Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи
Представленный Комментарий дает научное и практическое толкование норм Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", в котором регламентируются правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также государственной социальной помощи в виде предоставления гражданам набора социальных услуг.
Статья 2. Законодательство о государственной социальной помощи

Комментарий к статье 2

1. Комментируемая статья определяет круг законов и иных нормативных правовых актов, которыми регулируются общественные отношения по предоставлению государственной социальной помощи.
Законодательство РФ о государственной социальной помощи включает в себя разнообразные источники, которые принимаются на федеральном уровне государственной власти и на уровне государственной власти субъектов РФ. Таким образом, система законодательства РФ о государственной социальной помощи состоит из законов и подзаконных актов федерального и регионального уровня.
На федеральном уровне это Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Основные направления государственной политики в сфере поддержки граждан и оказания им государственной социальной помощи установлены в соответствии с конституционными положениями, федеральными законами, в том числе комментируемым Законом.
На уровне субъектов РФ система законодательства о государственной социальной помощи состоит из соответствующих законов субъектов РФ и подзаконных нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ. Субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с законодательно установленными нормотворческими полномочиями. Кроме того, субъекты РФ, основываясь на финансово-экономических возможностях региональных бюджетов, вправе устанавливать дополнительные меры поддержки, определять объем и виды государственной социальной помощи для отдельных категорий граждан.
2. В систему законодательства о государственной социальной помощи входят и общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Определение "общепризнанных принципов и норм международного права" содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". Верховный Суд указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права понимается правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. В юридической литературе высказано мнение, что данное Верховным Судом РФ определение общепризнанных принципов и норм международного права является слишком расплывчатым, для того чтобы его можно было успешно применять на практике. В силу этого данная норма Конституции, по мнению отдельных правоведов, не может быть признана эффективно работающей (за исключением ситуации с официально ратифицированными международными договорами) <10>.
--------------------------------
<10> См.: Доктринальный комментарий Конституции Российской Федерации (постатейный) / Рук. авт. кол. Ю.А. Дмитриев; науч. ред. Ю.И. Скуратов. М.: Статут, 2013.

