Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи
Представленный Комментарий дает научное и практическое толкование норм Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", в котором регламентируются правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также государственной социальной помощи в виде предоставления гражданам набора социальных услуг.
Комментарий к преамбуле

1. Преамбулы не являются обязательной частью нормативного акта и носят вспомогательный характер. Они вводятся в текст закона для обозначения цели и задачи его принятия, его "духа", сути.
В преамбуле комментируемого Закона обозначены предмет правового регулирования Закона, его цели и задачи.
Предметом правового регулирования по смыслу абз. 1 преамбулы выступают правоотношения, которые складываются по поводу оказания гражданам государственной социальной помощи.
При этом цель Закона - установить правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи.
Под правовыми основами обычно понимают разработку и принятие нормативных правовых актов, которые бы упорядочили отношения в определенной системе правоотношений, в данном случае - в сфере государственной социальной помощи. Под организационными основами подразумевается выстраивание системы государственной социальной помощи, определение порядка ее оказания. Можно сказать, что правовые основы определяют принципы оказания социальной помощи (вектор развития), а организационные - ее содержание на основе заданных принципов.
Правовые основы проявляются в установлении системы (круга) нормативных правовых актов, которые могут содержать нормы, регулирующие оказание государственной социальной помощи. В эту систему входит:
- федеральное законодательство, обозначенное в преамбуле как законодательство Российской Федерации. Здесь, по всей видимости, подразумеваются комментируемый Закон, иные федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты;
- законодательство субъектов РФ - региональное законодательство, состоящее из законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, в преамбуле обозначается, что оказание государственной социальной помощи находится в совместном ведении федерального центра - Российской Федерации - и субъектов РФ. Подобная "разветвленность" правовой основы соответствует п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Организационные основы проявляются в определении:
а) круга лиц, которым оказывается государственная социальная помощь в рамках отношений, регулируемых комментируемым Законом. К таким лицам относятся:
- малоимущие семьи;
- малоимущие одиноко проживающие граждане;
- иные категории граждан, предусмотренные комментируемым Законом.
Перечень, как видно, открытый, это означает, что законодатель может оперативно реагировать на изменение социально-экономической обстановки в стране и расширять его, добавляя новые категории граждан. В то же время первые две категории - малоимущие семьи и одиноко проживающие граждане - выделены отдельно, как особо нуждающиеся в государственной помощи;
б) порядка учета прав граждан:
- на меры социальной защиты (поддержки);
- социальные услуги, предоставляемые в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи;
- иные социальные гарантии и выплаты, установленные законодательством РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами.
При этом отметим, что речь идет не просто о создании некой базы данных учета граждан, но учета прав граждан, а это понятие гораздо шире, чем простое перечисление категорий лиц. Такой учет прав включает в себя разработку критериев нуждаемости в помощи, методику выявления и расчета разных факторов, влияющих на потребность в оказании государственной социальной помощи.
2. Для уяснения смысла норм комментируемого Закона необходимо рассмотреть соотношение понятий "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальная поддержка", "социальное обслуживание" и "социальная помощь".
В Конституции РФ говорится о социальном обеспечении и социальной защите (ч. 2 ст. 7; ст. 39; п. "ж" ч. 1 ст. 72), но не упоминается социальная помощь. Между тем это вовсе не означает, что социальная помощь - некое отдельное явление, не связанное с системой социальной защиты. По смыслу ч. 2 ст. 7 Конституции РФ социальная защита - общее понятие, объединяющее в себе разные направления, такие как:
- охрана труда граждан с установлением гарантий по минимальному размеру оплаты труда;
- охрана здоровья граждан;
- поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;
- поддержка инвалидов и пожилых граждан;
- пенсионное обеспечение;
- система социальных служб, пособий и иных гарантий.
Как мы видим из приведенного в Конституции РФ перечня, основная задача социальной защиты обеспечить всем гражданам без исключения хотя бы минимально комфортный уровень жизни, достойный социального государства, которым провозглашена Российская Федерация (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).
Таким образом, социальную защиту можно определить как систему мер и государственных гарантий, определяющих государственную политику Российской Федерации по обеспечению достойного уровня жизни человека и гражданина и соблюдению (защите) социальных прав и свобод граждан.
В таком широком смысле социальную защиту, как правило, понимают в науке конституционного права и права социального обеспечения <1> - как ключевое понятие, определяющее социальную функцию современного государства. Так же понимается социальная защита и в международном праве: такие выводы можно сделать, к примеру, из содержания Рекомендации МОТ от 14 июня 2012 г. N 202 "О минимальных уровнях социальной защиты".
--------------------------------
<1> См.: Сагандыков М.С., Шафиков А.М. Права граждан на социальную защиту и социальное обеспечение: конституционно-правовой аспект // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. N 2. С. 36 - 42.

