Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий законодательства Российской Федерации о нотариате
Работа представляет собой комментарий действующего законодательства о нотариате в Российской Федерации. И хотя фундаментом правового регулирования в данной области являются Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, в рамках представленной работы авторы изучают весь комплекс источников регулирования нотариальной деятельности.
ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НОТАРИАТЕ -
ЯРКИЙ УСПЕХ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЯ

В юридическом механизме, обеспечивающем в любом государстве режим законности и правопорядка, важную роль играет нотариат. Нотариат как несудебная форма защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов является, согласно Резолюции Европейского парламента "О нотариате в Европейском Сообществе" 1994 г., институтом превентивного правосудия. В соответствии с документами Конгресса Международного союза судей (1999 г.) функция нотариата заключается прежде всего в удостоверении юридических актов, беспристрастном информировании сторон об их существе и о правовых последствиях, предотвращении гражданско-правовых споров <1>.
--------------------------------
<1> Мерлотти М. Основные принципы свободного нотариата и роль государства в его организации и деятельности // Нотариальный вестник. 1997. N 5.

В 1995 г. российский нотариат принят в Международный союз латинского нотариата (сейчас - Международный союз нотариата), объединяющий 87 нотариатов разных стран. Представление о нотариате как об институте гражданского общества, защищающем права граждан и осуществляющем превентивное правосудие, последовательно приводится в международных актах, в том числе в договоре о сотрудничестве Международного союза судей и Международного союза нотариата, в котором подчеркивается, что эти организации ставят себе целью установление здоровой и нормально действующей системы правосудия, имея в виду снижение затрат на ее содержание и одновременно обеспечение ее доступности для всех граждан <1>.
--------------------------------
<1> Там же.