Среди международных актов общего характера, которые регулируют социальные права человека в целом как составную часть прав человека, следует назвать Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др.
Например, ст. 22 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. Статьей 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах устанавливается, что участвующие в пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование.
В качестве ориентиров для органов государственной власти РФ имеют значение акты Международной организации труда, в которых определяются важнейшие цели и принципы социального обеспечения в целом, несмотря на то что Российская Федерация в настоящее время не участвует в реализации этих Конвенций. Это прежде всего Конвенция МОТ от 28 июня 1952 г. N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения", Конвенция МОТ от 22 июня 1962 г. N 117 "Об основных целях и нормах социальной политики", Конвенция МОТ от 21 июня 1982 г. N 157 "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" и др.
Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Международный договор РФ в соответствии со ст. 2 названного выше Закона означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Следует иметь в виду, что согласно ч. 2 ст. 1 указанного Федерального закона к международным договорам относятся межгосударственные, межправительственные договоры и договоры межведомственного характера, независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров). Правила данного Закона распространяются также на международные договоры, в которых Российская Федерация является стороной в качестве государства-продолжателя СССР (часть 3 ст. 1).
Верховный Суд РФ в упомянутом выше Постановлении от 10 октября 2003 г. N 5 обратил внимание судов на то, что приоритет перед российскими законами имеют правила действующего международного договора, согласие на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме Федерального закона, т.е. речь идет только о ратифицированных договорах. Одновременно Верховный Суд указал, что правила действующего международного договора, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор. Пределы судебного применения международного договора РФ были сформулированы еще в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" и получили подтверждение в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5. Верховный Суд отметил, что положения международного договора РФ действуют непосредственно и имеют приоритет в применении по отношению к противоречащим им правилам, содержащимся в законе, если международный договор был ратифицирован, вступил в силу, официально опубликован и не требует издания дополнительных внутригосударственных нормативных актов.
В области социального обеспечения граждан действует целый ряд двусторонних договоров: Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и Монгольской Народной Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 6 апреля 1981 г.; Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 г.; Договор между Российской Федерацией и Латвийской Республикой о сотрудничестве в области социального обеспечения от 18 декабря 2007 г. и др.
3. Среди законов, регулирующих вопросы предоставления государственной социальной помощи, в настоящей статье прежде всего называются ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" и комментируемый Закон.
Как декларируется в преамбуле ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ", он устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума и его учета при установлении гражданам РФ государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан РФ.
Данным Федеральным законом предусмотрены цели применения прожиточного минимума, различающиеся в зависимости от уровня правового регулирования.
В целом по Российской Федерации прожиточный минимум предназначается:
- для оценки уровня жизни населения Российской Федерации при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ;
- обоснования устанавливаемого на федеральном уровне минимального размера оплаты труда, а также определения устанавливаемых на федеральном уровне размеров стипендий, пособий и других социальных выплат;
- формирования федерального бюджета;
- других установленных федеральным законом целей.
В субъектах РФ прожиточный минимум предназначается:
- для оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ;
- оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам;
- формирования бюджетов субъектов РФ;
- других установленных федеральным законом целей.
Учитывая законодательно установленные цели предназначения прожиточного минимума, необходимо сделать вывод о том, что в механизме оказания государственной социальной помощи гражданам РФ правила ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" играют важную роль.
4. В состав законодательства о государственной социальной помощи входят и другие федеральные законы, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Кроме названного выше ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" и комментируемого Закона, в числе Федеральных законов, регулирующих вопросы оказания государственной социальной помощи, можно назвать, например, ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи". Также принят Федеральный закон от 29 декабря 2015 г. N 388-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев нуждаемости", который также регулирует отдельные элементы механизма оказания государственной социальной помощи.
По вопросам социальной поддержки граждан и оказания им государственной социальной помощи наряду с федеральными законами принято значительное количество подзаконных актов: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные акты органов исполнительной власти.
Среди Указов Президента РФ, посвященных рассматриваемой теме, можно назвать следующие: от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей", от 2 марта 1992 г. N 210 "О системе минимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации".
Постановления Правительства РФ по вопросам оказания государственной социальной помощи гражданам принимаются во исполнение положений Конституции РФ, федеральных законов и в рамках законодательно установленных полномочий Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. В соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство в социальной сфере должно проводить единую государственную социальную политику, обеспечивать реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, содействовать решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства.
Среди нормативных правовых актов в сфере оказания государственной социальной помощи, принятых Правительством РФ, можно назвать, например, следующие Постановления Правительства РФ: от 29 декабря 2004 г. N 864 "О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг", от 11 ноября 2009 г. N 915 "О предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату региональных социальных доплат к пенсии", от 14 февраля 2017 г. N 181 "О единой государственной информационной системе социального обеспечения" и др.
Акты федеральных органов исполнительной власти принимаются по правилам, установленным Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". В соответствии с названными Правилами нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти, в пределах предоставленной им компетенции. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
Правилами предусматривается государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В качестве примера актов федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования общественных отношений по оказанию государственной социальной помощи можно назвать следующие Приказы, принятые Министерством труда и социальной защиты РФ: от 7 апреля 2017 г. N 339н "Об утверждении правил обращения за федеральной социальной доплатой к пенсии, ее установления и выплаты", от 14 января 2014 г. N 3н "Об утверждении Административного регламента предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по информированию граждан о предоставлении государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг" и др.
Указом Президента России <11> введена также государственная регистрация имеющих нормативный характер актов, издаваемых Пенсионным фондом России, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования России, если они затрагивают права и обязанности граждан, устанавливают правовой статус организации или носят межведомственный характер. Например, правлением Пенсионного фонда РФ принято Постановление от 2 ноября 2006 г. N 261п "Об организации работы Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов по обеспечению граждан документами, подтверждающими их право на получение набора социальных услуг (социальной услуги)".
--------------------------------
<11> Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318 "О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 13. Ст. 1216.

