Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
§ 2. Особенности доказывания по административным делам

Суды общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства рассматривают отдельные категории дел, перечисленные КАС РФ, которые можно разделить на две группы: 1) дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, например, дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (ч. 2 ст. 1 КАС РФ); 2) дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, например, дела о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения (ч. 3 ст. 1 КАС РФ).
Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 29 АПК РФ).
Особенности доказывания по отдельным категориям дел, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, имеют производный характер от общих положений доказывания, характерных для административного судопроизводства, и предопределенных активной ролью суда в процессе. В пункте 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 разъяснено, что "доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ). Указанный принцип выражается в том числе в принятии предусмотренных Кодексом мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 Кодекса)".
Сходное суждение применимо и к делам административного судопроизводства, рассматриваемых арбитражными судами по правилам АПК РФ.
Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (ч. 2 ст. 62 КАС РФ, ч. 1 ст. 65, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
По делам административного судопроизводства суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ст. 63 КАС РФ, ч. 5 ст. 66 АПК РФ).
С учетом отмеченных особенностей доказывание по отдельным категориям дел административного судопроизводства можно было бы раскрыть через следующие позиции:
1. В административном судопроизводстве закон, как правило, заранее определяет круг фактов, подлежащих обязательному установлению. Как писал Д.М. Чечот, особенностью рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, является то, что закон заранее определяет круг тех фактов и обстоятельств, которые должны быть установлены по делу; в отличие от этого в делах искового производства предмет доказывания определяется совокупностью материально-правовых юридических фактов, лежащих в основании иска или возражений против него <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чечот Д.М. Процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений // Курс советского гражданского процессуального права. Т. 2: Судопроизводство по гражданским делам. М., 1981. С. 166 - 167.

Важный вывод, касающийся формирования предмета доказывания по делам административного судопроизводства, был сделан И.В. Решетниковой: "К фактам материально-правового характера можно отнести те, которые упоминаются в нормативных актах публично-правового характера. Применительно к делам публично-правового характера, подлежащим рассмотрению на основании КАС, нет единого кодифицированного акта. Так, ГК как акт гражданского права содержит много норм, в которых отражаются обстоятельства, подлежащие доказыванию в гражданских делах, рассматриваемых на основании как ГПК, так и АПК. Материально-правовые нормы, определяющие обстоятельства предмета доказывания для административных дел, "разбросаны" по огромному количеству отдельных федеральных законов, в том числе кодифицированных правовых актов. Довольно часто нормы процессуального права (КАС) содержат указание на обстоятельства, подлежащие доказыванию, т.е. на предмет доказывания" <1>.
--------------------------------
<1> Административное судопроизводство: Учебник для студентов высших учебных заведений по направлению "Юриспруденция" (специалист, бакалавр, магистр) / Под ред. В.В. Яркова. С. 118 - 119 (автор главы - И.В. Решетникова).

