Статья 5. Реестр недобросовестных поставщиков
Комментарий к статье 5
1. Комментируемой статьей предусмотрено формирование реестра недобросовестных поставщиков (далее - РНП), а также установлен порядок его ведения. Как правовой институт РНП существует в отечественном законодательстве более 10 лет. Нормы, устанавливавшие правовые основы формирования и ведения РНП, впервые нашли отражение в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (утратил силу).
Вместе с тем в юридической литературе вопрос относительно правовой природы РНП однозначно не решен. РНП рассматривается как мера защиты гражданских прав субъектов контрактных правоотношений, сочетающая в себе как регулятивные, так и предупредительные функции и выражающаяся в юридическом акте признания государством участника или заказчика не выполнившим надлежащим образом свои обязательства <41>.
--------------------------------
<41> См.: Шмелева М.В. Гражданско-правовое регулирование контрактных отношений при государственных и муниципальных закупках в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 11, 12, 24.
Пример: суды отмечают, что целью включения недобросовестного поставщика в соответствующий реестр является защита интересов заказчиков (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 сентября 2016 г. по делу N А40-66264/16; Определение Верховного Суда РФ от 25 апреля 2016 г. N 310-КГ16-556 по делу N А23-1510/2015).
Однако такой подход подвергается критике, поскольку прямого отношения к обеспечению защиты интересов публичных заказчиков РНП все же не имеет <42>. Наиболее обоснованным представляется определение РНП как способа фиксации отрицательной деловой репутации хозяйствующих субъектов <43>. С содержательной точки зрения РНП - свод систематизированных сведений об участниках закупок и поставщиках (исполнителях, подрядчиках), признанных в установленном порядке недобросовестными.
--------------------------------
<42> См.: Беляева О.А. Контрактная система: основные проблемы правоприменения и пути их преодоления // Журнал российского права. 2015. N 7. С. 34 - 44.
<43> См.: Беляева О.А. Реестр недобросовестных поставщиков в сфере размещения государственных и муниципальных заказов регулируется только на федеральном уровне // Комментарий судебной практики / Под ред. К.Б. Ярошенко. М.: Юридическая литература, 2012. Вып. 17. С. 154 - 166.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи ведение РНП осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 25 июня 2012 г. N 631 "О внесении изменений в Положение о Федеральной антимонопольной службе" полномочием по ведению РНП наделена Федеральная антимонопольная служба.
Часть 1 комментируемой статьи также устанавливает, что ведение РНП осуществляется в ЕИС. Единая информационная система создана в соответствии с ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в целях информационного обеспечения контрактной системы. Закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц не входят в контрактную систему. Вместе с тем ЕИС содержит в соответствии с ч. 3 ст. 4 указанного Федерального закона в том числе информацию и документы, размещение которых предусмотрено комментируемым Законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами.
2. Частью 2 комментируемой статьи установлены основания для включения в РНП. К ним относятся:
- уклонение участника закупки от заключения договора;
- существенное нарушение поставщиком условий договора, повлекшее расторжение договора по решению суда.
Применение норм комментируемой статьи на практике вызывает наибольшие сложности. Среди причин в литературе указывается на отсутствие легального определения уклонения участника закупки от заключения договора, каких-либо критериев квалификации действий (бездействия) участника закупки как уклонения от заключения контракта <44>. Однако исчерпывающее нормативное определение всех действий (бездействия), являющихся уклонением от заключения договора, предлагаемое в литературе, - нереализуемая на практике задача <45>.
--------------------------------
<44> См.: Панченко В.Ю., Шайхутдинов Е.М. Субъективные критерии включения в реестр недобросовестных поставщиков при уклонении от заключения договора // Юрист. 2012. N 9. С. 14 - 18.
<45> См.: Исютин-Федотков Д.В. О некоторых проблемах включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков в соответствии с Законом N 223-ФЗ // Прогосзаказ.рф. 2016. N 7. С. 86 - 91.
Так, понятие "уклонение участника закупки от заключения договора" отчасти конкретизировано в действующем законодательстве. В Правилах направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211, указывается, что уклонением участника закупки от заключения договора в том числе является непредоставление заказчику:
- подписанного договора в срок, предусмотренный документацией о закупке;
- обеспечения исполнения договора в случае, если заказчиком было установлено требование обеспечения договора до его заключения.
Таким образом, квалификация действий (бездействия) участника закупки в качестве уклонения от заключения контракта зависит от множества факторов, как минимум от содержания документации о закупках, действий заказчика. В этой связи отсутствие легального определения "уклонение участника закупки от заключения договора" не следует характеризовать в качестве дефекта комментируемой статьи.