Указанные обстоятельства налагают на российского законодателя существенные обязательства по поддержанию "высокой планки" в правовом регулировании вопросов организации нотариата и осуществления нотариальной деятельности, учитывающем принципы построения свободного, независимого нотариата латинского типа, а также по поиску оптимального баланса государственного воздействия на этот правовой институт и на процессы его внутреннего саморегулирования.
Этой задаче в значительной степени отвечают принятые Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, возродившие в стране институт, как его называют, "свободного", "независимого", "небюджетного", или "частного", нотариата. Безусловно, принятие Основ стало возможным лишь в условиях перехода к рыночной экономике, введения института частной собственности, развития товарно-денежных отношений, признания демократических ценностей. В этот период в общественном сознании и на уровне государственной политики утверждаются идеи необходимости эффективной защиты естественных прав человека, установления свободы предпринимательства, создания социально ориентированной рыночной экономики, строительства правового государства. Проводимые реформы обусловили фундаментальные изменения, предопределившие потребность появления в России принципиально нового для отечественной теории и практики нотариата - нотариата латинского типа, активно способствующего прогрессивным общественным преобразованиям.
В дореволюционной России нотариат, организованный в соответствии с требованиями Положения о нотариальной части 1866 г., был сравним с нотариатами большинства европейских стран. Нотариусы считались состоящими на государственной службе, входили в судебную систему, но при этом самостоятельно обеспечивали свою нотариальную деятельность за счет поступающих к ним средств за совершение нотариальных действий, что позволяло относить их к категории высокооплачиваемых квалифицированных специалистов.
После Октябрьской (1917 г.) революции свободный нотариат России коренным образом изменил свой правовой статус. Отмена частной собственности на землю, на средства производства сделала нотариальную деятельность не актуальной. Находясь на задворках юриспруденции, нотариат и обеспечивался по остаточному принципу. На нотариуса смотрели как на неудачника, который не смог пробиться в адвокатуру, суд, прокуратуру, как на юриста "последнего сорта", деятельность которого сводилась в основном к свидетельствованию верности копий документов.
К работе в новых условиях - в условиях рыночной экономики, когда нотариальные услуги оказались востребованными, такой нотариат, конечно, был не готов. Для многих нотариусов стало проблемным применение законодательства в отношении целого ряда нотариальных действий, хотя и присутствующих в законе, но совершаемых исключительно редко: удостоверение сложных сделок, протест векселя в неплатеже, неакцепте и недатировании акцепта, принятие в депозит денежных сумм и ценных бумаг, обеспечение доказательств, совершение исполнительной надписи; сказалось неумение общаться и сотрудничать с представителями бизнеса, а нередко и полное непонимание друг друга.
Практически повсеместно в нотариальных конторах появились огромные очереди с присущими негативными явлениями и прежде всего с поборами - чтобы пройти к нотариусу без очереди, достаточно было заплатить. Минюсту России, в систему которого входил нотариат, в 1992 г. удалось добиться увеличения численности нотариата на 600 человек - в Москве, например, количество нотариусов возросло почти вдвое, однако очереди не исчезли. Нотариусу, получающему зарплату, в материальном плане было безразлично: примет он 10 человек или 40 - 50.
На этом фоне стала очевидна необходимость кардинального реформирования нотариата, создания такой системы, при которой нотариус стал бы неуязвимым для чиновничьего произвола через корпоративное самоуправление в лице нотариальной палаты - единственного органа, который вправе поставить вопрос перед судом о лишении нотариуса полномочий; независимым, самостоятельным при совершении нотариальных действий, законность которых может проверить только суд; самостоятельным в финансовом отношении путем передачи в его распоряжение государственной пошлины; когда достигалась бы главная задача - заинтересованность нотариуса в результатах своего труда.
Идея создания в стране небюджетного, частного нотариата была воспринята неоднозначно. Многим был непонятен предлагаемый статус нотариуса: с одной стороны - это лицо, уполномоченное государством на выполнение государственной функции по защите прав и законных интересов, оказанию квалифицированной юридической помощи и действующее от имени государства; с другой - представитель свободной профессии, самый что ни на есть предприниматель. Были возражения и против статуса и широких полномочий нотариальных палат, предлагалось усиление роли государства, и прежде всего в лице органов юстиции, по контролю и надзору в сфере нотариата. Неприемлемым для многих было и предложение о передаче нотариусам в полном объеме взимаемой ими за совершение нотариальных действий государственной пошлины.
