Комментарии.org Комментарии Российского законодательства
Статья 26. Централизованные закупки

Комментарий к статье 26

Комментируемая статья посвящена одному из наиболее существенных и значимых нововведений Закона о контрактной системе: впервые со времен плановой экономики в законодательство о государственных и муниципальных закупках в широкий обиход вводится понятие "централизованные закупки". Более того, ч. 1 предусматривается осуществление целого комплекса действий в целях централизации закупок. Таким образом, указанная централизация отражена в законе как одна из целей существования контрактной системы.
Заметим, что закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд отличаются не только наличием нескольких последовательных этапов их осуществления, но и сложной взаимосвязью участвующих в них лиц. Такая система, как правило, обретает форму договорных отношений между участниками закупок и особенно ярко проявляется на стадии заключения договора о закупках, а также его исполнения.
В цивилистике взаимосвязь нескольких субъектов посредством договорных отношений принято раскрывать через понятие "структура договорных связей", которое, как правило, характеризуется через определение субъектного состава. На практике под структурой договорных связей понимают взаимоотношение, взаиморасположение, взаимозависимость существующих договорных отношений участника гражданского оборота, а также отношений, которые будут формироваться и/или корректироваться им в будущем <1>.
--------------------------------
<1> См.: Цветков И.В. Договорная работа: Учебник. М., 2010. С. 26.

Между тем вступление в силу Закона о размещении заказов от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ обозначило направление к децентрализации государственных и муниципальных закупок: отныне любой получатель бюджетных средств, имеющий потребность в товарах, работах или услугах, обязан был самостоятельно проводить закупки. В подобных условиях в подавляющем большинстве случаев государственный заказчик заключает государственный контракт непосредственно с поставщиком (подрядчиком, исполнителем). В качестве предмета (объекта) заказа при этом выступают товары (результаты работ, услуги) <1>. В этой связи простая структура договорных связей стала фактически единственным приемлемым средством договорных отношений в сфере государственных и муниципальных закупок.
--------------------------------
<1> См.: Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. С. 255.

Вместе с тем с анализом опыта проведения публичных закупок в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ, в юридической научной и практической среде все чаще стало встречаться мнение о необходимости централизации закупок, что означало бы переход к сложной структуре договорных связей <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Абдрахимов Д. О путях повышения эффективности системы конкурсных госзакупок // Конкурсные торги. 1999. N 3. С. 34; Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма-Инфра-М, 2011. С. 108; Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 187. Курц Н.А. Заключение договоров о государственных и муниципальных закупках: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 20.

Централизация позволит оптимизировать закупочный процесс, сделать его более профессиональным, а также снизить уровень злоупотреблений среди заказчиков. Оптимальным решением в данном случае будет использовать частноправовые средства, а именно прибегать к усложнению структуры договорных связей путем включения в нее третьего лица, связанного с заказчиком договором агентирования и выполняющего организационно-распорядительные функции в процессе государственных и муниципальных закупок. Оправданным также является и привлечение третьих лиц при исполнении государственного (муниципального) контракта в качестве соисполнителей или субподрядчиков, при этом возникновение сложной структуры договорных связей фактически определяется волей заказчика с учетом сложности и специфики объекта закупки. К требующим усложнения договорных связей относятся, например, строительство, реконструкция, ремонт объектов капитального строительства "под ключ".
На основании изложенного полагаем, что сложная структура договорных связей является востребованной в процессе государственных и муниципальных закупок. Она позволит отладить механизм реализации технически сложных и специфических проектов, для которых требуется слаженность действий множества хозяйствующих субъектов, значительно повысить профессионализм заказчиков, а также снизить издержки и злоупотребления закупочного процесса.
Между тем в Законе о контрактной системе значительно расширены возможности заказчиков по применению различных способов централизации закупок, поскольку централизация закупок позволяет повысить уровень их эффективности за счет обеспечения прозрачности, профессионального проведения и контроля.
Так, Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р, в качестве меры по оптимизации бюджетных расходов на государственные и муниципальные закупки предусматривает обеспечение централизации полномочий заказчика, а также передачу отдельных полномочий заказчика уполномоченному органу (учреждению). При этом при принятии решений о централизации должна сохраняться ответственность за обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы за соответствующим ответственным исполнителем.
Заметим, что в городе Москве еще в период действия Закона о размещении заказов стали проводиться централизованные двухуровневые закупки (закупки первого уровня проводились централизованным органом, второго - самими государственными заказчиками), а опыт их проведения был использован при разработке комментируемой статьи.
Кроме того, закрепленная в Законе о контрактной системе модель централизации муниципальных закупок на региональном уровне, как представляется, построена на новом, принципиально важном положении о добровольности такой централизации: она не навязывается муниципальному образованию субъектом Российской Федерации, а является средством, к которому муниципальное образование может прибегать в случае нехватки собственных организационных ресурсов для проведения всех или определенных закупок <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кирпичев А.Е. Развитие правового регулирования муниципальных контрактов в Законе о контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 11. С. 22 - 26.

