§ 3.1. Об ошибочном использовании англосаксонской модели
административной юстиции
Начать данную главу хотелось бы с замечаний концептуального характера.
Часть 2 ст. 118 Конституции РФ закрепляет: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". М.Е. Глазкова по этому поводу пишет следующее: "Как поясняли специалисты, участвовавшие в процессе подготовки текста Конституции в начале 90-х гг., такое нормотворческое решение было принято с целью сделать акцент на закреплении гарантий судебной защиты по делам частных лиц против органов публичной власти, что должно было найти (и нашло) дальнейшее продолжение в нормах отраслевого (процессуального) законодательства" <1>.
--------------------------------
<1> Рожкова М.А., Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства (автор очерка 9 - М.Е. Глазкова).
Между тем данное положение Конституции РФ нельзя назвать безупречным - оно всегда вызывало дискуссии, поскольку непонятны мотивы указания именно этих разновидностей судопроизводств и не ясен критерий, который использовался для градации судопроизводств именно на эти виды.
Если исходить из того, что речь шла об обозначении видов судопроизводств в зависимости от структуры судебной власти, то предложенная классификация является неполной, поскольку отечественная судебная система указанными видами не исчерпывается. И как тут не вспомнить споры относительно допустимости существования в качестве самостоятельной разновидности арбитражного судопроизводства?!
Если признать, что разграничение видов судопроизводства в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ зависело от градации судебных дел, то, по всей вероятности, данное конституционное положение должно было иметь другую редакцию. Оно, например, могло звучать иным образом: "Судебная власть осуществляется посредством судопроизводства по уголовным, административным и гражданским делам" <1>. И надо сказать, что такая редакция не только упростила бы уяснение положения, закрепленного в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, но и сняла многие вопросы, до сих пор волнующие умы отечественных правоведов. Более того, разбираемое конституционное положение в предложенной редакции в большей степени сблизилось бы с п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека, в которой выделяются две категории дел: во-первых, дела "по уголовным обвинениям" и, во-вторых, "споры о гражданских правах и обязанностях", к которым относят дела, рассматриваемые в рамках гражданского и административного производства <2>.
--------------------------------
<1> Статус КС РФ и дела, относящиеся к его компетенции, бесспорно, выделяют этот суд из ряда прочих судов, а рассматриваемые им дела в силу присущей им специфики требуют самостоятельного рассмотрения.
<2> В п. 213 Практического руководства по критериям приемлемости, подготовленного ЕСПЧ, отмечается, что понятие "гражданские права и обязанности" не может толковаться сквозь призму внутреннего права государства-ответчика; речь идет об "автономном понятии, вытекающем из Конвенции" // http://www.echr.coe.int/Documents/Admissibility_guide_RUS.pdf. Важно заметить, что ЕСПЧ изначально исходил из того, что ст. 6 Конвенции по правам человека применима к разбирательству, происходящему и в конституционном суде, если результат такого разбирательства непосредственно и существенным образом затрагивает гражданские права и обязанности ("Краска против Швейцарии", 19.04.1993, п. 26). М. де Сальвиа отмечает, что если первоначально практика относила к числу "гражданских" лишь права и обязанности "частноправового характера" в классическом смысле этого термина (право собственности, семейное право и т.п.), то сейчас под указанное понятие может быть подведено всякое имущественное требование, основанное на предполагаемом нарушении прав и обязанностей частного характера, независимо от того, в соответствии с каким законом (гражданским, административным и др.) должно быть разрешено дело и какой орган компетентен его рассматривать (Сальвиа М. де. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004.)
Впрочем, анализ ч. 2 ст. 118 Конституции РФ позволяет обнаружить и другую проблему, на которую специально обращает внимание М.Е. Глазкова: "...судопроизводство как форма осуществления правосудия органами судебной власти не может быть административным. Судопроизводство является самостоятельным способом защиты наряду с существованием административного порядка восстановления нарушенных прав и публичного правопорядка. Административный способ защиты предполагает обращение в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу и имеет отличные от судебного процесса черты" <1>.