Социальная защита может осуществляться применительно к различным категориям граждан в разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги, дополнительные права и пр.) (Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2008 г. N 889-О-О).
В этом плане понятия "социальная поддержка", "социальная помощь", "социальное обеспечение", "социальное обслуживание" являются составной частью социальной защиты как общего понятия, определяющего социальную политику государства. Также отдельным составляющим ее элементом является социальное страхование.
Понятие "социальное обеспечение" можно раскрыть через обращение к толковым словарям русского языка, где "обеспечение" понимается как деньги, материальные средства, предоставляемые кому-либо с целью обеспечить возможность его существования, а "социальный" - как свойственный обществу, связанный с жизнью и отношениями людей в обществе. Социальное обеспечение толкуется как регулярная государственная помощь гражданам в старости, при потере трудоспособности, в случае болезни и т.п. <2>.
--------------------------------
<2> Большой толковый словарь русского языка [Электронный ресурс] / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998; Грамота.ру [сайт].

Таким образом, социальное обеспечение - общественная (государственная) поддержка социально не защищенных слоев населения или граждан, нуждающихся в помощи и поддержке в силу каких-либо жизненных обстоятельств (например, рождение ребенка, заболевание, стихийное бедствие, пожилой возраст и т.п.).
Данный вывод подтверждается и содержанием ст. 39 Конституции РФ, по смыслу которой социальное обеспечение - это комплекс мер по созданию условий для оказания материальной поддержки и помощи гражданам, поддержанию их уровня жизни, отвечающего целям социального государства и установленным в стране и на международном уровне стандартам. Прежде всего, речь идет о системе пособий, выплат и пенсий по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и т.п.
Из этого следует, что социальное обеспечение - направление социальной защиты, ее составная часть.
Социальная поддержка, даже по смыслу слов, входящих в данное понятие, - родственна социальному обеспечению. Поддержка также означает оказание помощи кому-либо. Социальная поддержка является составной частью социального обеспечения и, таким образом, также входит в систему социальной защиты. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что "сама по себе замена в действующем законодательстве слов "меры социальной защиты" на слова "меры социальной поддержки" не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, которое противоречило бы конституционным требованиям" (см. например, Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2008 г. N 966-О-О).
Социальная поддержка направлена на дополнительную защиту определенной категории граждан и оказывается исключительно на основании принадлежности гражданина к этой категории, т.е. действует "презумпция нуждаемости".
Яркой иллюстрацией социальной поддержки может послужить "материнский капитал", правом на получение которого обладают как малообеспеченные граждане, так и представители более обеспеченных слоев населения, что прямо следует из смысла ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".
Другой пример - пенсии по инвалидности. Достаточным условием для их получения является признание гражданина инвалидом в установленном законом порядке, при этом его финансовое (материальное) положение не влияет на право получить пенсию по инвалидности (см., например, п. 2 ст. 11 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации").
У мер социальной поддержки "размытая", "слепая" адресность. Если человек относится к определенной категории граждан, то ему будет оказана соответствующая поддержка. При этом, конечно, гражданин вправе отказаться от ее получения, например, не обращаясь за получением пособия или пенсии.
Социальное обслуживание как одна из форм социальной защиты и социальной поддержки представляет собой деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам. Понятия социальных услуг, социального обслуживания закреплены в ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в РФ". Системы социального обслуживания населения примыкают по своему содержанию к социальной помощи. Эти отношения имеют общую целевую направленность - защита населения от социальных рисков и асоциализации. Однако эти формы социальной защиты серьезно различаются, хотя в законодательстве об их предоставлении и используются одинаковые термины (социальная услуга). Различны основания возникновения соответствующих правоотношений, объем предоставляемых социальных услуг и период их предоставления, регулирующее их законодательство. Социальная помощь обеспечивает гарантии минимального уровня жизни, предоставляется каждому, чей доход ниже установленного минимума, тогда как социальное обслуживание направлено на обеспечение качества жизни, гарантируя полноту и всесторонность социального обеспечения. Если социальная помощь решает кратковременные задачи социального обеспечения нуждающегося и носит компенсационный характер, то социальное обслуживание предполагает устранение, минимизацию последствий трудной жизненной ситуации долговременного характера <3>. В то же время общность правоотношений по оказанию социальной помощи и социальному обслуживанию, их целей, понятийного аппарата позволяет специалистам рассматривать их как родственную группу правоотношений по защите лиц от последствий реализации социальных рисков, объективно нарушающих жизнедеятельность лица, преодолеть которые он не может самостоятельно <4>.
--------------------------------
<3> См.: Доброхотова Е.Н. Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., С. 365 - 366.
<4> Подробнее см.: Теория права социального обеспечения / А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Т.Ю. Барышникова. Ярославль, 2008. С. 231 - 239.

