Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Комментарий к Федеральному закону от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи
Представленный Комментарий дает научное и практическое толкование норм Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", в котором регламентируются правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также государственной социальной помощи в виде предоставления гражданам набора социальных услуг.
Статья 5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи

Комментарий к статье 5

1. Комментируемой статьей определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области оказания государственной социальной помощи. В ч. 1 рассматриваемой статьи очерчивается конкретный круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области оказания государственной социальной помощи, среди которых следующие:
- принятие законов и иных нормативных правовых актов, определяющих размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным комментируемым Законом;
- принятие законов и иных нормативных правовых актов, определяющих размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи указанным категориям граждан на основании социального контракта;
- разработка и реализация государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий.
Как указывается в ч. 1 рассматриваемой статьи, законы и иные нормативные правовые акты принимаются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с целями, установленными комментируемым Законом. Цели оказания государственной социальной помощи предусмотрены ст. 3 настоящего Федерального закона, а именно:
- поддержание уровня жизни малоимущих семей (одиноко проживающих граждан), среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ;
- адресное использование бюджетных средств;
- усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;
- создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;
- снижение уровня социального неравенства;
- повышение доходов населения (подробнее см. комментарий к ст. 3).
2. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целом, а также в области оказания государственной социальной помощи, в частности, основывается на положениях Конституции РФ. Положения Конституции РФ являются основой для формирования государственной политики, в том числе социальной политики, которая включает в себя государственную социальную помощь малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным законодательством. Конституцией установлено, что Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). В России как социальном государстве обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Статьей 39 Конституции РФ устанавливается, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Комментируемый Закон является одним из примеров установления дополнительных случаев к тем, что установлены в ст. 39 Конституции РФ и при наступлении которых гарантируется социальное обеспечение в виде государственной социальной помощи.
Статьей 2 комментируемого Закона установлено, что законодательство о государственной социальной помощи состоит не только из федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, но и из законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (подробнее см. комментарий к ст. 2). Данное обстоятельство влияет и на перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области оказания государственной социальной помощи.
Конституция РФ регламентирует разграничение сфер ведения между уровнями публичной власти, компетенцию органов государственной власти и должностных лиц в сфере социальной политики, в том числе в сфере социального обеспечения, а значит и в области государственной социальной помощи.
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, социального развития отнесены ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации.
При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в соответствии со ст. 72 Конституции находится защита прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.
Несмотря на то, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (ст. 15 Конституции), конституционные положения требуют развития, конкретизации в текущем отраслевом законодательстве. Комментируемый Закон развивает и конкретизирует положения Конституции в сфере регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления социального обеспечения нуждающихся в нем граждан, и регулирует условия и порядок предоставления одного из видов социального обеспечения - государственной социальной помощи.
Комментируемый Закон конкретизирует конституционные положения, касающиеся вопроса разграничения полномочий органов публичной власти в области государственной социальной помощи. В связи с тем что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, в том числе и предоставление государственной социальной помощи, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предмету совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.
3. В ч. 1 комментируемой статьи установлен перечень субъектов, которым должна быть оказана государственная социальная помощь в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (подробнее см. комментарий к ст. 7). Среди этих возможных получателей государственной социальной помощи названы следующие:
- малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане;
- реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий;
- иные категории граждан, предусмотренные комментируемым Законом.
3.1. Понятие малоимущей семьи (малоимущего одиноко проживающего гражданина) дано в ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ", который в соответствии со ст. 2 комментируемого Закона входит в состав законодательства о государственной социальной помощи (подробнее см. комментарий к ст. 2).
Малоимущей семьей (малоимущим одиноко проживающим гражданином) считается семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ (ст. 6 ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ"). Для признания одиноко проживающего гражданина или семьи малоимущими осуществляется учет доходов и расчет среднедушевого дохода в соответствии с ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи".
3.2. Легальное определение реабилитированных лиц отсутствует в законодательстве. Термины "реабилитированные лица", "лица, признанные пострадавшими от политических репрессий" используются в Законе РФ от 18 октября 1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий". В соответствии со ст. 1 названного Закона политическими репрессиями признаются различные меры принуждения, применяемые государством по политическим мотивам, а также иное лишение или ограничение прав и свобод лиц, которые признаны социально опасными для государства или политического строя по классовым, социальным, национальным, религиозным или иным признакам, осуществлявшееся по решениям судов и других органов, наделявшихся судебными функциями, либо в административном порядке органами исполнительной власти и должностными лицами и общественными организациями или их органами, наделявшимися административными полномочиями. В частности, к политическим репрессиям Закон относит меры принуждения, применяемые государством по политическим мотивам, в виде:
- лишения жизни или свободы;
- помещения на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения;
- выдворения из страны и лишения гражданства;
- выселения групп населения из мест проживания;
- направления в ссылку, высылку и на спецпоселение;
- привлечения к принудительному труду в условиях ограничения свободы.
