Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Статья 25. Совместные конкурсы и аукционы

Комментарий к статье 25

Комментируемая статья посвящена совместным закупкам товаров, работ и услуг для публичных нужд, являющимся "наследником" совместных торгов на закупку одноименных товаров, работ и услуг в порядке ч. 6 ст. 10 Закона о размещении заказов от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.
Некоторые исследователи характеризуют совместные закупки как специальную форму организации закупок, используя которую, заказчики получают возможность оптимизировать затраты на осуществление закупочной деятельности <1>. Экономическая целесообразность проведения совместных закупочных процедур обусловлена повышением привлекательности крупных лотов для непосредственных производителей или крупных оптовых поставщиков товаров, имеющих возможность осуществлять поставки по ценам ниже предлагаемых мелкооптовыми и розничными продавцами, а также снижением затрат организационного характера и документооборота при объединении заказов в единый лот <2>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (постатейный) / Н.А. Агешкина, Ю.Н. Вахрушева, А.П. Великанов и др.; Под ред. Р.Ю. Закирова // "". 2015.
<2> Федоров А.А. Проблемы правового регулирования совместных торгов в государственных и муниципальных закупках // Право и экономика. 2011. N 10. С. 7 - 12.

Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденном Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г., отметил, что данная норма обеспечивает баланс между эффективным и рациональным использованием средств при проведении конкурсов и аукционов, в том числе сокращением издержек на их проведение, и воспрепятствованием необоснованному ограничению числа участников закупок (п. 4).
Следует отметить, что в силу изложенных выше причин проведение совместных торгов и централизация государственных и муниципальных закупок объявлялась приоритетными направлениями развития отраслевого законодательства еще до вступления в силу Закона о контрактной системе.
Вместе с тем в области практической реализации совместных торгов сложилось немало особенностей, а также препятствий, осложняющих полноценное использование данного способа закупок.
Так, прежде всего, законодательством предусмотрена возможность проведения лишь совместных конкурсов и аукционов, т.е. наиболее популярные у заказчиков процедуры запроса котировок, а также запрос предложений и закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), невозможно проводить совместно.
Наибольшее количество споров и разногласий среди участников контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок вызвала формулировка "осуществление закупок одних и тех же товаров, работ, услуг". Заметим, что в ранее действовавшем Законе о размещении заказов предусматривалась возможность проведения совместных закупок одноименных товаров, работ и услуг, которые определялись посредством Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 1 декабря 2010 г. N 601.
В настоящее время значение указанной Номенклатуры фактически сведено к нулю, поскольку Закон о контрактной системе в принципе не использует термин "одноименные товары, работы, услуги", на смену которому пришла формулировка "одни и те же товары, работы, услуги". В самом Законе толкование указанному термину не дается, данная формулировка также не используется в других статьях Закона. Не разъясняется он и в Правилах проведения совместных конкурсов и аукционов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1088.
Таким образом, отсутствие аутентичного толкования данного термина следует компенсировать его легальным толкованием, даваемым как административными, так и судебными органами. Так, Минэкономразвития России разъяснил, что из нормы ч. 1 ст. 25 Закона о контрактной системе следует, что объект закупки для каждого заказчика при проведении совместного конкурса или аукциона должен быть один и тот же. При этом исходя из положений ст. 33 Закона объектом закупки является не только определенный вид работ, но также объект, на котором выполняются работы (письмо Минэкономразвития России от 20 марта 2017 г. N Д28и-1382).
Однако наиболее выверенным и полезным в настоящее время является разъяснение Верховного Суда Российской Федерации, изложенное в п. 4 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом ВС РФ 28 июня 2017 г., в соответствии с которым для целей проведения двумя и более заказчиками совместных торгов под одними и теми же товарами понимаются товары, которые имеют единые родовые признаки, например, классные доски, в том числе меловые, маркерные), или составляющие комплект таких товаров (например, "ученический стул-парта"). При этом наличие у заказчиков единой цели не является достаточным основанием для проведения ими совместного конкурса либо аукциона.
Означенный подход наблюдается и в контрольной деятельности ФАС России и ее территориальных управлений.
Таким образом, как административная, так и судебная практика исходит из буквального значения термина "одни и те же товары, работы, услуги", допуская его незначительное расширительное толкование. Отметим, что подобный подход хоть и соответствует букве закона, но фактически дезавуирует возможность проведения совместных закупок работ и услуг, поскольку, в отличие от товаров, удовлетворение данных нужд находится в жесткой зависимости от первоначальных условий их нуждаемости. Таким образом, при закупке работ и услуг учету подлежат не только их наименование и количество, но и особенности производства конкретных видов работ (услуг) применительно к особенностям конкретного объекта, на котором они подлежат выполнению, а также необходимость выполнения сопутствующих работ или услуг, например по техническому обслуживанию. Кроме того, при производстве работ нередко от подрядчика требуется предоставление каких-либо материалов и комплектующих, которые при проведении совместных конкурсов и аукционов также должны быть одними и теми же у всех заказчиков.
В судебной практике имеются случаи выявления нарушений положений ч. 1 ст. 25 Закона о контрактной системе при объединении в совместную закупку, в частности, работ по устройству кровель и иных работ по ремонту помещений ввиду многочисленных различий работ по ремонту кровли как по способу осуществления работ, так и по форме и видам материалов, используемых при ремонте (Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2015 г. по делу N А79-5144/2014).
Следующим важным моментом в контексте комментируемой статьи является установление права проводить совместные конкурсы и аукционы лишь для непосредственно заказчиков, но не иных участников контрактной системы, в частности, уполномоченных органов. Законом о размещении заказов N 94-ФЗ предусматривалось право проводить совместные торги как заказчиками, так и уполномоченными органами, что вызывало многочисленные споры в юридической литературе, связанные с обоснованными сомнениями в существовании у уполномоченных органов государственных (муниципальных) нужд, для удовлетворения которых проводились совместные торги <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федоров А.А. Проблемы правового регулирования совместных торгов в государственных и муниципальных закупках // Право и экономика. 2011. N 10. С. 7 - 12.