Социальная помощь, в свою очередь, родственна социальной поддержке, поскольку обе предполагают выделение какого-либо материального ресурса гражданину для повышения уровня его жизни или предотвращения ухудшения имеющегося. Этот материальный ресурс может быть выражен как в натуральном виде в форме товаров, услуг и т.п., так и в денежной форме. Несмотря на то, что, на первый взгляд, данные понятия являются синонимичными, при внешнем сходстве этих понятий они различаются по своему содержанию <5>. На наш взгляд, указанное свидетельствует о необходимости доработки и единообразного применения понятийного аппарата в сфере социальной защиты граждан для построения непротиворечивой системы законодательства на федеральном и региональном уровнях.
--------------------------------
<5> Шафиков А.М. Социальная защита граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2013.

Основная задача социальной поддержки как части социальной защиты - реализация социальной политики государства относительно определенной части населения, например, с целью стимулирования рождаемости (материнский капитал) или поддержания уровня жизни (пенсии, пособия) нетрудоспособного населения. В этом заключается ключевое отличие социальной поддержки от социальной помощи.
В отличие от мер социальной поддержки, социальная помощь оказывается только адресно. Конечно, если мы обратимся к ст. ст. 1, 7 и некоторым другим нормам комментируемого Закона, то увидим, что социальная помощь также оказывается определенным категориям граждан. Прежде всего, речь идет о малоимущих семьях, малоимущих одиноко проживающих гражданах. Это может создать представление схожести (вплоть до слияния) рассматриваемых понятий социальной поддержки и социальной помощи, поскольку в обоих случаях помощь оказывается на основании принадлежности к определенной категории граждан.
Отчасти это действительно так, однако комментируемый Закон в качестве критерия для получения социальной помощи на первый план выдвигает нуждаемость в ней. Это означает, что гражданин обязан доказать, что он нуждается в такой помощи, прежде всего вследствие недостаточного уровня доходов (плохого финансового обеспечения). Основная характеристика социальной помощи - "узконаправленная" адресность: она оказывается только тем, кто нуждается в ней, "презумпция нуждаемости" тут не применяется. Это связано с тем, что социальная помощь направлена на поддержку определенной категории граждан с низкими доходами, повышение их уровня жизни, создание условий для преодоления трудного жизненного положения (см. комментарий к ст. 3). Социальная помощь, в отличие от социальной поддержки, оперирует таким понятием, как социальный контракт, - по сути, это договор между государством и гражданином, по которому государство обязуется оказать гражданину социальную помощь, а он, в свою очередь, обязуется предпринять меры по улучшению своей жизни в соответствии с утвержденной программой социальной адаптации.
Таким образом, социальная помощь, в отличие от социальной поддержки, может носить условный характер и имеет более узкую направленность - ее основная цель заключается в кратковременной поддержке гражданина в трудной жизненной ситуации и стимулировании (в случае социального контракта) его к решению возникшей проблемы.
Социальная поддержка преследует более широкую цель, в т.ч. связанную с глобальными задачами России как социального государства, и может оказываться без предъявления условий по изменению образа жизни гражданина.
Кроме того, меры социальной поддержки и социального обеспечения могут носить бессрочный характер и часто оказываются на регулярной основе, в т.ч. периодическими выплатами. Например, при выплате пенсии от пенсионера не требуется каких-либо отчетов об использовании полученной пенсии, принятии мер для повышения уровня материального обеспечения как условия выплаты пенсии. Социальная же помощь может оказываться в условиях, когда выплаты носят целевой характер и требуют отчета об использовании, а срок оказания государственной помощи всегда ограничен и по периодам ее оказания, и по сумме.
Таким образом, и социальная поддержка, и социальная помощь - составные части социальной защиты. В связи с этим они обладают схожими чертами, что порой приводит к их смешению при правоприменении. Однако всегда стоит помнить о серьезном различии - строгой адресности и отсутствии презумпции нуждаемости при оказании социальной помощи.
В самом содержании комментируемого Закона эти требования не всегда выдерживаются. Так, в круг лиц, получающих социальную помощь, Законом включены не только малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, но и иные категории граждан, а именно инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, инвалиды, дети-инвалиды и другие лица, имеющие право на получение набора социальных услуг согласно ст. 6.1 комментируемого Закона. Однако, как указывает В.Ш. Шайхатдинов, в отношении этих лиц речь следует вести не о государственной социальной помощи, а о социальной поддержке как самостоятельном блоке видов социального обеспечения, предоставление им мер социальной поддержки не ставится в зависимость от их материального положения. Он делает вывод, что "законодатель не принял во внимание, что набор социальных услуг - это не вид государственной социальной помощи, а меры социальной поддержки, предусмотренные не для малообеспеченных граждан, а для ветеранов, инвалидов, других категорий граждан, которым они предоставляются без учета их материального положения. В результате оказались дезориентированы как федеральные органы исполнительной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ" <6>.
--------------------------------
<6> Подробнее см.: Шайхатдинов В.Ш. О современных правовых проблемах государственной социальной помощи в России // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2016. N 4. С. 12 - 13.