В соответствии со ст. 3 указанного Закона РФ реабилитации подлежат лица, которые по политическим мотивам были:
а) осуждены за государственные и иные преступления;
б) подвергнуты уголовным репрессиям по решениям органов ВЧК, ГПУ - ОГПУ, УНКВД - НКВД, МГБ, МВД, прокуратуры и их коллегий, комиссий, "особых совещаний", "двоек", "троек" и иных органов, осуществлявших судебные функции;
в) подвергнуты в административном порядке ссылке, высылке, направлению на спецпоселение, привлечению к принудительному труду в условиях ограничения свободы, в том числе в "рабочих колоннах НКВД", а также иным ограничениям прав и свобод;
г) необоснованно помещены по решениям судов и несудебных органов в психиатрические учреждения на принудительное лечение;
д) необоснованно привлечены к уголовной ответственности и дела на них прекращены по нереабилитирующим основаниям;
е) признаны социально опасными по политическим мотивам и подвергнуты лишению свободы, ссылке, высылке по решениям судов и внесудебных органов без предъявления обвинения в совершении конкретного преступления.
В соответствии со ст. 2.1 вышеназванного Закона пострадавшими от политических репрессий признаются дети, супруга (супруг), родители лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и реабилитированных посмертно.
3.3. Иные категории граждан, имеющих право на получение социальной помощи, предусмотрены ст. 6.1 настоящего Федерального закона. В ней установлен перечень лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. В него входят:
- военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны РФ, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти РФ и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти РФ в боевых действиях на территории РФ;
- военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и органов государственной безопасности, лица, участвовавшие в операциях при выполнении правительственных боевых заданий по разминированию территорий и объектов на территории СССР и территориях других государств в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1951 г., в том числе в операциях по боевому тралению в период с 10 мая 1945 г. по 31 декабря 1957 г.;
- военнослужащие автомобильных батальонов, направлявшиеся в Афганистан в период ведения там боевых действий для доставки грузов;
- военнослужащие летного состава, совершавшие с территории СССР вылеты на боевые задания в Афганистан в период ведения там боевых действий;
- военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;
- лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда";
- лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;
- члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда;
- инвалиды;
- дети-инвалиды.
Учитывая то обстоятельство, что социальная защита, включая социальное обеспечение, относятся в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты Федерации вправе расширить круг получателей государственной социальной помощи по своему усмотрению, но за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 26.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.
Названным Федеральным законом установлено, что органы государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ критерии нуждаемости (ч. 2.1 ст. 26.3). Кроме того, предусмотрено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ст. 26.3-1).
Учитывая установленные Конституцией РФ нормы о разграничении предметов ведения между уровнями государственной власти, а также приведенные выше законодательные положения, следовало, по нашему мнению, в ч. 1 комментируемой статьи указать не только на комментируемый Закон, которым устанавливаются иные категории граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, но и на законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которыми также могут быть установлены иные категории граждан - получателей государственной социальной помощи, на усмотрение органов государственной власти субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов Федерации не вправе сужать круг лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, по сравнению с кругом таких лиц, установленных федеральным законодательством.
Пример: Прокурор Приморского края обратился в Приморский краевой суд с требованием признать положения Закона Приморского края "О государственной социальной помощи в Приморском крае" частично не соответствующими федеральному законодательству, поскольку законом края сужается круг граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в соответствии с комментируемым Законом. Так, в соответствии с настоящим Федеральным законом органы государственной власти субъектов РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным комментируемым Законом. Законом же Приморского края было предусмотрено право на получение государственной социальной помощи малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан, пострадавших от стихийных бедствий и техногенных катастроф, а также право на получение помощи еще в ряде случаев. При этом в соответствии с комментируемым Законом такая помощь должна оказываться всем малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, а не только отдельным из них, попавшим в чрезвычайные ситуации.
Решением Приморского краевого суда от 24 ноября 2009 г. заявление прокурора было удовлетворено частично, Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 17 февраля 2010 г. N 56-Г09-40 оно было оставлено без изменения, а кассационная жалоба Законодательного Собрания Приморского края без удовлетворения.