Тем не менее Верховным Советом РФ Основы были приняты, а во втором (основном) чтении единогласно - не было ни одного голоса "против", ни одного воздержавшегося. Это был большой успех Минюста России, в стенах которого готовился проект, положения которого сотрудники министерства сумели не только грамотно донести до общественности и депутатов, но и высокопрофессионально отстоять при обсуждении на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов, на пленарных заседаниях. И все же недоверие к новому нотариату у депутатов осталось, оно выразилось в том, что наряду с учреждением частнопрактикующего нотариата был сохранен и государственный нотариат.
Не просто проходило создание нового нотариата. В некоторых краях и областях государственный нотариат превалировал еще долгое время. Имели место и отступления от Основ. В Республике Татарстан, например, многие годы вопреки закону президентом нотариальной палаты был действующий заместитель министра юстиции, в Санкт-Петербурге нотариальная палата была создана из государственных нотариусов. В 1997 г. стали создаваться вторые, так называемые параллельные нотариальные палаты. Были попытки приравнять нотариусов к предпринимателям, более того, их выделили в отдельную категорию плательщиков с обязанностью уплаты в Пенсионный фонд РФ 28% своего дохода, взносов в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, налога с продаж, а впоследствии - налога на добавленную стоимость. Под предлогом обеспечения надлежащего уровня оформления наследственных прав граждан предлагалось вообще реанимировать государственный нотариат, исключить обязательное членство нотариусов в нотариальной палате, пересмотреть ее статус, лишить права на обращение в суд с ходатайством о лишении нерадивых нотариусов полномочий, передав эту функцию органам юстиции и прокуратуры.
И тем не менее сегодня можно констатировать, что за короткий исторический период был создан нотариат, обладающий всеми качествами публично-правового правозащитного и правоприменительного института, соответствующего правовым стандартам экономически развитых демократических государств. Прошедшие два с лишним десятилетия становления нового нотариата показали его дееспособность, верность выбора модели нотариата латинского типа, делегирования ему государством своих публично-правовых функций. Нотариат страны продемонстрировал способность органов самоуправления нотариальных палат к обеспечению надлежащей работы нотариусов, контроля во взаимодействии с органами юстиции за их деятельностью. С введением небюджетного нотариата без каких-либо затрат для государства создана система, когда все расходы по обеспечению нотариальной деятельности несет нотариус. Кроме того, что не менее важно, государство имеет открытый, доступный для контроля источник дохода в виде налоговых и иных отчислений нотариуса.
Профессия нотариуса из неприметной и приниженной, какой она была в советские годы, превратилась в общественно значимую, престижную юридическую профессию. Среди нотариусов немало интересных, творческих людей, известных ученых-правоведов, докторов и кандидатов юридических наук, заслуженных юристов Российской Федерации. Издаются журналы "Нотариальный вестникъ", "Нотариус" и целый ряд иных профессиональных печатных изданий. Сейчас в России, по данным ФНП, около 8 тыс. нотариусов, из которых государственный только один. Это означает, что практически в стране в последние годы нотариат функционирует на единой организационной основе в виде небюджетного нотариата.
На фоне массовых нарушений законодательства практически во всех сферах экономики, и прежде всего в обороте недвижимости, изменилось и отношение к нотариату со стороны государства, в обществе произошло понимание важности использования для защиты прав граждан и интересов государства его потенциала. С учетом новых задач, начиная с 2003 г. и особенно в последнее время, в Основы внесены существенные изменения по совершенствованию организационной структуры нотариата, расширению полномочий нотариуса в области регулирования отдельных экономических процессов, повышению требований к профессиональной подготовке нотариусов, расширению контрольных полномочий нотариальных палат, введению целого ряда новых нотариальных действий на основе современных цифровых технологий. Внесены три новые главы, объединяющие 19 статей, 17 новых статей, в 62 статьи внесены изменения, четыре статьи признаны утратившими силу. Основы вместо первоначально 109 сегодня содержат 145 статей. Изменениям такого масштаба за такое короткое время не подвергался ни один отраслевой закон.
Роль нотариата в сфере экономики и корпоративных отношений была повышена и в целом ряде иных федеральных законов, которыми, в частности, установлено обязательное нотариальное удостоверение сделок с долями в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью <1>; обязательное нотариальное удостоверение сделок с долями в недвижимом имуществе, а также с недвижимым имуществом, собственниками которого являются несовершеннолетние и лица, находящиеся под опекой <2>; совершение исполнительной надписи на кредитных договорах и договорах о залоге <3>; создание силами нотариата реестра уведомлений о залогах движимого имущества <4>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 78.
<2> Федеральный закон от 2 июня 2016 г. N 172-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 23. Ст. 3296.
<3> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 360-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2016. N 27 (ч. 2). Ст. 4293.
<4> Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 379-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 51. Ст. 6699.