Таким образом, если в законодательстве об административном судопроизводстве как акте процессуального права определяются факты, составляющие предмет доказывания, по самым различным категориям дел, то в исковом производстве гражданского и арбитражного процесса подход совершенно иной - факты, составляющие предмет доказывания, в процессуальный закон не включаются. Такое положение является следствием достаточно узкого перечня требований и локального предмета дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, не предполагающих возможность выбора и использования значительного числа средств правовой защиты, в отличие от исковых (гражданских) дел, по которым нарушенное право может быть защищено самыми разными способами и правовая ситуация может иметь несколько путей решения. Так, например, если для оспаривания кадастровой стоимости законодательство об административном судопроизводстве предусматривает достаточно жесткую и формализованную процедуру (гл. 25 КАС РФ), то для оспаривания гражданско-правовой сделки с точки зрения способов и основания оспаривания такого заранее запрограммированного порядка не существует и заинтересованному лицу предоставлен выбор в рамках установленных материальным и процессуальным законодательством предписаний. В конечном итоге все эти различия обусловлены дифференциацией способов регулирования административных и гражданских правоотношений.
В административном судопроизводстве закон, как правило, заранее определяет круг необходимых доказательств, используемых по делу. Данная особенность обусловлена отмеченной нами выше предопределенностью круга фактов, подлежащих установлению. Так, например, согласно ч. ч. 4 - 6 ст. 271 КАС РФ, к административному исковому заявлению исправительного учреждения об установлении административного надзора прилагается копия приговора суда, а также копия постановления начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания; к административному исковому заявлению органа внутренних дел об установлении административного надзора прилагаются копия приговора суда и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений; к административному исковому заявлению о продлении административного надзора прилагаются материалы, свидетельствующие о совершении указанным лицом административных правонарушений, и материалы, характеризующие его личность.
Или, например, в арбитражном процессе по делу о привлечении к административной ответственности заявитель обязан приложить к заявлению протокол об административном правонарушении (ч. 2 ст. 204 АПК РФ).
Вполне очевидно, что круг обстоятельств, подлежащих обязательному установлению по таким делам, предопределяет круг необходимых доказательств, без которых не только удовлетворение требований, но и само рассмотрение дела становится беспредметным. Так, например, без приговора суда рассмотрение дела об установлении административного надзора будет бессмысленным.
Описанная ситуация является следствием максимальной формализации (в позитивном смысле, бюрократизации) отношений между органами власти и частными лицами, что делает предсказуемым как круг доказательств, используемых по делу, так и круг фактов, подлежащих установлению.
Органы власти по спорам, разрешаемым в порядке административного судопроизводства, как правило, документируют все принимаемые ими акты и совершаемые действия, т.е. суд имеет дело с уже сформировавшимся документальным оформлением отношений сторон и не испытывает нехватки доказательственного материала. Как правило, сложившиеся отношения частного лица и органа власти объективированы в различных письменных документах, имеющихся на руках у спорящих сторон. Кроме того, многие акты органов власти, выступающие доказательствами по делу, официально опубликованы, содержатся в правовых базах или размещены на официальных сайтах органов власти в сети Интернет. В отличие от этого по делам искового производства частные лица зачастую склонны не облекать свои юридически значимые волеизъявления в документальную форму, ограничиваясь оформлением отношений "на словах", что впоследствии порождает серьезные проблемы в доказывании <1>.
--------------------------------
<1> Более подробно см.: Юдин А.В. Некоторые особенности юридического быта современной России и их влияние на гражданское судопроизводство // Вестник гражданского процесса. 2011. N 1. С. 86 - 102.

Отмеченная особенность доказывания по делам административного судопроизводства переносит центр тяжести спора с вопросов наличия доказательств, их получения, достоверности и др. на вопросы содержательной и юридической оценки доказательств.
3. Круг фактов, подлежащих установлению по делам административного судопроизводства, характеризует совершенное (или планируемое к совершению) органом власти действие с формальной стороны (статус органа власти, его компетенция, соблюдение порядка принятия решения и др.) и с содержательной стороны (соответствие акта закону, иному нормативному правовому акту и др.).
Так, например, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет две группы обстоятельств (сообразно предложенному нами разделению): 1) формальные - наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение; соблюдение установленного порядка привлечения к ответственности; отсутствие факта истечения срока давности привлечения к административной ответственности; 2) содержательные - законность и обоснованность оспариваемого решения, наличие законных оснований для привлечения к административной ответственности (ч. 6 ст. 210 АПК РФ).
В соответствии с ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу; а также вопрос соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Аналогичным образом в силу ч. 4 ст. 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов Суд по интеллектуальным правам в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Подобный алгоритм проверки законности актов органов власти позволяет определить круг необходимых доказательств по делу.
Так, например, в абз. 1 п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судам в порядке подготовки дела к судебному разбирательству предписано истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими нормативных правовых актов. При подготовке к судебному разбирательству дела об оспаривании муниципального правового акта в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определены структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях - также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований.
4. В административном судопроизводстве орган власти располагает доказательственными возможностями, превосходящими аналогичные возможности лица, не наделенного властными полномочиями, и позволяющими органу власти не просто располагать доказательствами по делу, но и формировать необходимые доказательства. В процессуальной литературе традиционным является указание на орган власти как на "сильную" сторону по делу в противовес "слабой" стороне - заявителю (административный орган в отличие от стороны по делу искового производства "всегда может сам осуществить и во многих случаях осуществляет свое право в отношении обязанного лица" <1>). Этим объясняется такая важная (уже отмеченная нами) особенность доказывания по делам административного судопроизводства, как возложение обязанности доказать законность своих действий на орган власти.
--------------------------------
<1> Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы (цит. по: Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 377).