Целесообразно обратить внимание на подходы к квалификации действий (бездействия) участника закупки в качестве уклонения от заключения контракта, сложившиеся в судебной практике. В первую очередь необходимо отметить, что уклонение от заключения контракта может выражаться как в совершении действий, так и в бездействии.
Пример: в соответствии с постановлениями судов уклонение от заключения контракта может выражаться как в совершении целенаправленных (умышленных) действий или бездействия, осуществленных с указанной целью, так и в их совершении по неосторожности, когда участник запроса предложений по небрежности не принимает необходимых мер по соблюдению норм и правил, необходимых для заключения договора, то есть создает условия, влекущие невозможность подписания контракта (см. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2016 г. по делу N А40-172986/15; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 марта 2017 г. по делу N А56-6476/2016).
При этом форма вины не влияет на квалификацию действий (бездействия) участника закупки в качестве уклонения. Вместе с тем наличие вины участника закупки - необходимое условие для квалификации его действий (бездействия) в качестве уклонения.
Пример: ООО "Центральная база комплектации УМТС" обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения Федеральной антимонопольной службы России о включении информации об ООО "Центральная база комплектации УМТС" в реестр недобросовестных поставщиков на основании Приказа ФАС России от 11 октября 2016 г. N 1438/16, о признании незаконными действия ФАС России по внесению сведений об ООО "Центральная база комплектации УМТС" в реестр недобросовестных поставщиков.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, удовлетворяя требования заявителя, указали, что включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков является мерой государственного принуждения, применяемой к лицу, совершившему правонарушение (уклонение от заключения контракта), влекущей возложение на него неблагоприятных последствий (невозможность участвовать в размещении заказов), то есть является мерой юридической ответственности. Следовательно, включение лица в реестр недобросовестных поставщиков невозможно без установления его вины, выражающейся в сознательном уклонении от заключения контракта. Основанием для включения в реестр является только такое уклонение, которое предполагает недобросовестное поведение лица (см. решение Арбитражного суда г. Москвы от 24 января 2017 г., Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2017 г., Постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 октября 2017 г. N по делу N А40-216964/2016).
Аналогичным образом для включения в РНП сведений о поставщике (подрядчике, исполнители), договор с которым расторгнут по решению суда в связи с существенным нарушением условий договора, также необходимо установить его вину в ненадлежащем исполнении договора. Из приведенных примеров вытекает еще один важный вывод: суды рассматривают включение в РНП в качестве вида юридической ответственности.
В юридической литературе правовая природа включения в РНП вызывает дискуссии. Ее характеристики различны: "санкция" <46>, "штрафная административная санкция" <47>, "квазиадминистративное наказание" <48>, "мера гражданско-правовой ответственности" <49>. Вопрос о том, разновидностью гражданско-правовой или публично-правовой ответственности является включение в РНП, имеет существенное значение для правоприменительной практики. В частности, вид ответственности выступает определяющим критерием при определении стороны, несущей бремя доказывания вины или ее отсутствия.
--------------------------------
<46> Калачев Я.В. Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков // Власть Закона. 2016. N 2. С. 232 - 237.
<47> Никулина В. Включение контрагента в реестр недобросовестных поставщиков как вид административной ответственности // Административное право. 2017. N 3. С. 31 - 36.
<48> Чваненко Д.А. Правовая природа реестра недобросовестных поставщиков // Юрист. 2014. N 24. С. 22 - 26.
<49> Демкина А.В. Заключение договора на торгах с точки зрения теории преддоговорного правоотношения. М., 2017.
По общему правилу суды рассматривают включение в РНП в качестве санкции за недобросовестное поведение лица, имеющей публично-правовой характер. Это предопределяет необходимость учета правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлениях от 30 июля 2001 г. N 13-П, от 21 ноября 2002 г. N 15-П, согласно которой меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. На практике это означает, что при рассмотрении вопроса о признании участника закупки уклонившимся от заключения договора уполномоченный орган исполнительной власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения закона, а обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дать оценку существенности нарушения, степени вины участника.
Пример: в соответствии с постановлениями судов недоказанность антимонопольным органом недобросовестного поведения участника закупки является основанием для признания недействительным решения о включении в РНП. Установление одного лишь факта нарушения участником размещения заказа такого срока не является достаточным основанием для включения его в РНП. Наряду с фактом нарушения срока заключения контракта должно быть установлено, что участник размещения заказа отказался от заключения контракта немотивированно, без наличия к тому веских и объективных оснований, не позволяющих выполнить условия этого контракта (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 марта 2017 г. по делу N А32-23473/2016; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 января 2017 г. по делу N А40-66264/2016).
С учетом изложенного при определенных условиях действия участника закупки хотя формально и будут являться основаниями для включения в РНП, вместе с тем в качестве уклонения классифицированы быть не могут. Анализ судебной практики позволяет выделить обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии в действиях участника закупки умысла на уклонение от заключения договора. К таким обстоятельствам могут быть отнесены действия заказчика, участника закупки, третьих лиц и иные обстоятельства.