В то же время на уполномоченный орган (уполномоченное учреждение) возлагается выполнение организационных функций проведения совместных конкурсов и аукционов в случае наделения их полномочиями в порядке централизации публичных закупок. В ином случае организатором торгов выступает один из заказчиков, получивший соответствующие полномочия от других заказчиков на основании соглашения. Такой организатор торгов, по существу, выполняет все основные функции по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), кроме определения перечня и объема потребностей заказчиков и заключения контрактов.
Правовой основой проведения совместных конкурсов и аукционов прежде всего выступает соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона, заключаемое, с одной стороны, государственными (муниципальными) заказчиками, желающими удовлетворить соответствующие нужды, и организатором совместного конкурса (аукциона). Такое соглашение должно быть заключено до утверждения конкурсной документации или документации об аукционе. При этом уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, на которые возложены полномочия только на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), могут выступать стороной соглашения только в качестве организатора совместного конкурса или аукциона (п. 3 Правил проведения совместных конкурсов и аукционов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. N 1088).
Содержание соглашения о проведении совместного конкурса или аукциона регламентируется ч. 2 ст. 25 Закона о контрактной системе. Так, оно должно содержать:
1) сведения об объекте закупки: идентификационный код закупки, предполагаемый объем закупки, в отношении которой проводятся совместные конкурсы или аукционы, место, условия и сроки (периоды) поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в отношении каждого заказчика; начальные (максимальные) цены контрактов каждого заказчика и обоснование таких цен;
2) сведения о сторонах соглашения: права, обязанности и ответственность сторон соглашения, перечень полномочий, передаваемых заказчиками организатору совместного конкурса (аукциона), порядок оплаты расходов организатора;
3) информация, касающаяся непосредственно организации совместного конкурса (аукциона): сроки проведения совместного конкурса (аукциона), порядок и срок формирования комиссии по осуществлению закупок, регламент работы такой комиссии, порядок и сроки разработки извещения об осуществлении закупки (приглашения принять участие в закрытой процедуре), документации о закупке и ее утверждения;
4) прочая информация, в том числе: срок действия соглашения, порядок рассмотрения споров, в том числе порядок взаимодействия сторон при возникновении споров и обжаловании совместных торгов третьими лицами и т.д.
Комментируемая норма содержит небезынтересный пассаж относительно соответствия такого соглашения не только нормам Закона о контрактной системе, но и положениям Гражданского кодекса РФ. Полагаем, что по своей правовой природе соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона наиболее близко классическому договору оказания услуг. Вместе с тем ввиду особого доверительного характера отношений между заказчиками и организатором совместных торгов данное соглашение должно квалифицироваться как договор агентирования. В рассматриваемом случае организатор совместного конкурса (аукциона) осуществляет свои полномочия от имени публичного заказчика, при этом права и обязанности возникают у последнего. Так, Президиум ВАС РФ указал, что государственный (муниципальный) заказчик вправе делегировать осуществление отдельных функций лицам, выступающим при реализации данных полномочий в качестве агента (ст. 1005 ГК РФ). Таким образом, в зависимости от того, от чьего имени и за чей счет действует агент (уполномоченный орган, специализированная организация), подлежат применению наряду с нормами закупочного законодательства положения главы 49 либо главы 51 ГК РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 17 января 2012 г. N 10939/11).
В качестве дополнительного аргумента в пользу "агентского" характера отношений между указанными субъектами можно привести необходимость совершения организатором торгов не только юридических действий, но и фактических (организационно-технических), что является отличительным признаком именно агентского договора <1>. Так, в силу п. 6 Правил проведения совместных конкурсов и аукционов организатор, в частности, осуществляет утверждение состава комиссии по осуществлению закупок, разрабатывает и размещает в ЕИС извещение об осуществлении закупки и документацию о закупке, а также иные необходимые документы и информацию, дает разъяснения положений документации.
--------------------------------
<1> См.: Пак М.З. Агентский договор в гражданском праве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 7.

