в соответствии с Конституцией" и "толкование Конституции в соответствии с законом" <2>. Такой подход позволяет сохранить закон или облегчить законодателю задачу реализации решения Конституционного Суда РФ при разработке нового законодательства. Это повышает стабильность системы правовых норм. Как показывает статистика, с 2001 - 2002 гг. заметно выросло количество постановлений, которыми Конституционный Суд РФ признал нормативные правовые акты соответствующими Конституции РФ, давая при этом их конституционную интерпретацию (с одновременным признанием тех нормативных правовых актов частично неконституционными). Для придания подобным решениям безусловного обязательного характера Президентом РФ в Государственную Думу был внесен законопроект, который долго созревал и появился как реакция на проблемы с учетом решений Конституционного Суда РФ на практике, в судебной практике особенно. Действительно, модель, которая изначально была заложена в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", - это модель 1994 г., когда он был принят. Эта модель предусматривала такие полномочия Конституционного Суда РФ в части нормоконтроля, в результате реализации которых он должен был сказать: да или нет - соответствует или не соответствует нормативный правовой акт Конституции РФ. Сегодня эта модель изжила себя. С 29 декабря 2016 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон от 28 декабря 2016 г. N 11-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Благодаря ему у Конституционного Суда РФ появилась возможность указывать на необходимость пересмотра дела в отношении заявителя, если принимается итоговое решение в виде постановления о признании оспариваемого заявителем нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ. Что касается иных судов и государственных органов, то они в силу указанных законодательных новаций больше не вправе применять нормативный акт или отдельные его положения в истолковании, расходящемся с тем, которое дал Конституционный Суд РФ.
--------------------------------
<1> См.: Garlicki L. Op. cit. S. 73 - 75.
<2> Ibid. S. 163.

Таким образом, тенденции развития практики конституционного правосудия, представленные на рис. 6, восторжествовали, компетенция Конституционного Суда РФ была расширена в направлении более рациональной корректировки им российского законодательства на основе норм Конституции РФ.



Рис. 6. Итоги проверки правовых норм
Конституционным Судом РФ

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!