Полностью поддерживая итоговое решение Верховного Суда РФ, изложенное в указанном выше Определении, следует критически оценить содержание мотивировочной части Определения. В частности, в нем, кроме законных и обоснованных позиций, имеется утверждение, что определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти. Полномочия Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи предусмотрены ст. 4 комментируемого Федерального закона (подробнее см. комментарий к ст. 4). Среди перечисленных полномочий не устанавливается такое полномочие, как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи. То обстоятельство, что в ч. 1 комментируемой статьи нет указания на законы субъектов РФ, которыми могут быть установлены иные категории граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, следует расценивать как явный недостаток правового регулирования отношений по оказанию государственной социальной помощи. При толковании данного вопроса в системном единстве с Конституцией РФ и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" следует прийти к однозначному выводу - о праве субъектов РФ самостоятельно и за счет средств бюджетов субъектов РФ расширять круг получателей государственной социальной помощи, о чем подробно было сказано выше.
4. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, могут быть установлены органами государственной власти субъектов РФ как путем принятия законов, так и путем принятия иных нормативных правовых актов.
5. Понятие "социальный контракт" появилось после вступления в силу 6 января 2013 г. Федерального закона от 25 декабря 2012 г. N 258-ФЗ. В ст. 1 комментируемого Закона раскрывается понятие социального контракта как соглашения, которое заключено между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания гражданина и в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, а гражданин - реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации. В этой же статье содержится понятие "программа социальной адаптации" (подробнее см. п. 3 комментария к ст. 1).
6. Как следует из содержания ч. 1 комментируемой статьи, органы государственной власти субъектов РФ наделяются полномочиями по разработке и реализации государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта РФ, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий. Возложение указанного полномочия на органы государственной власти основано не только на принципах разграничения полномочий между органами государственной власти, но и на положениях ФЗ "О прожиточном минимуме в РФ". Так, в соответствии со ст. 2 названного Федерального закона прожиточный минимум в субъектах РФ предназначается в том числе для оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ и оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам.
7. Частью 2 комментируемой статьи устанавливается, что оказание (предоставление) государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, в соответствии с нормативными правовыми актами и региональными программами субъектов РФ, предусматривающими также предоставление гражданам социальных пособий в виде набора социальных услуг и субсидий, является расходным обязательством субъектов РФ.
БК РФ устанавливается, что расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. п. 2 и 5 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ";
- заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта РФ;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;
- принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации.
Таким образом, положение, содержащееся в ч. 2 комментируемой статьи, полностью корреспондируется с соответствующими положениями БК РФ.
8. Частью 3 комментируемой статьи регулируется вопрос о направлении межведомственных запросов органами государственной власти субъектов РФ, предоставляющими государственные услуги. В частности, предусматривается, что органы государственной власти субъектов РФ направляют запросы о предоставлении документов и информации, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги и находящихся в распоряжении:
- органов, предоставляющих государственные услуги;
- органов, предоставляющих муниципальные услуги;
- иных государственных органов;
- органов местного самоуправления;
- подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций.
Комментируемая статья была дополнена рассматриваемой правовой нормой Федеральным законом от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и применяется с 1 июля 2012 г. в связи с тем, что с этого времени завершился переход на межведомственное информационное взаимодействие и начали применяться отдельные положения многих законодательных актов Российской Федерации, которыми регламентированы процедуры межведомственного обмена в отношении документов и информации, используемых в рамках государственных и муниципальных услуг и находящихся в распоряжении соответствующих государственных органов субъектов РФ, территориальных государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления.
Порядок предоставления государственных и муниципальных услуг регулируется ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В ст. 2 названного Закона даны понятия "межведомственное информационное взаимодействие" и "межведомственный запрос".
Межведомственное информационное взаимодействие - это осуществляемое в целях предоставления государственных и муниципальных услуг взаимодействие по вопросам обмена документами и информацией, в том числе в электронной форме, между органами, предоставляющими государственные услуги, органами, предоставляющими муниципальные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления организациями, участвующими в предоставлении установленных названным Федеральным законом государственных или муниципальных услуг, иными государственными органами, органами местного самоуправления, органами государственных внебюджетных фондов, многофункциональными центрами.
Межведомственный запрос - это документ на бумажном носителе или в форме электронного документа о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги, направленный органом, предоставляющим государственную услугу, органом, предоставляющим муниципальную услугу, либо многофункциональным центром в государственный орган, орган местного самоуправления, подведомственную государственному органу или органу местного самоуправления организацию, участвующую в предоставлении установленных названным выше Федеральным законом государственных или муниципальных услуг, на основании запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги и соответствующий требованиям, установленным ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Таким образом, при осуществлении деятельности по оказанию государственной социальной помощи органы государственной власти субъектов РФ, предоставляющие государственные услуги, также направляют межведомственные запросы о представлении документов и информации, необходимых для предоставления соответствующих государственных или муниципальных услуг.

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:


Copyright 2007 - 2018 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!