--------------------------------
<1> Рожкова М.А., Глазкова М.Е., Савина М.А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства (автор очерка 9 - М.Е. Глазкова).
В рамках настоящей работы процитированное замечание приобретает особую значимость.
Как подчеркивалось ранее, отечественное законодательство разграничивает административный порядок защиты прав, реализуемый органами исполнительной власти, рассматривающими соответствующие обращения частных лиц, и судебный порядок защиты прав, реализуемый как государственными, так и третейскими судами. При этом органы исполнительной власти, рассматривающие дела, отнесенные к их компетенции, осуществляют свою деятельность в форме административного производства, тогда как государственные суды осуществляют свою деятельность в форме судопроизводства по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений (обычно неверно именуемого административным судопроизводством).
Не обращаясь к проблематике содержания понятия "административная юстиция" <1> (как выходящей за рамки настоящей работы), в целях настоящей работы следует кратко разобрать наиболее известные модели административной юстиции, к числу которых относят французскую, германскую, испанскую и англосаксонскую.
--------------------------------
<1> В литературе отмечается, что в каждой стране понятие "административная юстиция" толкуется по-разному: в Италии - как деятельность любых органов по контролю за администрацией, во Франции - деятельность административных органов, осуществляющих рассмотрение дел в публичной сфере, в Германии - как деятельность административных судов по разрешению относящихся к их компетенции дел, возникающих из публичных отношений, в США - деятельность как судебных, так и квазисудебных органов (создаваемых в рамках исполнительной власти) по рассмотрению дел, возникающих из публичных отношений. См. также: Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998 // http://www.law.vsu.ru/structure/admlaw/personal/books/starilov_26.pdf.
Так, французская модель административной юстиции <1> предполагает создание административных трибуналов в системе исполнительной власти. И хотя эти трибуналы формируются из числа чиновников <2>, они должны быть четко отграничены (независимы) от "активной администрации", т.е. собственно органов исполнительной власти. Административные трибуналы образуют систему административной юстиции, которая имеет самостоятельную трехзвенную структуру, обеспечивающую рассмотрение дел в трех инстанциях (во главе этой иерархически выстроенной структуры находится Государственный совет Франции). В рамках данной системы выделяют административные трибуналы общей и специальной компетенции. В отличие от административных трибуналов общей компетенции административные трибуналы специальной компетенции имеют весьма узкую специализацию, ограниченную одной сферой деятельности и определенным видом административных дел (что предопределяется соответствующими задачами <3>). В самой Франции более 50 таких трибуналов, к которым относятся, в частности, Счетная палата (центральная и региональные), Суд бюджетной и финансовой дисциплины, Высший совет по вопросам народного образования, Национальный суд по вопросам права убежища и т.д. Производство по делам, рассматриваемым административными трибуналами, осуществляется в соответствии с Кодексом административной юстиции Франции.
--------------------------------
<1> К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Италия, Греция, Канада, Египет, Бельгия, Ливан, Тунис, Сенегал, Колумбия, Пакистан и др.
<2> Соловьев А.А. Французская модель административной юстиции: Монография. М., 2014. С. 36.
<3> Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции // Правовые исследования во Франции: Сб. науч. тр. / Под общ. ред. В.В. Маклакова. М., 2007. С. 138.
Германская модель административной юстиции <1> предполагает обособление государственных судов, компетентных рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, не только от исполнительной власти, но и от общих судов, рассматривающих частноправовые споры. То есть административные суды в Германии образуют отдельную ветвь судебной власти в рамках государственной судебной системы. Эти суды подразделяются на суды общей административной юрисдикции и суды специальной административной юрисдикции (финансовые, социальные, дисциплинарные и проч.). Суды административной юстиции образуют систему административной юстиции, которая обеспечивает рассмотрение публично-правовых дел в трех инстанциях (возглавляет эту систему Федеральный административный суд, который признается высшей инстанцией по рассмотрению исследуемой категории дел <2>). По общему правилу обращению в административный суд должно предшествовать обжалование соответствующего акта публичного органа в порядке подчиненности (т.е. в административном порядке) - административные суды призваны проверять не целесообразность, но правомерность решений, принимаемых публичными органами. Судопроизводство в административных судах Германии осуществляется в соответствии с Положением об административном судопроизводстве <3>.