По сути, это дефект законодательства, который в будущем должен быть устранен путем переноса норм о предоставлении набора социальных услуг в иные федеральные законы или переработки настоящего Федерального закона. Это разъяснение очень важно для понимания смысла и сути положений комментируемого Закона, его места в системе законодательства о социальной защите граждан и разрешения вопросов, неизбежно возникающих при его системном толковании и правоприменении.
3. Преамбула, как может показаться, носит только теоретический характер и неприменима для решения практических задач. Однако, как показывает анализ судебной практики, содержание преамбулы играет важную роль для определения круга нормативных правовых актов, регулирующих оказание государственной социальной помощи, содержания такой помощи; позволяет разграничить полномочия федерального центра и субъектов РФ.
Пример: гражданин К. оспорил пункт Административного регламента по назначению государственной социальной помощи за счет средств областного бюджета Воронежской области. В частности, К. выражал несогласие с частью Регламента, исключающей возможность подачи заявления о предоставлении государственной услуги малоимущими семьями, в которых имеются трудоспособные члены, у которых отсутствует доход, связанный с осуществлением ими трудовой деятельности, и которые не признаны безработными или инвалидами.
По мнению К., такое положение противоречит положениям Федерального законодательства, в том числе ч. 1 ст. 7 комментируемого Закона. К. считал, что само по себе отсутствие у гражданина работы и статуса безработного или инвалида нельзя считать обстоятельствами, зависящими от гражданина, и что нельзя лишать малоимущие семьи государственной социальной помощи по этому основанию. Ни федеральное законодательство, ни законодательство Воронежской области не определяет критерии, по которым малоимущая семья или малоимущий одиноко проживающий гражданин могут быть признаны имеющими по независящим от них причинам среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Между тем оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части ставит возможность получения малоимущими семьями государственной социальной помощи в зависимость от наличия у каждого из членов такой семьи дохода, подтверждаемого соответствующей справкой, и создает возможность для отказа в приеме заявления или отказа в назначении государственной социальной помощи.
Областной суд и Верховный Суд РФ отклонили доводы К., поскольку ст. 72 Конституции РФ вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. С учетом преамбулы комментируемого Закона и иных положений федерального законодательства субъекты РФ могут принимать нормативные правовые акты по вопросам оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, в то время как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти (см. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 20 января 2016 г. N 14-АПГ15-34).
Как видим, содержание преамбулы в данном случае было использовано судами для определения возможности субъекта РФ регулировать отдельные условия предоставления мер государственной социальной помощи.
4. В комментируемом Законе преамбула изначально состояла из двух частей. Часть вторая (абз. 2) преамбулы утратила силу с 1 января 2018 г. Это связано с принятием Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 388-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости".
Ранее в тексте абз. 2 преамбулы указывалось, что предметом регулирования комментируемого Закона не являются отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством РФ. Однако с внесением изменений в Закон его роль значительно возросла, и он стал одним из основополагающих нормативных правовых актов в системе социальной защиты граждан. Поэтому прежний текст абзаца утратил свою актуальность. В частности, теперь настоящий Федеральный закон регулирует вопросы формирования единой государственной информационной системы социального обеспечения.

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:


Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!