Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
В представленной монографии автор обобщает итоги работы российской системы конституционного контроля, а также рассматривает ряд теоретических и практических проблем осуществления конституционного правосудия.
2.3. Проверка конституционности законодательных пробелов

Могут ли законодательные пробелы выступать предметом проверки в конституционном судопроизводстве? В Португалии это прямо предусмотрено в Конституции <1>, а в ФРГ Конституционный суд может признать неполноту закона неконституционной <2>. Конституция РФ прямо не называет пробел законодательства в качестве предмета проверки Конституционным Судом РФ. Буквально не оговорено данное полномочие и в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации". Однако в нем предусмотрено следующее: если из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части, или в нормативный акт, признанный соответствующим Конституции РФ в данном Конституционным Судом РФ истолковании; до принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ (ч. 4 ст. 79).
--------------------------------
<1> См.: Конституция Португальской Республики (ст. 283) // Конституции государств Европы / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. Т. 2. С. 832 - 833.
<2> См.: Основной закон Федеративной Республики Германия (ст. 93) // Конституции государств Европы / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. Т. 1. С. 612 - 613.

По мнению В.В. Лазарева, пробелы в праве - это ситуация, "когда отсутствуют отдельные нормы и целые их совокупности, призванные в соответствии с объективными потребностями общественного развития закрепить и обеспечить интересы класса (народа)". Формулируя определение пробелов в праве, он понимал под ними следующее: "Полное или частичное отсутствие нормативных установлений, необходимость которых обусловлена развитием общественных отношений и потребностями практического решения дел, основными принципами, политикой, смыслом и содержанием действующего законодательства, а также иными проявлениями классовой воли, направленной на регулирование жизненных фактов в сфере правового воздействия". Отталкиваясь от подобного определения пробелов, отечественная наука решительно призывала раз и навсегда отказаться от тезиса "о том, что пробелы в праве восполняются судами или иными органами в процессе применения права; устранить пробел в праве можно лишь путем дополнительного нормотворчества" <1>.
--------------------------------
<1> Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974. С. 37, 131; Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960.

Таким образом, ни с точки зрения Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", ни с точки зрения отечественной правовой науки правовой пробел не может выступать непосредственным предметом проверки в конституционном судопроизводстве. Конституционный Суд РФ проверяет конституционность нормативного акта, но может установить (констатировать) наличие в нем пробела, нарушающего Конституцию. Интересна позиция Н.С. Бондаря, квалифицирующего пробел как дефект законодательства, который может выступать основанием признания нормы права неконституционной <1>. Вместе с тем необходимо правильно квалифицировать наличие пробела. Следует иметь в виду, что "пробела нет там, где законодатель прямо или косвенно уполномочивает правоприменителя на конкретизацию соответствующих правил или позволяет ему решать дела по собственному усмотрению" <2>. Равным образом не следует считать пробелом отсутствие в законодательстве таких правил, которые законодатель сознательно не установил. Поэтому неправильно, например, квалифицировать в качестве пробела "отсутствие в законодательстве регулирования вопроса применения к юридическим лицам административных взысканий ниже низшего предела, в связи с чем невозможно во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения" <3>. В данном случае законодатель сознательно не установил возможность снижения административных наказаний, что было признано неконституционным, но не ввиду пробельности закона, а по причине нарушения конституционных принципов справедливости и соразмерности.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Правовые пробелы как категория конституционно-правовой дефектологии: методология исследования и судебная практика преодоления // Конституционное правосудие в новом тысячелетии. Ереван, 2016. С. 103.
<2> Лазарев В.В. Указ. соч. С. 16.
<3> Бондарь Н.С. Правовые пробелы как категория конституционно-правовой дефектологии: методология исследования и судебная практика преодоления. С. 106.

Несмотря на то что законодатель допускает установление Конституционным Судом РФ пробелов при проверке конституционности нормативных актов, чаще всего Суд отказывается от исследования и оценки пробелов в праве, ссылаясь на дискрецию законодателя в правотворческой деятельности. Примеров этому в практике Конституционного Суда РФ достаточно. Например, в Определении от 19 мая 1998 г. N 60-О Конституционный Суд РФ указал, что заявитель усматривает неконституционность ч. 4 ст. 15 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (утратил силу с 1 января 2005 г.) не в возможности установления ответственности банка за неисполнение или задержку исполнения платежного поручения клиента-налогоплательщика, а в отсутствии надлежащего регулирования оснований и условий привлечения к такой ответственности. Между тем, как указал Конституционный Суд РФ, восполнение пробелов в законе является прерогативой законодателя и не входит в его компетенцию.
