Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи
Представленный Комментарий дает научное и практическое толкование норм Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", в котором регламентируются правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также государственной социальной помощи в виде предоставления гражданам набора социальных услуг.
Статья 4. Полномочия Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи

Комментарий к статье 4

1. Статьи 4 - 5 комментируемого Закона посвящены распределению полномочий по оказанию социальной помощи между различными уровнями государственной власти.
Это обусловлено тем, что вопросы социальной защиты, составной частью которой является и социальная помощь, отнесены Конституцией РФ (ст. 72, ч. 1, п. "ж") к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
Это означает, что по данным вопросам полномочия осуществляют как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ.
Нормы, позволяющие разграничить такие полномочия и порядок их финансирования, должны содержаться в федеральном законе, принятом по вопросам совместного ведения, которым и является комментируемый Закон для вопросов оказания социальной помощи. В ст. 4 определены полномочия Российской Федерации, а в ст. 5 - полномочия органов власти субъектов РФ (см. комментарий к ст. 5).
Помимо этого, Конституция РФ (ч. ч. 2 и 3 ст. 78) предусматривает возможность передачи полномочий между федеральными органами власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Соответствующий механизм предусмотрен ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (ст. 26.3). В ст. 4.1 комментируемого Закона реализована данная возможность и предусмотрены полномочия Российской Федерации по оказанию социальной помощи, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Для исполнения передаются только полномочия в области оказания государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (гл. 2 комментируемого Закона).
Также следует учитывать, что согласно ст. 26.3-1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
2. В комментируемой статье определены полномочия в области оказания государственной социальной помощи, исполнение которых возлагается на федеральные органы государственной власти. Основная масса организационных и административно-распорядительных полномочий в данной сфере передана на уровень субъектов РФ. Это продиктовано адресным характером мер социальной помощи: они оказываются на территории, где проживает нуждающийся в них гражданин, где реально можно определить уровень его материальной обеспеченности, потребность в иных видах социальной защиты <27>.
--------------------------------
<27> Теория права социального обеспечения / А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Т.Ю. Барышникова. Ярославль, 2008. С. 221.

На федеральном уровне находятся общие вопросы нормативно-правового регулирования, которые осуществляют как законодательные органы, принимая федеральные законы, так и органы исполнительной власти, принимая подзаконные нормативные правовые акты, в том числе федеральные программы оказания государственной социальной помощи.
К организационным полномочиям можно отнести установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории РФ. Это полномочие, как представляется, должно осуществляться законодательными органами государственной власти посредством закрепления соответствующих положений в федеральном законе.
Рассмотрим данные полномочия подробнее.
2.1. Принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи.
Для того чтобы определить круг таких нормативных актов, необходимо в первую очередь обратиться к понятию "социальная помощь". В комментируемом Законе (ст. 1) она определена как предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе (ст. ст. 6.2, 6.7), социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Как мы видим, данное определение не позволяет отграничивать меры социальной защиты от мер социальной поддержки. Определить такие критерии можно, проведя ретроспективный анализ законодательства и обратившись к теории социального права.
Изначально определение государственной социальной помощи в комментируемом Законе выглядело иначе - предоставление малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров (редакция от 7 июля 1999 г.). Таким образом, под социальной помощью понимались только такие меры социальной защиты граждан, которые оказывались малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. Это отвечало характеру таких мер, направленных на обеспечение минимального уровня жизни тем гражданам, чей доход ниже прожиточного минимума.
Однако впоследствии комментируемый Закон был дополнен блоком о предоставлении государственной социальной помощи, оказываемой в виде предоставления гражданам набора социальных услуг (Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ), и предмет регулирования Закона был существенно расширен. Поскольку такая помощь оказывается не только малоимущим гражданам, но и иным лицам (ветеранам, инвалидам и др., перечислены в ст. 6.1), было изменено и определение государственной социальной помощи.
По обоснованному мнению В.Ш. Шайхатдинова, в данном случае законодатель не учел, что набор социальных услуг - это не вид государственной социальной помощи, а меры социальной поддержки, предусмотренные не для малообеспеченных граждан, а для ветеранов, инвалидов, других категорий граждан, которым они предоставляются без учета их материального положения <28>. Законодатель допустил ошибку юридико-технического характера, включив данные нормы - об оказании социальной помощи в виде набора социальных услуг - в комментируемый Закон, нарушив тем самым единство предмета его регулирования.
--------------------------------
<28> Шайхатдинов В.Ш. О современных правовых проблемах государственной социальной помощи в России // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2016. N 4. С. 12.

