Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
В представленной монографии автор обобщает итоги работы российской системы конституционного контроля, а также рассматривает ряд теоретических и практических проблем осуществления конституционного правосудия.
1.1. Нормоконтроль в конституционном и административном
судопроизводстве: проблемы разграничения компетенции

Понятие "судебный нормоконтроль" исследователи определяют как действия судов по проверке нормативных правовых актов, т.е. как проверочную судебную деятельность <1>. В эту деятельность в российской правовой системе вовлечены Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды - в настоящее время в лице Суда по интеллектуальным правам. Все перечисленные судебные органы осуществляют проверку соответствия норм нижестоящего уровня нормам вышестоящего уровня. Для органов конституционной юстиции вышестоящим и единственным "нормативным мерилом" выступают конституции (на уровне субъектов РФ также уставы). Для судов общей и арбитражной юрисдикции федеральные законы выступают высшим нормативным мерилом, но и нижестоящим нормативным правовым актам должны соответствовать нормативные правовые акты, которые стоят в иерархии на ступень ниже.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Монография С.В. Никитина "Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе" включена в информационный банк согласно публикации - РАП, Волтерс Клувер, 2010.
<1> См.: Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М., 2009. С. 17.

Таким образом, органы конституционной (уставной) юстиции проверяют конституционность нижестоящих по отношению к конституциям (уставам) нормативных правовых актов, а суды общей и арбитражной юрисдикции проверяют прежде всего законность подзаконных нормативных правовых актов. Тем самым судебный нормоконтроль в России делится на конституционный и общий.
Обрисованная выше схема организации и дифференциации судебного нормоконтроля выглядит на первый взгляд простой и понятной. В действительности же не все в ней до сих пор столь однозначно; не все критерии дифференциации конституционного и общего нормоконтроля определены окончательно.
Как правильно указывает Г.А. Гаджиев, "говоря о критериях подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, следует иметь в виду, что ни один из них не дает возможности абсолютно четкого ее определения" <1>. Однако консенсус по поводу таких критериев и их фиксация - цель, достижение которой необходимо, чтобы "исключить случаи пересечения компетенции различных судов в отношении одних и тех же вопросов, т.е. избежать "двойной", а иногда и "тройной" подведомственности" <2>. Путь достижения данной цели сложен, с самого начала он был сопряжен с кардинальным реформированием всей отечественной правовой системы в 1990-е гг.
--------------------------------
<1> Гаджиев Г.А., Гаджиев А.Г. Общие принципы судебного нормоконтроля. М., 2006. С. 66.
<2> Там же.

Именно в этот период шел сложный процесс становления отечественной конституционной модели судебного нормоконтроля. Его сложность заключалась в том, что обновляемое с 1991 по 1993 г. конституционное и законодательное регулирование наслаивалось на старую организацию судебной системы, сама судебная система форсированно реформировалась, появились новые специализированные суды: Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, а также арбитражные суды. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая установила конституционные основы функционирования судебной власти, процесс становления судебного нормоконтроля еще более усложнился ввиду необходимости согласования нового и старого регулирования. Необходимо было сопоставлять вновь принятое конституционное регулирование с доконституционными правилами (процессуальными кодексами, структурой и полномочиями судебных органов и прокуратуры), а также учитывать сложные процессы федеративных отношений в части нормотворчества и нормоконтроля.
Еще до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. общий судебный нормоконтроль начал складываться в рамках гражданского и арбитражного процесса, хотя по своей природе он не переставал относиться к административному судопроизводству. Возможность оспаривания нормативных правовых актов впервые была введена в 1993 г. путем внесения изменений в ГПК РСФСР. Затем этот институт был введен в ГПК РФ, принятый в 2002 г. Что касается арбитражной системы, то отдельной главы об особенностях рассмотрения дел, связанных с нормоконтролем, АПК РФ 1992 г. и АПК РФ 1995 г. не содержали, такая глава появилась только в АПК РФ 2002 г., где она продолжает оставаться до сих пор и с 2014 г. регулирует рассмотрение судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23).