--------------------------------
<1> К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Австрия, Болгария, Таиланд, Швеция, Финляндия, Чехия, Мозамбик и др.
<2> См., например: Елисеев Н.Г. Гражданское процессуальное право зарубежных стран: Учебник. М., 2004. С. 119.
<3> В литературе при этом указывают на то, что все административные суды (как общей, так и специальной административной юрисдикции) осуществляют судопроизводство в соответствии со специальными актами (например, Закон о судопроизводстве по финансовым делам 1965 г., Закон о судопроизводстве по социальным делам 1975 г. и т.д.) (см.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция: Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во РУДН, 2009. С. 49).
Определяющей чертой испанской модели административной юстиции <1> признается то, что дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, рассматриваются общими судами. То есть юрисдикция общих судов подразделяется на гражданскую, уголовную и административную <2> и рассмотрение дел, возникающих из публичных отношений, отнесено к компетенции этих судов, в структуре которых формируются специализированные административные подразделения - коллегии, палаты (правда, на региональном уровне иногда создаются и самостоятельные административные суды). Деятельность квазисудебных органов, относящихся к исполнительной власти и разрешающих отдельные категории административных дел, находится под контролем общего суда - решения таких органов предусматривают обжалование в судебном порядке <3>.
--------------------------------
<1> К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Мексика, Аргентина, Украина и др.
<2> Правда, в самой Испании Органическим законом от 01.07.1985 N 6/1985 "О судебной власти" юрисдикция была классифицирована иным образом: гражданская, уголовная, административная, трудовая и социальная.
<3> Соловьев А.А. Некоторые вопросы функционирования административной юстиции в Испании // Вестник МГПУ (Серия "Юридические науки"). 2015. N 1 (17). С. 41.
Англосаксонская модель административной юстиции <1> характеризуется тем, что к органам административной юстиции относят квазисудебные органы, создаваемые в структуре исполнительной власти, в состав которых могут входить должностные лица "активной администрации". Создаваемые квазисудебные органы являются специализированными учреждениями с достаточно узко определенной компетенцией, которые могут иметь различные наименования: "трибуналы", "суды", "комиссии", "бюро", "агентства", "советы" и т.п. Это, например, Федеральный налоговый суд, Таможенный трибунал, Трибунал железных дорог, Апелляционный пенсионный трибунал, Федеральный претензионный суд и проч. В рамках настоящей работы заслуживает упоминания, например, то, что при ведомстве по патентам и товарным знакам, входящим в систему торговли США, созданы и действуют два специализированных квазисудебных органа - Палата по рассмотрению дел, связанных с товарными знаками, и Палата по рассмотрению дел, связанных с патентами <2>. Важно заметить, что описываемые квазисудебные органы не образуют системы - выносимые ими решения подлежат обжалованию в общий суд. Причем в Англии допускается оспаривание акта публичного органа непосредственно в государственный суд, минуя обращение в квазисудебные органы, а в США в большинстве случаев действует принцип обязательного предварительного обращения в упомянутые квазисудебные органы - предъявлять соответствующее требование в государственный суд допустимо только после рассмотрения дела квазисудебным органом.
--------------------------------
<1> К этой модели принято относить системы административной юстиции в таких странах, как Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, страны Латинской Америки, Япония и др.
<2> Подробнее об этом см.: Макдональд Б.Л. Судопроизводство по вопросам интеллектуальной собственности в федеральных и административных судах США с учетом новаций патентного законодательства // Журнал Суда по интеллектуальным правам. 2013. N 1. С. 16 - 25 (http://ipcmagazine.ru/patent-law/proceedmgs-on-questions-of-intellectual-property-in-the-federal-administrative-courts-in-the-united-states-with-regard-to-innovation-patent-law).