Это сказалось на системности нормативно-правового регулирования, поскольку правоприменителям, как и законодателям, стало сложнее отделять друг от друга меры социальной защиты и меры социальной поддержки, которые, несмотря на схожесть целей и своей природы, имеют разный правовой характер (см. п. 2 комментария к преамбуле).
Дополнение комментируемого Закона блоком о создании и функционировании Единой государственной информационной системы социального обеспечения (гл. 2.1) еще более расширило предмет регулирования комментируемого Закона, создавая дополнительную неопределенность в установлении природы входящих в него правоотношений.
Представляется, что на настоящий момент входящие в комментируемый Закон нормы разнородны и в последующем будут включены в более общий нормативный акт федерального уровня (например, Социальный кодекс РФ).
Для целей комментируемой статьи под нормативными актами по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи мы будем понимать нормативные акты, принятые по ключевым вопросам предоставления малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам социальных пособий, субсидий, компенсаций, жизненно необходимых товаров за счет бюджетных средств, а также предоставления набора социальных услуг.
Здесь следует остановиться на двух основополагающих Федеральных законах: ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" и ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи". По справедливому мнению В.Ш. Шайхатдинова, указанные нормативные акты в совокупности с комментируемым Законом должны быть инкорпорированы в единый федеральный закон о государственной социальной помощи <29>.
--------------------------------
<29> Шайхатдинов В.Ш. О современных правовых проблемах государственной социальной помощи в России // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. 2016. N 4. С. 16.

ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" создает правовую основу для определения прожиточного минимума и его учета при установлении государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан РФ. Закон предусматривает определение прожиточного минимума на двух уровнях: на общефедеральном и на уровне субъекта РФ.
Для оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам применяется величина прожиточного минимума в субъектах РФ.
Для установления социальных доплат к пенсии, предусмотренных комментируемым Законом (ст. 12.1), применяется величина прожиточного минимума пенсионера, рассчитываемая как в целом по Российской Федерации, так и в каждом субъекте РФ.
Нельзя не отметить, что в п. 2 ч. 2 ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ" говорится о социальной помощи малоимущим гражданам, а в ст. 6 - о социальной поддержке.
Порядок исчисления среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для решения вопроса о признании их малоимущими и об оказании им государственной социальной помощи устанавливается ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи". Именно он устанавливает, что такой расчет осуществляется органом социальной защиты населения по месту их жительства либо пребывания в заявительном порядке.
Также необходимо указать ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в РФ", который дает понятие социальной услуги, которым оперирует комментируемый Закон, и закрепляет правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания населения.
Из комментируемой статьи следует, что основы правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи могут устанавливаться и в подзаконных нормативных правовых актах. Такие вопросы могут быть урегулированы в постановлениях Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации.
Так, Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, определен Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 г. N 512.
По вопросам оказания социальной помощи в виде предоставления набора социальных услуг принят целый ряд постановлений Правительства РФ, определяющих, в частности, правила составления перечней лекарственных препаратов, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, обеспечение которыми осуществляется в соответствии со ст. 6.2 комментируемого Закона:
- Правила формирования перечней лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи, утверждены Постановлением Правительства РФ от 28 августа 2014 г. N 871;
- Правила формирования перечня специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов утверждены Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2015 г. N 333;
- Правила формирования перечней медицинских изделий утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2014 г. N 968;
- Порядок финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг утвержден Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. N 864, и др.
Также следует назвать Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2017 г. N 181 "О Единой государственной информационной системе социального обеспечения", в которой отражается в том числе информация о социальных услугах в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи.
2.2. Разработка и реализация федеральных программ оказания гражданам на территории РФ государственной социальной помощи путем предоставления субсидий на оплату оказываемых гражданам социальных услуг.
Под федеральной программой следует понимать государственную программу Российской Федерации, определение которой дано в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (п. 31 ст. 3) - это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Социальные субсидии, о которых идет речь, - это целевая полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг, то есть действий по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности, в рамках предоставления социальной помощи.
Предоставление социальных субсидий предусматривает государственная программа Российской Федерации "Социальная поддержка граждан", утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 296.
В частности, в ходе реализации Программы на территории Дальнего Востока, Северо-Кавказского федерального округа, Арктической зоны Российской Федерации, Калининградской области, Республики Крым и г. Севастополя предусматривается предоставление субсидий из бюджета Пенсионного фонда РФ на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при реализации социальных программ субъектов РФ, связанных с оказанием адресной социальной помощи неработающим пенсионерам, являющимся получателями страховых пенсий по старости и по инвалидности, в виде предоставления единовременной материальной помощи на частичное возмещение ущерба в связи с произошедшими чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями регионального, межрегионального и федерального характера и обучением компьютерной грамотности неработающих пенсионеров.
В рамках Программы субъектам РФ предоставляются субсидии на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности субъектов Российской Федерации; субсидии на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений.
Помимо этого, предусмотрены иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ на выплату региональной доплаты к пенсии, установленной комментируемым Законом (ст. 12.1).
2.3. Установление видов государственной социальной помощи, оказание которых обязательно на территории РФ.
Согласно комментируемому Закону размеры, условия, порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основе социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным комментируемым Законом, определяются законодательством субъектов РФ (см. комментарий к ст. 5).
В то же время федеральному законодателю предоставлено право устанавливать виды социальной помощи, правом на получение которых будут обладать все жители Российской Федерации, независимо от места проживания.
Непосредственно в комментируемом Законе к таким мерам отнесены:
- государственная социальная помощь в виде набора социальных услуг (гл. 2);
- федеральная социальная доплата к пенсии (ст. 12.1).

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:


Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!