Так, в Определении Верховного Суда РФ от 17 декабря 2014 г. N 67-АПГ14-10 указано, что положения нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, возлагающие на всех заказчиков субъекта РФ обязанность осуществлять только централизованные закупки и только через специально созданное областное государственное казенное учреждение, противоречат положениям ст. 26 Закона о контрактной системе и ограничивают заказчиков в самостоятельности при размещении закупок для собственных нужд, в связи с чем указанные положения признаны судом недействующими.
Вместе с тем в соответствии с положениями ч. 5 ст. 26 и ч. 4 ст. 112 Закона о контрактной системе с 1 января 2017 г. федеральные и региональные органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления обязаны принять решение в отношении себя и своих подведомственных учреждений по вопросу о введении централизации закупок. При этом в случае, если в субъекте же принято решение о централизации в соответствии, то решение органа исполнительной власти субъекта РФ, принятое в соответствии с ч. 5 ст. 26 Закона, не должно противоречить указанному решению о централизации.
Комментируемая статья предусматривает 3 формы централизации публичных закупок:
1) на уровне соответствующего публично-правового образования (федеральный, региональный, местный), которое применяется в отношении закупок органов государственной власти (местного самоуправления) и подведомственных им учреждений (ч. 1 - 3 ст. 26 Закона);
2) внутриведомственная - на уровне органа государственной власти (местного самоуправления), которая применяется в отношении его территориальных органов и подразделений, подведомственных учреждений соответствующего органа (ч. 5 ст. 26 Закона);
3) смешанная, которая применяется при осуществлении закупок органов государственной власти (местного самоуправления) и подведомственных им учреждений публично-правовых образований разного уровня.
Централизация закупок в рамках первой формы возможна в 2 вариантах:
1) путем создания одного либо нескольких государственных либо муниципальных органов, казенных учреждений, уполномоченных на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков;
2) путем возложения полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков на уже существующий государственный, муниципальный орган, казенное учреждение или несколько органов, учреждений.
Полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков уполномоченных органов, учреждений устанавливаются решениями об их создании или о наделении их указанными полномочиями. Вместе с тем в силу прямого указания ч. 1 ст. 26 Закона полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта не подлежат передаче указанным уполномоченным органам (учреждениям), что соответствует таким принципам функционирования контрактной системы, как: самостоятельность заказчиков и их ответственность за результат закупки.
Кроме того, обязанность подписания контрактов также возлагается на самих заказчиков, для которых проводилось определение поставщика (подрядчика, исполнителя).
Вместе с тем, если уполномоченному органу передано только право определить исполнителей, стороной контракта будет заказчик. Если же такой орган наделен всеми полномочиями заказчика, в том числе на заключение контракта и принятие товаров, работ, услуг, то стороной контракта является уполномоченный орган (письмо Минэкономразвития России от 21 сентября 2016 г. N Д28и-2546).
Положениями ч. 2 - 3 комментируемой статьи предусмотрены определенные изъятия из правил ч. 1 ст. 26, в рамках которых Президентом РФ, Правительством РФ могут быть возложены на один или несколько федеральных органов исполнительной власти или федеральных казенных учреждений полномочия:
а) на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений;
б) планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
в) заключение государственных контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты, для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных учреждений.
Кроме того, аналогичные полномочия по осуществлению государственных закупок для нужд субъекта РФ и муниципальных закупок могут быть возложены высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией на один или несколько органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, казенных учреждений субъекта Российской Федерации, муниципальных органов, муниципальных казенных учреждений соответственно.
Заметим, что идея централизации закупок на региональном и местном уровнях снискала даже большую популярность, чем на федеральном уровне, что подтверждается многочисленными правовыми актами о наделении соответствующих полномочий по осуществлению закупок <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление администрации городского округа Орехово-Зуево Московской области от 23 декабря 2013 г. N 1739 "О централизации закупок в сфере закупок товаров, работ, услуг"; Постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 24 декабря 2013 г. N 2020 "Об осуществлении полномочий заказчиков, возложении полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере закупок товаров, работ, услуг и утверждении Порядка взаимодействия в целях закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд городского округа "Город Калининград"; Постановление администрации ЗАТО Железногорск Красноярского края от 13 декабря 2013 г. N 1998 "О возложении полномочий в сфере закупок на уполномоченные органы и уполномоченные учреждения" // "".

Заметим, что комментируемой статьей не предусмотрена передача полномочий на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных (муниципальных) контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты (т.н. "централизация полного цикла") в отношении заказчиков - бюджетных учреждений и унитарных предприятий. Для последних в рамках централизации допускается передача лишь полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Частью 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность осуществления уполномоченными органами и учреждениями, на которые возложены полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения нужд субъектов РФ, аналогичных на муниципальном уровне.
Как указывает А.Е. Кирпичев, "органы местного самоуправления муниципального образования могут не обладать необходимыми ресурсами для осуществления всего процесса муниципальных закупок даже при централизации на уровне всего муниципального образования" <1>.
--------------------------------
<1> Кирпичев А.Е. Развитие правового регулирования муниципальных контрактов в Законе о контрактной системе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. N 11. С. 22 - 26.