Следует признать, что система административной юстиции в России традиционно тяготела к испанской модели. В начале 2000 г. был разработан проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" <1>, который предполагал создание административных судов, входивших в соответствии с п. 1 ст. 3 в систему судов общей юрисдикции. Данный проект прошел только первое чтение. На VIII Всероссийском съезде судей, проходившем в декабре 2012 г., Президент РФ В.В. Путин подчеркнул необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства и формирования специализированных судебных составов, к компетенции которых будут отнесены дела, возникающие из публичных отношений <2>. В итоге был разработан не так давно вступивший в силу Кодекс административного судопроизводства РФ, предметом регулирования которого является осуществление судопроизводства по административным делам ВС РФ и судами общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1).
--------------------------------
<1> См. проект Федерального конституционного закона N 7886-3 "О федеральных административных судах в Российской Федерации" "".
<2> http://www.arbitr.ru/press-centr/news/72876.html
Таким образом, на самом высоком уровне был подтвержден выбор испанской модели для развития отечественной системы административной юстиции.
Вместе с тем тщательный анализ законодательства о СИП позволяет усмотреть ничем не обоснованное отступление от этой позиции в пользу использования англосаксонской модели административной юстиции. Поясняя это заключение, можно отметить следующее.
Как уже указывалось, в странах англосаксонской модели административной юстиции деятельность квазисудебного органа (не входящего в государственную судебную систему, а созданного в структуре органов исполнительной власти) может приравниваться к отправлению правосудия, осуществляемому судом первой инстанции. Это приводит к тому, что решения, вынесенные таким квазисудебным органом, предполагают обжалование в суд не первой, а апелляционной инстанции. Так, в США лицо, которому Палатой по рассмотрению дел, связанных с товарными знаками, было отказано в предоставлении правовой охраны товарному знаку, вправе обратиться с апелляционной жалобой в апелляционный суд по федеральному округу (впрочем, признается допустимым и обращение в федеральный суд первой инстанции с новым требованием). Таким образом, англосаксонская модель административной юстиции предусматривает возможность признания за решениями квазисудебных органов значения первоначальных судебных решений (о первоначальных решениях по гражданским делам по смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека см. § 1.2 настоящей работы).
Принципиально иное по смыслу регулирование (с учетом избранной испанской модели административной юстиции) закреплено в отечественном законодательстве. Так, нормы ст. 11 ГК РФ прямо подтверждают самостоятельность судебного (общего) и административного (специального) порядка защиты прав <1>. Причем отечественное право не дает никаких оснований рассматривать административный порядок защиты прав в качестве допустимой замены судебного порядка. Напротив, достижением отечественного правопорядка признается провозглашенное Конституцией РФ 1993 г. право на судебную защиту, означающее прежде всего доступность правосудия для любого лица и недопустимость ограничений для обращения в суд <2> (что соответствует п. 1 ст. 6 Конвенции по правам человека). Вследствие этого исключена ситуация, в которой орган, созданный в структуре исполнительной власти (в том числе квазисудебный орган), может подменить собой суд, входящий в судебную систему государства.
--------------------------------
<1> Применение административного порядка защиты прав допускается в виде исключения из общего правила и в прямо установленных законом случаях. Иногда закон предусматривает обязательное обращение к публичному органу, предшествующее обращению в суд, т.е. лицо, полагающее свои права нарушенными, должно вначале использовать административный порядок защиты прав и лишь затем - судебный (см. например, обязательный досудебный порядок по налоговым делам).
<2> Подробнее см., например: Рожкова М.А., Глазкова М.Е. Аспекты права на суд: новейшие тенденции // Российский ежегодник Европейской конвенции по правам человека / Russian Yearbook on the European Convention on Human Rights. N 1 (2015): Европейская Конвенция: новые "старые" права. М.: Статут, 2015; СПС "".
Между тем тщательный анализ законодательства о СИП делает очевидным то, что его разработчики, исходя из того, что ППС является квазисудебньм органом, рассматривающим дела, касающиеся предоставления и прекращения правовой охраны промышленной собственности, именно за Палатой признали значение полноценной судебной инстанции. И это - при отмечаемой ранее неопределенности правового статуса ППС и очевидном несовершенстве порядка рассмотрения ею юридических дел, отнесенных к ее компетенции (см. § 1.2 настоящей работы)!