5. Поскольку в соответствии с подп. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в субъектах РФ сформировано соответствующее законодательство. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ установлены ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Частью 2 ст. 26.1 названного Закона предусмотрено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.
Комментируемый Закон содержит правовые нормы, которыми определяются полномочия субъектов РФ по вопросам оказания государственной социальной помощи.
Во-первых, ст. 4.1 настоящего Федерального закона устанавливает полномочия Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (см. комментарий к ст. 4.1). Во-вторых, ст. 5 настоящего Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области оказания государственной социальной помощи. В частности, предусмотрено, что органы государственной власти субъектов РФ:
- принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным комментируемым Законом, в соответствии с целями, установленными комментируемым Законом;
- разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
В субъектах РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом принимаются свои законы о государственной социальной помощи. Предметы регулирования законов субъектов РФ в рассматриваемой сфере могут не совпадать, отличаться в зависимости от особенностей социально-экономического развития субъектов РФ, но нормотворческое полномочие по регулированию порядка и условий оказания государственной социальной помощи в целом реализуется субъектами РФ.
Например, в ряде субъектов РФ приняты единые законы о государственной социальной помощи. Среди них можно назвать: Областной закон от 5 июня 2001 г. N 38-6-ОЗ "О государственной социальной помощи на территории Архангельской области", Закон Приморского края от 6 июня 2005 г. N 255-КЗ "О государственной социальной помощи в Приморском крае", Закон Калужской области от 18 ноября 2013 г. N 505-ОЗ "О государственной социальной помощи в Калужской области", Закон Тульской области от 28 декабря 2004 г. N 495-ЗТО "О государственной социальной помощи", Закон Иркутской области от 19 июля 2010 г. N 73-ОЗ "О государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в Иркутской области".
В отдельных субъектах РФ правовое регулирование оказания государственной социальной помощи осуществляется разными законами области, в зависимости от вида государственной социальной помощи. Так, приняты Законы Пензенской области от 16 февраля 2017 г. N 3015-ЗПО "О государственной социальной помощи в Пензенской области в виде ежегодного социального пособия", от 26 декабря 2013 г. N 2505-ЗПО "Об оказании государственной социальной помощи на основании социального контракта в Пензенской области".
Законом Московской области, например, урегулированы не только порядок и условия оказания государственной социальной помощи, но и порядок и условия оказания экстренной социальной помощи (см. Закон Московской области от 30 декабря 2013 г. N 189/2013-ОЗ "О государственной социальной помощи и экстренной социальной помощи в Московской области").
6. В субъектах РФ также развивается подзаконное правовое регулирование вопросов государственной социальной помощи. Среди таких нормативных правовых актов можно назвать:
- Постановление Правительства Хабаровского края от 12 октября 2016 г. N 370-пр "Об оказании адресной социальной помощи и государственной социальной помощи на основании социального контракта";
- Постановление Правительства Хабаровского края от 15 апреля 2014 г. N 113-пр "Об отдельных мерах социальной поддержки и мероприятиях по оказанию государственной социальной помощи гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, малоимущим и другим категориям граждан";
- Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 9 октября 2013 г. N 421-п "О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа "Социальная поддержка жителей Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2018 - 2025 годы и на период до 2030 года";
- Постановление Правительства Чеченской Республики от 14 августа 2007 г. N 118 "О порядке финансирования социальной помощи малоимущим слоям населения в Чеченской Республике";
- Приказ Министерства социальной защиты Республики Карелия от 16 января 2018 г. N 18-П "Об утверждении порядка исполнения ведомственной целевой программы оказания гражданам государственной социальной помощи "Адресная социальная помощь" на 2018 год" и др.
Приведенные выше подзаконные акты субъектов РФ показывают широкий спектр вопросов, по которым в регионах осуществляется подзаконное правовое регулирование порядка и условий оказания государственной социальной помощи.

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:


Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!