Своеобразным признанием со стороны государства важности участия нотариуса в деле укрепления законности, борьбы с коррупцией и бесхозяйственностью стало принятие 29 декабря 2014 г. Федерального закона N 457-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты" <1>, которым, в частности, были внесены изменения в ТК РФ (гл. 55) и ГПК РФ (ст. 61), согласно которым обстоятельства, подтвержденные нотариусом при совершении нотариального действия, не требуют доказывания, если подлинность нотариально оформленного документа не опровергнута в судебном порядке. Иными словами, нотариальному акту придана особая доказательственная сила.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. 1). Ст. 10.

Наряду с этим невозможно переоценить создание ЕИС, осуществляющей комплексную автоматизацию процессов сбора, обработки сведений о нотариальной деятельности и обеспечение всех видов информационного взаимодействия между нотариусами и федеральными органами, обеспечивающими ведение государственных реестров. Создание ЕИС и ведение реестров исключили возможность таких злоупотреблений, как регистрация нотариальных действий задним числом, злонамеренное искажение ранее заполненных сведений реестра, позволили обеспечить проверку достоверности выданных завещаний и доверенностей, иных сделок, упростить и поднять на качественно новый уровень деятельность по регистрации нотариальных действий, а переход на эту систему с 1 января 2018 г. позволит отказаться от содержания огромных бумажных архивов, а также избежать рисков их повреждения или уничтожения.
В целом эта система, введенная в организацию нотариальной деятельности, уже сегодня дает хорошие результаты. Статистические данные ФНП свидетельствуют о кардинальных качественных изменениях в структуре нотариальных действий: растет число обращений за удостоверением сделок, предприниматели также стали чаще обращаться к нотариусу - он стал гарантом эффективной защиты их прав и интересов. При этом темпы развития сервисов "электронного нотариата" позволяют назвать нотариат локомотивом внедрения цифровых технологий в гражданский оборот.
"Электронный нотариат" - это уникальные сервисы и новые нотариальные действия, которые еще несколько лет назад казались фантастикой. Например, можно за несколько минут перевести документ из бумажного в электронный вид, переслать в любой город России и распечатать нотариально удостоверенную копию. В 2016 г. за удостоверением равнозначности электронной и бумажной формы документа граждане обратились свыше 280 тыс. раз. Большим спросом пользуются и услуги для регистрации юридических лиц в электронной форме. В 2016 г. этим способом предприниматели пользовались в 10 раз чаще, чем при подаче документов в бумажном виде.
Востребованными оказались и общедоступные публичные сервисы ФНП. С их помощью любой желающий может проверить подлинность доверенности или кредитную чистоту движимого имущества. Такие сервисы делают гражданские правоотношения и деловой оборот прозрачными, поэтому они удобны всем - и гражданам, планирующим покупку квартиры или машины, и представителям крупного или малого бизнеса. Например, за март - апрель 2017 г. сервисом проверки доверенностей на сайте ФНП граждане и организации воспользовались свыше 110 тыс. раз.
Выбирая нотариальную форму для сделок с недвижимостью, граждане получают не только гарантию правовой безопасности, но и высокий уровень сервиса в режиме "одного окна", включающего и ускоренную регистрацию, и удобные расчеты через депозит нотариуса. Подача документов на государственную регистрацию прав в электронной форме через нотариуса увеличилась в 13 раз.
По данным Федеральной налоговой службы, включение нотариата в корпоративные отношения и наделение нотариусов компетенцией по сделкам с долями ООО позволили на 3/4 сократить количество фальсификаций и иных нарушений в этой сфере.
Созданный ФНП Реестр уведомлений о залоге движимого имущества признается одним из главных успехов. Реестром активно пользуются не только граждане, но и предприниматели. Предметами залога становятся автомобили, товары в обороте, станки, оборудование, иные ценности. Сейчас прорабатывается возможность объединения на базе нотариата залогового и лизингового реестров. Следует отметить, что Реестр уведомлений о залоге движимого имущества создан и ведется нотариусами, что обеспечивает соблюдение равных прав и возможностей для всех участников гражданского оборота, так как сегодня нотариусы есть в каждом уголке страны и могут всегда принять уведомление или выдать юридически значимую выписку из Реестра. Важно и то, что нормативное регулирование Реестра, обладающего в силу закона публичным статусом, осуществляется государством в лице Минюста России.
Расширение полномочий нотариусов обусловило и повышение требований к статусу нотариуса. Установлен возрастной ценз - нотариусом может быть лицо в возрасте от 25 до 75 лет; усилена его дисциплинарная ответственность путем законодательного закрепления Кодекса профессиональной этики; введен институт приостановления полномочий нотариуса; до 5 млн руб. увеличен размер страховой суммы профессиональной ответственности нотариуса. Кроме того, для возмещения причиненного по вине нотариуса ущерба гражданам или юридическим лицам предусмотрено формирование за счет средств нотариусов компенсационного фонда под управлением ФНП.
Безусловно, правовое регулирование нотариальной деятельности и организации нотариата вызывает немало вопросов. Не решена, например, одна из основных проблем - проблема финансового обеспечения нотариальной деятельности. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П <1> государство вправе делегировать любую свою функцию, но при соблюдении двух обязательных условий: 1) установление должного контроля за ее осуществлением и 2) финансовое обеспечение выполнения этой функции. В первые годы небюджетного нотариата финансовая составляющая этих условий в целом соблюдалась. Многие нотариусы приобрели в собственность помещения под конторы, оснастили их средствами современной оргтехники. Однако начиная с 1998 г., после принятия части второй ГК РФ и Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которым сделки с недвижимостью стали необязательными для нотариального удостоверения, положение изменилось.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" // СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Непоследовательность государства в деле развития нотариата проявилась и в ряде других нормативных правовых актов. Введенные в 2004 г. НК РФ размеры государственной пошлины (нотариального тарифа) за эти годы ни разу не пересматривались. У многих нотариусов нет средств для создания надлежащих нотариальных контор, которые хоть как-то могли быть сравнимы с помещениями сегодняшних государственных структур, поэтому они вынуждены арендовать помещения, не приспособленные для работы с населением, и нередко сокращать сотрудников, что отрицательно сказывается на качестве нотариальной помощи.
В публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, высказывается мнение, что Основы устарели, что нужен новый закон о нотариате. Более того, на протяжении последних лет было разработано несколько проектов нового закона, однако ни один из них не был востребован, потому что ничего кардинально нового по сравнению с Основами не содержал. Предлагалось лишь через новый закон разрешить отдельные проблемы: вернуть сделкам с недвижимостью обязательную нотариальную форму, усилить контроль за нотариусами.
Очевидно, что определять ту или иную форму сделок с недвижимостью не входит в предмет регулирования Основ, это прерогатива гражданского законодательства. Что же касается контроля в сфере нотариата, то эта проблема присутствует всегда и ее решение может видоизменяться в зависимости от социально-политической обстановки в стране и государственной политики в области права.
Заявления о необходимости принятия нового закона подкрепляются и таким "убийственным", по мнению их авторов, доводом, что сейчас такой формы закона, как "Основы", нет. Действительно, в СССР, как союзном государстве, такие законы, как Основы законодательства, действовали широко, например, Основы уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые содержали основные начала уголовного законодательства и предусматривали обязательное принятие в установленном порядке уголовных кодексов в каждой союзной республике. В РСФСР такой кодекс был принят в 1961 г. и только он олицетворял уголовный закон на территории Российской Федерации. Что касается Основ (о нотариате), то это по сегодняшним меркам обычный федеральный закон и по процедуре принятия - принят парламентом и подписан Президентом РФ, и по прямому, непосредственному регулированию организации нотариата и нотариальной деятельности, а слова "Основы законодательства Российской Федерации о нотариате" - всего лишь название закона. Аналогично приняты и действуют, например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре <1>. Согласно ст. 72 Конституции РФ нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, которые в силу этого вправе принимать свои законы о нотариате, однако их положения не могут противоречить Основам.
--------------------------------
<1> Приняты Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.