С 2015 г. нормоконтроль судов общей юрисдикции осуществляется по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ (соответствующие положения ГПК РФ, а также АПК РФ, определяющие подведомственность арбитражным судам дел о проверке нормативных правовых актов (за исключением положений о компетенции Суда по интеллектуальным правам) утратили силу). С указанного момента оспаривание нормативных актов закреплено в отдельной главе КАС РФ, положения которой распространяются в том числе на нормативное регулирование субъектов РФ. Эта последняя оговорка подводит нас к одной из главных проблем разграничения компетенции, которая возникла еще на этапе становления российской модели судебного нормоконтроля в 1990-е гг. Она была связана с тем, что наряду с проверкой федеральных подзаконных актов в рамках административного судопроизводства на соответствие федеральным законам суды общей юрисдикции проверяли также нормативные акты субъектов РФ. Причем они проверяли не только подзаконные акты субъектов РФ, но и конституции, уставы, законы субъектов РФ.
Могли ли осуществлять такую проверку суды общей юрисдикции в рамках административного судопроизводства? Административное судопроизводство предназначено для проверки актов управления, а проверка политических актов (включая законы субъектов РФ, их уставы и конституции) тяготеет к конституционному судопроизводству. Эта проблема решалась в практике конституционного правосудия в несколько этапов. Ввиду крайне принципиального характера данной проблемы возникла острая необходимость официального толкования положений Конституции РФ, которые регулировали функционирование российской судебной системы. Требовалось официальное толкование, спроецированное на сложившееся процессуальное законодательство и законодательство, регулирующее вопросы организации судебной власти и прокурорской деятельности.
Конституционный Суд РФ основательно разобрал проблему нормоконтроля, осуществляемого судами общей юрисдикции, в Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П о толковании отдельных положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ. О нем много сказано в юридической литературе, и тем не менее различные точки зрения участников дела заслуживают дополнительного рассмотрения, поскольку данным Постановлением не были окончательно расставлены все точки над i в вопросах разграничения конституционного и административного судебного нормоконтроля. Обращения в Конституционный Суд РФ, поступившие от региональных законодательных органов Коми и Брянской области, были вызваны общей для 1990-х гг. обстановкой повышенных противоречий между федеральным и региональным законодательством. Региональные органы государственной власти пытались сузить контрольные возможности "федерального центра", которые представлялись им чрезмерно широкими.
Аргументы для этой позиции были весомы, они сводились к следующим основным тезисам:
1) проверка регионального законодательства (законов, уставов, конституций) на соответствие федеральному законодательству сопровождается их сопоставлением с положениями Конституции РФ и означает в действительности проверку их конституционности, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды делать не вправе;
2) Конституция РФ не предусматривает полномочий общих и арбитражных судов проверять региональное законодательство, она дает лишь право данным судам отдавать приоритет федеральному законодательству при наличии коллизий с региональным законодательством;
3) положения ГПК РФ о праве судов общей юрисдикции проверять нормативные правовые акты понимаются расширительно, к ним неоправданно относят законы субъектов РФ; между тем соответствующие положения ГПК РФ были введены в него до Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.; в свою очередь, Конституция РФ однозначно отнесла проверку конституционности законов, уставов и конституций субъектов РФ к компетенции Конституционного Суда РФ.
Представители Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ возражали против позиции региональных властей, обратившихся с запросом о толковании Конституции РФ. Наиболее четко и аргументированно свои контрдоводы выразил представитель Верховного Суда РФ, статья которого была приобщена к материалам дела и который защищал свою точку зрения в данном судебном процессе. Она сводилась к тому, что из ст. 125 Конституции РФ не следует обязанность судов обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, когда при рассмотрении конкретного дела (спора) обнаруживаются признаки его неконституционности. Суды вправе сами решить дело с опорой на конституционные положения, поскольку судьи подчиняются только Конституции и закону. Тем самым суды осуществляют нормоконтроль (в том числе конституционный) опосредованно через спор заинтересованного лица с другими лицами о защите своих субъективных прав. Но в отличие от решения Конституционного Суда РФ решение суда общей или арбитражной юрисдикции при разрешении конкретного дела не влечет признания закона неконституционным в масштабе всей правовой системы.