В связи с изложенным комментируемой статьей Закона о контрактной системе предусмотрено право муниципальных образований заключать соглашения с соответствующими субъектами Российской Федерации и передавать созданным последними органам или учреждениям полномочия по проведению централизованных закупок.
Необходимо отметить, что уполномоченному органу или уполномоченному учреждению посредством данной формы централизации могут быть переданы только полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
С указанной формой централизации тесно связаны и нормы ч. 6 - 7 комментируемой статьи, которыми предусматривается централизация публичных закупок в качестве условия предоставления межбюджетных трансфертов.
В силу ст. 6 Бюджетного кодекса РФ межбюджетными трансфертами являются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.
Так, в случае предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ Правительству РФ предоставлено право наделения уполномоченного органа, уполномоченного учреждения полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для:
- государственных заказчиков, действующих от имени субъекта РФ;
- муниципальных заказчиков;
- соответствующих бюджетных учреждений, государственных, муниципальных унитарных предприятий и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, полномочия которых определены решениями органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления.
В случае предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ предоставлено право наделения уполномоченного органа, уполномоченного учреждения полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для:
- муниципальных заказчиков, муниципальных бюджетных учреждений и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, действующих от имени субъекта РФ;
- муниципальных заказчиков, муниципальных бюджетных учреждений, государственных, муниципальных унитарных предприятий и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, полномочия которых определены решениями органов местного самоуправления.
Наряду с этими положениями ч. 8 - 9 комментируемой статьи предусмотрено осуществление уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), возложенных на иные уполномоченные органы, уполномоченные учреждения на основании соглашений, а именно:
- уполномоченным органом, уполномоченным учреждением субъекта Российской Федерации, муниципального образования, осуществляющих полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), - полномочия уполномоченных органов, уполномоченных учреждений соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных заказчиков, действующих от имени субъекта Российской Федерации, бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации, муниципальных заказчиков, муниципальных бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий. Такие полномочия осуществляются на основании соглашения между субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием;
- уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями, полномочия которых определены решениями органов местного самоуправления муниципального района, городского округа, - полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для отдельных муниципальных заказчиков, действующих от имени поселений, бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий поселений и (или) уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, полномочия которых определены указанными в ч. 3 и 5 данной статьи решениями органов местного самоуправления поселений. Такие полномочия осуществляются на основании соглашений между муниципальным районом, городским округом и входящими в их состав поселениями.
Особого внимания заслуживают нормы ч. 5 комментируемой статьи, в которых устанавливается обязанность каждого федерального и регионального органа исполнительной власти, органа местного самоуправления до 1 января 2016 г. принять решение о возможной централизации своих закупок, а также закупок своих территориальных органов и подведомственных учреждений, в том числе путем передачи уполномоченным органам или учреждениям полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков; планированию и осуществлению закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и муниципальных заказчиков; либо осуществлению каждым заказчиком своих полномочий самостоятельно.
Отметим, что нормами комментируемой статьи прямо не предусматривается возможность частичной передачи полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в рамках централизации закупок (например, по определенной номенклатуре товаров, работ, услуг либо способу закупки и др.). Вместе с тем полагаем, что такой способ централизации закупок мог быть широко востребован на практике.
Положения ч. 10, 11 комментируемой статьи носят скорее отсылочный и бланкетный характер, констатируя, что порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями определяется решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями. Вместе с тем в литературе встречается суждение о том, что регламентация взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями может содержаться и в иных документах. В качестве примера следует указать на Порядок взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков при размещении государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации путем проведения торгов (конкурсов, аукционов в электронной форме), запроса котировок цен, утв. Приказом министра обороны РФ от 23 августа 2012 г. N 2450. В названном документе речь идет о таком уполномоченном органе, как Департамент размещения государственного заказа Минобороны России.
Кроме того, к деятельности уполномоченных органов, уполномоченных учреждений в пределах полномочий, установленных решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями, применяются положения комментируемого Закона, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок (ч. 11 ст. 26 Закона о контрактной системе).
В развитие указанной нормы в судебной практике встречается правовой подход, согласно которому уполномоченные органы, уполномоченные учреждения не только наделяются правами, предоставляемыми заказчику, и обязанностями, возлагаемыми на заказчика, но и подлежат мерам ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок (Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2015 г. по делу N А74-6926/2014, Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2015 г. по делу N А79-5144/2014).

правое меню
Реклама:

Счетчики:
На правах рекламы:


Copyright 2007 - 2019 гг. Комментарии.ORG. All rights reserved.
При использовании материалов сайта активная гипер ссылка  обязательна!