В случае принятия нового закона, конечно, структурно он должен состоять из двух частей: общей части, регулирующей организацию нотариата, и особенной (процессуальной), содержащей порядок и правила совершения нотариальных действий. При этом исключительно важно сохранить принципы самостоятельности и независимости нотариуса при совершении нотариальных действий, присутствующие сегодня в Основах, придать новый импульс развитию демократических начал в деятельности нотариальных палат как саморегулируемых организаций.
Безусловно, внесение из года в год постоянных изменений в Основы говорит об отсутствии осмысленной теоретически и непроработанной в юридическом аспекте концепции о том, каким должен быть нотариат и в каком направлении должно идти его развитие. Опубликованные на данный момент работы о нотариате, как правило, рассматривают лишь существующую систему законодательства в этой области и практику его применения. Однако на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой требования практики, динамика формирования законодательства о нотариате и уровень развития теоретической мысли настоятельно требуют аналитического переосмысления роли нотариата в развитии общественных отношений в сфере гражданского оборота с выходом за пределы сугубо прикладных (учебных или практических) целей, объединения правовых норм, составляющих нотариальное право, их расположения в правовой системе Российской Федерации. Недостаточно исследованы, а потому требуют дальнейшей разработки такие понятия, как правовая природа нотариата, статус нотариуса, нотариальная деятельность, нотариальное действие, нотариальный акт, нотариальная процедура и в целом нотариат как институт гражданского общества, призванный защищать права и законные интересы граждан и юридических лиц, интересы государства и общества. Только научно обоснованный подход на основе системы критериев оценки государственного воздействия на нотариат будет способствовать проведению эффективной государственной политики по вопросам существования, функционирования и развития данного института. Полагаем, что и настоящий Комментарий будет способствовать выполнению этих задач.

Г.Г. Черемных

Москва, август 2017 г.

Безымянная страница

Юридическая литература:
- Юридическая помощь: вопросы и ответы
- Трудовое право России: Учебник
- Наследственное право
- Юридический справочник застройщика
- Гражданское право: Учебник : Том 1
- Единый налог на вмененный доход: практика применения
- Защита прав потребителей жилищно-коммунальных услуг: как отстоять свое право на комфортное проживание в многоквартирном доме
- Транспортные преступления: понятие, виды, характеристика: Монография
- Бюджетное право: Учебник
- Страхование для граждан: ОСАГО, каско, ипотека
- Договор трансграничного займа: право и практика
- Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: Монография
- Несостоятельность (банкротство) юридических и физических лиц: Учебное пособие
- Оценочная деятельность в арбитражном и гражданском процессе
- Административное судопроизводство
- Деликтные обязательства и деликтная ответственность в английском, немецком и французском праве
- Гражданское право том 1
- Гражданское право том 2
- Защита интеллектуальных прав
- Право интеллектуальной собственности
- Земельное право
- Налоговое право
- Конституционно-правовые основы антикоррупционных реформ в России и за рубежом
- Семейное право
- Конституционное право Российской Федерации
Rambler's Top100
На правах рекламы:

Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!