В итоге к полномочиям СИП было отнесено не рассмотрение дел в качестве суда первой инстанции, а фактически - лишь проверка правильности разрешения этих дел ППС, что превратило СИП в апелляцию в отношении к ППС. Зарубежные эксперты, подмечая это, делают соответствующие заключения: "Апелляционный суд США по федеральному округу максимально похож на Суд по интеллектуальным правам Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Макдональд Б.А. Судопроизводство по вопросам интеллектуальной собственности в федеральных и административных судах США // Презентация для ВАС РФ. 22.04.2013. С. 9.
Подспудно заложенное переформатирование компетенции СИП (притом что отечественное законодательство прямо наделяет его полномочиями суда первой инстанции) сказалось на количестве судебных инстанций по делам, касающимся предоставления и прекращения правовой охраны промышленной собственности. В отношении этих дел, сложность которых ни у кого не вызывает сомнений (что и стало одной из причин учреждения СИП), законодательно исключена проверка в апелляционном порядке. При этом решения СИП, вынесенные в качестве суда первой инстанции, вступают в законную силу немедленно после их принятия (ч. 2 ст. 180 АПК РФ), что, в общем-то, характерно для апелляционной инстанции.
Пытаясь объяснить исключение апелляционной проверки по столь сложным делам, В.А. Химичев, по сути, лишь подтверждает сказанное выше: "...как представляется, отсутствие апелляционного производства компенсируется тем, что в соответствии с п. 2 ст. 1248 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) защита интеллектуальных прав... осуществляется в административном порядке уполномоченными на то органами. В Суде по интеллектуальным правам рассматриваются дела по заявлениям заинтересованных лиц об обжаловании решений этих органов... Таким образом, Суд по интеллектуальным правам рассматривает дело не с "чистого листа", а с учетом доводов и возражений сторон административного производства и имеющихся в нем доказательств. В то же время различия в правилах проведения процедур не столь существенны, чтобы говорить о том, что в рамках административного производства его участники не могут реализовать свое право на защиту нарушенных прав и интересов" <1>.
--------------------------------
<1> Химичев В.А. О некоторых вопросах пересмотра судебных актов президиумом Суда по интеллектуальным правам // Журнал Суда по интеллектуальным правам (http://ipcmagazine.ru/legal-issues/on-some-issues-of-the-review-of-judicial-acts-by-the-presidium-of-the-court-for-intellectual-rights).
Подтверждает сказанное и сформировавшийся в судебной практике запрет на принятие к производству заявлений, подаваемых заявителем в СИП, минуя ППС, - такие заявления подлежат возвращению заявителю. В обоснование этой позиции обычно указывается на то, что обращение в ППС представляет собой соблюдение обязательного административного порядка защиты прав. Между тем, как указывалось ранее (см. § 1.2 настоящей работы), обязательность использования административного порядка защиты интеллектуальных прав не установлена законом, вследствие чего требование об обязательном его соблюдении неправомерно <1>.
--------------------------------
<1> Как неправомерен и п. 22 совместного Постановления N 5/29, закрепляющий следующее правило: "В соответствии с пунктом 2 статьи 1248 ГК РФ Кодексом предусматриваются случаи защиты интеллектуальных прав в административном (внесудебном) порядке. При обращении в суд с требованием, подлежащим рассмотрению в административном (внесудебном) порядке, соответствующее заявление подлежит возвращению".
Таким образом, при разработке законодательства о СИП была использована конструкция, согласно которой за органом с неясным правовым статусом (созданным в структуре исполнительной власти и не входящим в судебную систему государства) признавалось значение государственного суда, осуществляющего правосудие в качестве суда первой инстанции. При этом за решениями такого органа фактически признается значение первоначальных судебных решений. Многие из описываемых в настоящей работе законодательных ошибок стали косвенным результатом реализации именно этой конструкции, очевидно противоречащей постулатам отечественного права - как материального, так и процессуального.