Представители общих и арбитражных судов также указывали на особенности непосредственного оспаривания нормативных актов, т.е. безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц. В этом случае критике подвергалась возможность Конституционного Суда РФ заслушивать экспертов по вопросам права, поскольку при осуществлении правосудия ответы на вопросы права должен давать сам суд. При этом суд должен основываться на собственных познаниях, а экспертиза назначается для разъяснения других вопросов, имеющих отношение к фактической стороне дела и требующих специальных познаний в области науки, искусства, техники и ремесла. При оспаривании нормативных правовых актов данная особенность проявляется в еще большей мере. По таким делам суд решает только вопросы права, а именно: соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт Конституции РФ, законам или иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Это означает, как полагали представители Верховного Суда РФ, что стороны в таких делах в обоснование своих требований и возражений выдвигают юридические доводы и в условиях состязательного процесса отстаивают свои позиции перед судом.
Итак, представители судов общей и арбитражной юрисдикции настаивали на возможности самостоятельно решать вопросы конституционности (вопросы права), если применимый в конкретном деле нормативный правовой акт противоречит конституционной норме. Что касается проверки нормативных правовых актов вне связи с конкретным делом, то они проверяются не на конституционность, а только на соответствие федеральным законам в силу ГПК РФ, причем в их круг попадают законы, уставы и конституции субъектов РФ. Данные нормативные правовые акты уровня субъектов РФ не изъяты прямой оговоркой законодателя, а значит, образуют предмет проверки общих судов, компетенция которых строится на принципе "все, кроме", в отличие от компетенции специализированных судов (конституционных), построенной на принципе "только то, что прямо предусмотрено законом". Приводя доводы в пользу такого подхода, специалисты указывают на Конституцию РФ как на ядро федерального законодательства, его важнейшую, системообразующую основу, которую нельзя рассматривать как нечто внешнее по отношению к законодательству. Если смотреть на Конституцию РФ именно так, то, осуществляя проверку соответствия нормативных правовых актов "федеральному законодательству", суды общей юрисдикции не могут рассматривать их вне конституционного контекста, не могут абстрагироваться от их проверки на соответствие Конституции РФ в силу правовых связей, существующих внутри системы законодательства. Особенно это касается судебного контроля в отношении актов высших органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, чей правовой статус урегулирован непосредственно Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов РФ.
Однако подход, при котором бы конституционный нормоконтроль осуществлялся совместно с судами общей юрисдикции, Конституционным Судом РФ был отвергнут. Иное означало бы, что в российскую правовую систему безосновательно были бы привнесены элементы американской модели конституционного контроля. Ее суть, как подчеркивают исследователи, состоит в том, что необходимость в конституционном контроле может возникнуть при рассмотрении конкретного дела, когда одна из сторон указывает на неконституционность законодательства, применяемого в деле. Тем самым проблема конституционности законодательства возникает дополнительно как одна из проблем, рассматриваемых по ходу дела. Решение суда о неконституционности закона или иного правового акта ставит крест на его практическом применении. Американская модель так и не была принята ни одним развитым европейским государством, даже Великобританией. Но это не означает, что она не оказала влияния на эволюцию европейских взглядов на применение конституционных положений в судебной деятельности, на их охрану и развитие в практике конституционного контроля (это влияние проявилось и в отношении российской модели конституционного судопроизводства, о чем будет указано далее).
В Европе с созданием Конституционного суда Австрии впервые были заложены основы такой модели конституционного контроля законов, которая процедурно и функционально была обособлена от деятельности других судов. После Второй мировой войны начиная с 1945 г. в Европе обозначилась и до настоящего времени активно развивается тенденция к охране конституций не посредством расширения соответствующих полномочий судов, а через создание специализированных судов, компетентных в деле охраны конституций, что очень напоминает австрийскую модель <1>. В значительной мере та же модель заложена в российской правовой системе. Вернемся к ней и рассмотрим результаты официального толкования Конституции РФ по данному вопросу.
--------------------------------
<1> См.: Garlicki L. Sadownictwo Konstytucyjine w Europie Zachodniej. Warszawa, 1987. S. 14, 19, 28.

Итак, толкованием положений ст. ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ была одобрена такая модель нормоконтроля, которая, если воспроизводить ее обобщенно, предусматривала следующее:
1) проверка конституционности законодательства субъектов РФ (законов, уставов, конституций) может осуществляться только Конституционным Судом РФ;
2) соответствие федеральному законодательству нормативных правовых актов нижестоящего уровня (включая законы, уставы и конституции субъектов РФ) общие и арбитражные суды осуществляют, поскольку это допускается федеральными конституционными законами при определенных обстоятельствах в случае их коллизии с федеральными законами как при разрешении конкретных споров, так и при их отдельном оспаривании вне связи с конкретным делом;
3) и при разрешении конкретного дела, и при рассмотрении абстрактного дела вне связи с конкретным спором общие и арбитражные суды обязаны обращаться в Конституционный Суд РФ, если обнаруживается несоответствие регионального законодательства (закона, устава, конституции субъекта РФ) Конституции РФ.