Еще большую сдержанность Конституционный Суд РФ проявляет при рассмотрении вопросов о льготах и гарантиях. В частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 марта 2004 г. N 75-О изложены результаты рассмотрения вопроса о налогообложении так называемых северных надбавок: заявители настаивали на том, что такие надбавки должны считаться компенсационными выплатами, которые согласно Налоговому кодексу РФ не подлежат налогообложению.
Конституционный Суд РФ отклонил доводы заявителей, указав, что районные коэффициенты и процентные надбавки - это элементы оплаты труда, составная часть заработной платы, поэтому они без особой оговорки не могут отождествляться с компенсациями, не подлежащими налогообложению. Как счел Суд, фактически требования заявителя сводятся к расширению перечня выплат, не подпадающих под обложение единым социальным налогом, что является прерогативой законодателя.
В Определении от 20 декабря 2005 г. N 486-О Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", в котором, как полагал заявитель, отсутствуют положения, позволяющие ему получить пособие по случаю смерти военнослужащего. Как признал Суд, доводы заявителя сводятся к требованию восполнить имеющийся, по его мнению, пробел в названном Федеральном законе, что относится к прерогативе законодателя и в компетенцию Конституционного Суда РФ не входит.
Как уже отмечалось, в большинстве решений, касающихся освобождения от налогообложения, Конституционный Суд РФ указывает, что подобные вопросы входят в исключительную компетенцию законодателя (См.: Определение от 23 января 2001 г. N 26-О). В этом смысле исключением является Определение Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2002 г. N 13-О, в котором исследовался вопрос о конституционности Закона РФ от 12 декабря 1991 г. N 2020-1 "О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения" (утратил силу с 1 января 2006 г.).
Согласно данному Закону от налогообложения освобождались лишь жилые дома, переходящие в порядке наследования инвалидам I и II группы; в отношении же наследуемых квартир освобождение не предусматривалось. Как указал Конституционный Суд РФ, произвольное немотивированное исключение одного вида имущества, имеющего равный с другими видами имущества правовой титул, из общего для них регулирования льготного налогообложения не соответствует юридической логике и нарушает конституционные принципы равенства и справедливости.
Данное Определение иллюстрирует выявление Конституционным Судом РФ пробела в налоговом законе, который нарушает конституционные права заявителя. Речь идет об особом случае, когда пробел явно не мотивирован, когда он является ярким контрастом норме, регулирующей практически аналогичную ситуацию, что в конечном счете подрывает принцип справедливости.
В Определении Конституционного Суда РФ от 7 февраля 2003 г. N 65-О описана ситуация, при которой, с одной стороны, налоговое законодательство отменило обязанность такой категории плательщиков, как адвокаты, уплачивать единый социальный налог (ЕСН) в части его зачисления в Фонд социального страхования (ФСС), с другой стороны, это сделало невозможным получение этой категорией лиц пособий, выплачиваемых из указанного Фонда. Тем самым образовался пробел, который лишил механизм социального обеспечения необходимой "подпорки" в виде финансового источника для выплаты пособий.
Конституционный Суд РФ установил следующее. Исключив адвокатов из числа плательщиков ЕСН в части суммы налога, зачисляемой в ФСС России, законодатель, исходя из принципа всеобщности конституционного права на социальное обеспечение и ответственности государства за соблюдение и защиту данного права, был обязан одновременно установить для этой категории граждан иное правовое регулирование, чтобы освобождение от обязанности по уплате взносов в ФСС России не приводило к лишению их в случае временной нетрудоспособности и рождения детей возможности использовать государственные гарантии на социальную защиту, предоставляемую гражданам по системе обязательного социального страхования.
Однако данное регулирование своевременно осуществлено не было, хотя Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" социальное обеспечение, предусмотренное для граждан Конституцией РФ, было гарантировано каждому адвокату (п. 4 ст. 3).
Далее Конституционный Суд РФ отметил, что этот пробел восполнен в Федеральном законе от 31 декабря 2002 г. N 190-ФЗ "Об обеспечении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях и у индивидуальных предпринимателей, применяющих специальные налоговые режимы, и некоторых других категорий граждан", который вступил в силу с 1 января 2003 г. Согласно ч. 3 ст. 3 этого Закона адвокаты вправе добровольно вступать в правоотношения по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, осуществляя за себя уплату страховых взносов в ФСС России.