Получение доказательств органом власти возможно как путем "обретения" их в собственном ведомстве, так и путем запроса от других органов власти. Кроме того, орган власти может получить доказательства по делу посредством направления лицу, выступающему заявителем по делу, обязательного требования о предоставлении документов в рамках существующего между ними административного правоотношения либо посредством проведения проверки деятельности заявителя (с учетом положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Также орган власти наделен возможностью самостоятельного формирования доказательств в зависимости от развития процессуальной ситуации. Это возможно, например, посредством внесения изменения в имеющиеся акты органов власти или посредством принятия новых актов, способных повлиять на существо дела (так, например, орган власти наделен правом внести изменения в оспариваемый по делу правовой акт для преодоления в нем дефектов, послуживших основанием для его оспаривания).
Орган власти как субъект публичного правоотношения, наделенный правом юридического влияния на заявителя, может использовать такое влияние в контексте рассматриваемого судом спора. Например, передача определенных вопросов в ведение другого должностного лица или органа (в рамках одной системы органов управления) сделает невозможным удовлетворение судом требований заявителя об обязании должностного лица или органа, ранее ведающих этими вопросами, к совершению неких действий. Не случайно в ч. 3 ст. 216 КАС РФ указано, что решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта - законодатель пытается купировать возможные проявления дискреции органа власти в сфере нормотворчества, которые фактически бы означали игнорирование состоявшегося судебного решения, однако не вполне понятно, что означает такой запрет в практическом плане (считается ли новый акт недействующим автоматически, или решение суда каким-то образом распространяет свою силу на новый акт, и т.п.).
Излишне говорить о возможности влияния органа власти (или организации при реализации ею административных властных требований) на участника процесса в тех случаях, когда такой участник находится в полной юридической власти органа (или организации). Например, иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии и помещенный в специальное учреждение; лицо, госпитализируемое в недобровольном порядке в медицинскую противотуберкулезную или психиатрическую организацию; лицо, состоящее под административным надзором, и т.д. В перечисленных случаях доказательства, на основе которых суд разрешает заявленные требования, формируются самим органом власти (или организацией при реализации ею административных властных требований) и объективно могут исходить только от такого органа власти (или организации).
5. Источником суждений суда по отдельным категориям дел административного судопроизводства выступает непосредственно сама личность, т.е. суд черпает доказательственную информацию путем наблюдения за лицом - участником дела. Речь идет о таких административных делах, как госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке (гл. 30 КАС РФ); госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (гл. 31 КАС РФ); иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Ошибочно было бы утверждать, что деятельность суда здесь должна сводиться только к изучению письменных доказательств в виде, например, заключения комиссии врачей-психиатров и др. Если и вправду все обстояло подобным образом, то особый смысл в передаче таких дел в судебную компетенцию отсутствовал, поскольку ознакомиться с мотивированным мнением врачебной комиссии и решить на его основе судьбу пациента мог бы и административный орган, в том числе само медицинское учреждение.
Помимо исследования прочих доказательств и несмотря на отсутствие у суда специальных знаний в области медицины, суд обязан в судебном заседании осуществить личный контакт с лицом, о госпитализации которого ставится вопрос. Неслучайно закон придает важное значение личному участию гражданина в судебном заседании (ч. 4 ст. 277 КАС РФ). Если у суда возникнут сомнения в психическом нездоровье субъекта и в наличии оснований для осуществления недобровольной госпитализации, за судом нельзя отрицать право поставить под сомнение заключение комиссии врачей-психиатров, принять иные меры для установления обстоятельств дела и в конечном итоге отказать в удовлетворении административного искового заявления.

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:
Copyright 2007 - 2019 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!