Отметим, что в литературе также высказывались мнения о целесообразности использования в качестве третьего лица в структуре договорных связей специального субъекта, связанного с заказчиком договором агентирования и выполняющего организационно-распорядительные функции в процессе государственных и муниципальных закупок для координации закупочной деятельности государственных и муниципальных заказчиков как участников контрактной системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Курц Н.А. Заключение договоров о государственных и муниципальных закупках: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 9.

В отечественной закупочной практике встречаются случаи как заключения нескольких отдельных соглашений о проведении совместных конкурсов (аукционов) между организатором торгов и каждым заказчиком, так и составления единого документа, подписываемого всеми заинтересованными сторонами. Правомерность последнего варианта подтверждена, в том числе, судебной практикой (Постановление ФАС Поволжского округа от 22 июля 2008 г. по делу N А12-18363/2007).
В соответствии с п. 4 Правил проведения совместных конкурсов и аукционов после подписания соглашения заказчики вносят в план-график сведения о наименовании организатора совместного конкурса или аукциона. При этом условия исполнения контракта, в том числе поставки товара, определяются непосредственно заказчиками до размещения извещения о закупке и не подлежат изменению в ходе исполнения такого контракта (письмо Минэкономразвития России от 6 мая 2016 г. N ОГ-Д28-6335).
Особо отметим, что описание объекта закупки, определение объема закупки и иных условий закупки, а также определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта производится каждым заказчиком самостоятельно до заключения соглашения о проведении совместного конкурса или аукциона.
Особенности описания объекта закупки предусмотрены в ст. 33 Закона о контрактной системе, особенности определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта установлены ст. 22 Закона о контрактной системе. При этом не допускается возлагать на уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, и, как следствие, - на определение НМЦК, поскольку это будет противоречить принципу ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления закупок (письмо Минэкономразвития России от 10 апреля 2017 г. N ОГ-Д28-4243).
Таким образом, особенностями проведения совместных конкурсов и аукционов являются:
1) существование у нескольких заказчиков потребности в одних и тех же товарах, работах, услугах;
2) проведение совместных торгов на основании соглашения, заключаемого несколькими заказчиками, предусматривающего их права, обязанности и ответственность при проведении торгов;
3) возложение организационных функций на уполномоченный орган, уполномоченное учреждение либо на одного из заказчиков;
4) заключение по итогам совместных торгов нескольких государственных (муниципальных) контрактов с каждым заказчиком самостоятельно. При признании совместного конкурса или аукциона несостоявшимся принятие решения о заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и согласование такого решения осуществляется каждым заказчиком самостоятельно в соответствии с нормами комментируемого Закона.
Исходя из системного толкования положений Закона о контрактной системе по результатам совместного конкурса или аукциона заказчики заключают контракт с победителем по цене пропорционально доле начальной (максимальной) цены контракта каждого заказчика в общей сумме начальных (максимальных) цен контрактов, в целях заключения которых проводился совместный конкурс или аукцион.
Вместе с тем в практике сложилось несколько подходов к решению вопроса о допустимости заключения нескольких контрактов в рамках единого лота при проведении совместных торгов. Так, несмотря на предусмотренную законом возможность заключения нескольких контрактов по результатам совместных торгов по единому лоту, в административной и судебной практике имеют место случаи признания нарушением законодательства о государственных (муниципальных) закупках заключения нескольких контрактов в отношении одного лота (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 13 июля 2010 г. по делу N А82-15406/2009). В то же время в практике встречается и другая точка зрения - исходя из системного толкования законодательных норм, вытекает возможность заключения нескольких контрактов по одному лоту в рамках совместных торгов, поскольку законодатель допускает объединение товаров (работ, услуг) в интересах нескольких заказчиков, в том числе в один лот, что предопределяет возможность заключения нескольких контрактов (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 мая 2010 г. по делу N А33-3929/2009).
Полагаем, последний подход является в рассматриваемом случае предпочтительным, поскольку именно он соответствует телеологическому толкованию норм Закона о контрактной системе: отвечает целям проведения совместных торгов, поскольку именно благодаря объединению потребностей нескольких заказчиков в один крупный лот достигается повышение экономии бюджетных средств за счет снижения цены единицы продукции при крупных оптовых закупках, а также обеспечивается снижение трудозатрат и сокращение документооборота.
Частями 3 и 4 комментируемой статьи регламентируются вопросы формирования комиссии по осуществлению закупок, а также несения расходов на проведение совместных конкурса или аукциона: в порядке, предусмотренном соглашением о проведении совместного конкурса (аукциона), либо в зависимости от объема закупок, осуществляемых каждым заказчиком (пропорционально от общей суммы закупки).
В части, не регламентированной положениями ч. 3 комментируемой статьи, следует руководствоваться нормами ст. 39 Закона о контрактной системе.

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:


Copyright 2007 - 2019 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!