Вместе с тем в данном Законе отсутствовали нормы, устанавливающие порядок и условия обеспечения адвокатов в переходный к новому регулированию период (с 1 января 2001 г. по 1 января 2003 г.) пособиями по временной нетрудоспособности и в связи с материнством. В результате право на получение выплат по системе обязательного социального страхования в связи с рождением ребенка (пособие по беременности и родам, единовременное пособие при постановке на учет в медицинском учреждении в ранние сроки беременности) невозможно было реализовать.
Конституционный Суд РФ отметил, что разрешение данного вопроса составляет исключительную компетенцию законодателя, который вправе как предусмотреть особые механизмы компенсации для такого рода переходных ситуаций, так и исходить из существующего, основанного на Конституции РФ порядка восстановления нарушенных прав.
Из приведенного решения видно, что Конституционный Суд РФ столкнулся с ситуацией, когда пробел в налоговом законе привел к невозможности реализации социального права, гарантированного Конституцией РФ. Однако норма не была признана неконституционной только с учетом того, что пробел к моменту вынесения решения уже был восполнен законодателем.
Учитывая вышеуказанный пример, необходимо согласиться с Н.С. Бондарем, который правильно указывает следующее. "Восполнение пробелов в правовом регулировании не относится к компетенции Конституционного Суда РФ", который "призван преодолевать пробелы специфическими способами конституционного контроля". При этом Н.С. Бондарь справедливо подчеркивает, что "восполнение" и "преодоление" пробелов - понятия близкие и взаимосвязанные, но не тождественные <1>. В некоторых случаях Конституционный Суд РФ, признавая законоположение неконституционным, во избежание появления пробела прибегает к аналогии закона (например, при рассмотрении дел об административной ответственности). Можно привести в качестве примера Постановление от 12 мая 1998 г. N 14-П о проверке конституционности Закона РФ от 18 июня 1993 г. N 5215-1 "О применении контрольно-кассовых машин" (утратил силу с 27 июня 2003 г.). Признавая размеры административных санкций за неприменение или ненадлежащее применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением несоразмерными, Конституционный Суд РФ указал: впредь до урегулирования Федеральным Собранием данного вопроса органы налоговой службы вправе налагать штрафы в меньшем размере на основе КоАП РФ, содержащего подобные составы правонарушений.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Правовые пробелы как категория конституционно-правовой дефектологии: методология исследования и судебная практика преодоления. С. 106.

Иногда Конституционный Суд РФ по собственной инициативе констатирует наличие пробела при рассмотрении обращения. Даже если заявитель напрямую не ставил вопрос о пробеле, инициативу Конституционного Суда РФ абсолютно свободной считать нельзя. Любая такая инициатива связана с предметом обращения, за пределы которого Конституционный Суд РФ выходить не вправе (ч. 3 ст. 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Например, в Постановлении от 14 июля 2005 г. N 9-П Конституционный Суд РФ, исследуя вопрос о порядке течения сроков давности привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения, пришел к следующему выводу: ст. 113 НК РФ не вполне учитывает общие принципы юридической ответственности, т.е. справедливость, соразмерность, пропорциональность и неотвратимость. В силу данных принципов, с одной стороны, обеспечивается одинаковый объем правовых гарантий всем налогоплательщикам, с другой - должны учитываться юридически значимые по своим последствиям различия в реализации налогоплательщиками обязанностей, вытекающих из ст. 57 Конституции РФ, при регулировании последствий пропуска сроков давности.
Кроме того, Конституционный Суд РФ отметил, что в силу ст. 10 Конституции РФ он не вправе подменять законодателя, к компетенции которого относится внесение в действующее налоговое законодательство изменений и дополнений, касающихся приостановления сроков давности. Вместе с тем Конституционный Суд РФ счел возможным указать законодателю на необходимость корректировки оспариваемой нормы в отношении последствий пропуска сроков давности с учетом ее конституционно-правового смысла, выявленного в названном Постановлении.
Законодатель дополнил ст. 113 НК РФ положением о приостановлении течения срока давности привлечения к ответственности за налоговые правонарушения <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (в ред. от 03.07.2016).