Обрисованная Конституционным Судом модель разграничения компетенции, казалось бы, расставляет все точки над i. Однако Конституционный Суд РФ допустил нормоконтроль, осуществляемый судами общей и арбитражной юрисдикции в отношении регионального законодательства, что в действительности представляло собой не более чем уступку реалиям определенного этапа развития российской правовой системы. В условиях отставания федерального законодательства от ушедшего вперед регионального суды апеллировали непосредственно к Конституции РФ при наличии коллизии ее норм с нормами регионального законодательства.
Тем не менее такое положение не должно было сохраняться вечно. Толкование Конституции РФ Конституционным Судом РФ указывало на право федерального законодателя перераспределять компетенцию нормоконтроля между общими и арбитражными судами, с одной стороны, и Конституционным Судом РФ - с другой. Причем распределить предполагалось в пользу последнего. Более того, можно было отчетливо видеть: данное Конституционным Судом РФ толкование ориентирует федерального законодателя на подобные изменения, что будет подтверждено последующими решениями Конституционного Суда РФ.
Важнейший аргумент сохранения компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля состоит в том, что в нее непосредственно встроены полномочия прокуратуры. Конституция РФ непосредственно не закрепляет полномочий прокуратуры, она делегирует федеральному законодателю решение данного вопроса (ч. 1 ст. 129). Предусмотренное в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" полномочие прокуроров по оспариванию законов субъектов РФ было признано Конституционным Судом РФ не противоречащим Конституции РФ. Тем самым была подтверждена компетенция судов общей юрисдикции по проверке законов субъектов РФ на соответствие федеральному законодательству (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-П).
Что касается судебной проверки уставов и конституций субъектов РФ как учредительных актов особой конституционной природы, то данный вопрос окончательно был решен в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П. Прокурор не может обращаться с заявлением о проверке данных актов в суд общей юрисдикции, а суды общей юрисдикции не могут проверять соответствие данных актов федеральному закону. Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал на то, что не исключается для Генерального прокурора РФ возможность обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов РФ.
Несмотря на четкость и однозначность выводов Конституционного Суда РФ, за рамками решения остались многие вопросы. Достаточной ли основой для обособления уставов и конституций от нормативных правовых актов иного вида выступает положение ст. 66 Конституции РФ, в силу которой статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ? Уставы и конституции в действительности не только могут содержать нормы о статусе субъекта РФ, но и решать вопросы гражданства, вопросы антимонопольного, бюджетного, гражданского регулирования и т.д. Если Конституционный Суд РФ признал норму устава или конституции субъекта РФ не соответствующей Конституции РФ, обязав субъект РФ принять новое регулирование, а это предписание не было исполнено, нужно ли прокурору обращаться снова в Конституционный Суд РФ? Или же более рациональным и правильным было бы обращение в суд общей юрисдикции?
Тем не менее после принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 13-П практика проверки уставов и конституций субъектов РФ на соответствие федеральным законам прекратилась. Верховный Суд РФ после вынесения названного Постановления принял к рассмотрению только одно дело: о признании недействительными некоторых статей Конституции Карачаево-Черкесской Республики и не соответствующим федеральному законодательству п. 7 ст. 21 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 12 февраля 1999 г. N 576-XXII "О Народном Собрании (Парламенте)". Однако это производство по данному делу Определением Верховного Суда РФ от 16 ноября 2005 г. N 30-Г05-6 было прекращено в связи с тем, что данное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства. Однако никаких изменений, вычленяющих уставы и конституции субъектов РФ из числа нормативных правовых актов, проверка которых подведомственна судам общей юрисдикции, в законодательство внесено не было. Не был принят и соответствующий федеральный конституционный закон, окончательно решающий данную проблему, не были закреплены полномочия Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросами в порядке абстрактного конституционного нормоконтроля. Все это дает основания для того, чтобы не рассматривать проблему разграничения полномочий судов в сфере нормоконтроля как урегулированную до конца.

Безымянная страница

Rambler's Top100
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!