Если рассмотреть дела налогового характера, то предметом их часто являются законы, конституционность которых оспаривается по причине отсутствия в них какого-либо существенного элемента налогообложения или обложения сбором. Неполнота (пробельность) юридического состава налога или сбора (отсутствие объекта, базы, ставки и т.д.) рассматривается как основание для признания закона неконституционным, что обусловлено требованием ст. 57 Конституции РФ, в силу которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
Таким образом, налоги и сборы, установленные ненадлежащим образом, в том числе актом ниже уровня закона, не соответствуют названной статье. Признавая подобный закон неконституционным, Конституционный Суд РФ тем самым реагирует на ситуацию специфического правового пробела средствами конституционного правосудия. Причем подобное решение само порождает пробел в регулировании налоговых правоотношений, что требует его восполнения с использованием аналогичных средств.
В Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П, принятом по делу о проверке конституционности Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи", Конституционный Суд РФ, исследуя природу отчислений в резерв универсального обслуживания, пришел к выводу о необходимости более детальной законодательной регламентации названных отчислений. Суд признал, что, будучи возмездными и компенсационными для операторов сети связи общего пользования (телекоммуникационных компаний), поступая в бюджет в связи с исполнением обязанности, установленной Законом, данные отчисления, по сути, являются фискальными сборами.
Значит, законодатель обязан был определить элементы данного сбора, включая ставку (или параметры ее определения хотя бы в общем виде), непосредственно законом. Поскольку это сделано не было (элементы отчислений в резерв универсального обслуживания фактически были определены Правительством РФ), Конституционный Суд РФ признал оспариваемые положения Федерального закона "О связи" (ст. ст. 59, 60) противоречащими Конституции РФ.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ указал, что утрата юридической силы названных положений с момента провозглашения постановления создала бы пробел в правовом регулировании порядка формирования средств резерва универсального обслуживания и непосредственно затронула бы связанные с исполнением федерального бюджета на 2006 г. права и законные интересы других лиц. Поэтому Судом были установлены особенности исполнения принятого им постановления. Признанные неконституционными положения Закона во всяком случае утрачивали юридическую силу не позднее 1 января 2007 г. Суд предписал законодателю внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О связи", а Правительству РФ - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 г.
Итак, пробел в законодательстве не может быть непосредственным предметом обращения в Конституционный Суд РФ и предметом проверки. Отсутствие возможности оспаривания законодательных пробелов свидетельствует о квалифицированном молчании конституционного и федерального законодателя, что вписывается в российскую модель судебного конституционного нормоконтроля, которая поставила под особый контроль именно позитивное право (главным образом с точки зрения охраны прав и свобод граждан).
Предметом судебной деятельности Конституционного Суда РФ не выступает правоприменительная практика (ее обыкновения, устоявшиеся подходы и т.п.), а также индивидуальные действия или решения государственных (в том числе судебных) органов, нарушающих права граждан. Не выступает в этом качестве и пробел в законодательстве как таковой, как это принято в ряде стран. Вместе с тем Конституционный Суд РФ не оставляет без внимания пробелы законодательства. Как при оценке конституционности законодательства учитывается (а по факту корректируется) сложившаяся правоприменительная практика (ст. 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), так и пробелы преодолеваются в процессе проверки конституционности нормативных правовых актов. Такая возможность, как уже указывалось, предусмотрена законодателем в ч. 4 ст. 79 названного Закона, из которой фактически следует, что пробел может быть проверен на конституционность косвенно, т.е. как юридико-технический дефект нормативного правового акта, но при этом непосредственным предметом проверки все равно всегда должен выступать нормативный правовой акт. Только такая позиция позволяет Конституционному Суду Российской Федерации, с одной стороны, не вторгаться в компетенцию законодателя, с другой стороны, вносить вклад в выявление и преодоление пробелов, не навязывая законодателю путей восполнения отсутствующих положений тогда, когда они признаются им неконституционными.
Вместе тем по своим характеристикам пробел может выступать не только как юридико-технический изъян нормативного правового акта, но и как сознательное решение законодателя не устанавливать необходимое регулирование в текущий момент. В результате может быть выявлено отсутствие закона, который должен быть принят в развитие конституционного положения, например, как это было с правом на замену военной службы альтернативной гражданской службой (соответствующий федеральный закон долго не принимался). Как реагировать на это Конституционному Суду РФ? Ему остается только ссылаться на прямое действие Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Чтобы решить эту проблему, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" целесообразно дополнить разделом, в котором содержались бы положения, наделяющие граждан правом оспаривания конституционности пробелов, образовавшихся ввиду отсутствия нормативного правового акта как такового, если его принятие вытекает из Конституции РФ.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!