Действия заказчика:
- нарушение заказчиком требований документации о закупке в части передачи победителю конкурса проекта договора (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 января 2015 г. по делу N А40-62415/14);
- нарушение заказчиком требований ч. 5 ст. 4 комментируемого Закона, повлекшее невозможность для участника закупки оценить объем и срок работ (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 августа 2015 г. по делу N А56-65493/2014).
Действия участника закупки:
- принятие исполнителем по договору всех мер для надлежащего исполнения своих обязательств (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 ноября 2017 г. по делу N А19-2720/2017; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12 апреля 2016 г. по делу N А51-13993/2015);
- закупка участником товара и принятие мер по предоставлению обеспечения исполнения договора (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11 июня 2015 г. по делу N А72-10317/2014).
Действия третьих лиц и иные обстоятельства:
- пропуск победителем закупки установленного в документации о закупке срока подписания договора на срок приостановления торгов до рассмотрения жалобы антимонопольным органом (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 апреля 2016 г. по делу N А56-54161/2015);
- отказ участника закупки от заключения контракта в связи с нахождением заказчика в списке российских предприятий, находящихся под санкциями США, в силу чего поставка продукции, являющейся предметом закупки, невозможна (см. Определение Верховного Суда РФ от 28 сентября 2016 г. по делу N А71-12240/2015; Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17 июня 2016 г. по делу N А71-12240/2015);
- отказ участника закупки от заключения контракта в связи с существенным ростом курса валют. По вопросу о том, свидетельствует ли данное обстоятельство об отсутствии уклонения от заключения договора, в судебной практике встречаются различные позиции.
Пример 1: в ряде случаев суды приходят к выводу о нецелесообразности принятия решения о включении в РНП сведений об участниках закупки, уклонившихся от заключения договоров по причине непрогнозируемого колебания курса валют (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 6 февраля 2018 г. по делу N А60-20315/2017; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2017 г. по делу N А60-20315/2017).
Пример 2: однако в других случаях суды приходят к выводу о правомерности включения антимонопольным органом сведений об участнике закупки в РНП в связи с его отказом от заключения указанных договоров по причине существенного изменения курсов валют (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 марта 2016 г. по делу N А40-72485/2015; Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2016 г. N 305-ЭС16-8114 по делу N А40-72485/2015).
3. Нормой ч. 3 комментируемой статьи к компетенции Правительства РФ отнесено установление:
- перечня сведений, включаемых в РНП;
- порядка направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки, поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение РНП;
- порядка ведения РНП;
- требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения РНП.
На основании данной нормы издано Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", которым установлена процедура ведения ФАС России РНП, определены права и обязанности заказчиков при возникновении оснований для включения сведений об участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в РНП, установлены требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения РНП, а также состав информации, включаемой в РНП.
При возникновении оснований для включения сведений об участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в РНП заказчик согласно Правилам направления заказчиками сведений о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211, обязан направить в антимонопольный орган сведения:
- о победителе закупки или участнике закупки, в том числе единственном, уклонившихся от заключения договора, - в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня истечения срока подписания договора или со дня заключения договора с иным участником закупки;
- о поставщике (исполнителе, подрядчике), договор с которым расторгнут по решению суда в связи с существенным нарушением его условий, - в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня расторжения договора.
Направление заказчиком сведений с нарушением указанных сроков, а равно ненаправление сведений образуют объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое установлена ст. 19.7.2-1 КоАП РФ.
Подробнее об административной ответственности в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц см. комментарий к ст. 7.
Заказчик также обязан соблюсти требования к форме и содержанию направляемых сведений. Сведения направляются в письменной форме с сопроводительным письмом, подписанным уполномоченным должностным лицом, либо в электронной форме с использованием электронной цифровой подписи или иного аналога собственноручной подписи.
Состав сведений, который заказчик обязан направить в ФАС России, зависит от статуса субъекта, в отношении которого направляются сведения (участник закупки, поставщик (подрядчик, исполнитель), основания для включения сведений в РНП (уклонение участника закупки от заключения договора, расторжение договора по решению суда), наличия в документации о закупке информации ограниченного доступа, не подлежащей в соответствии с ч. 16 ст. 4 комментируемого Закона размещению в ЕИС, а также сведений, составляющих государственную тайну.
Вместе с тем во всех случаях направляются сведения, позволяющие идентифицировать субъекта, который подлежит включению в РНП, а именно: наименование юридического лица, сведения о его месте нахождения, ИНН или аналогичные данные в отношении физического лица (п. п. 3 - 5 Перечня сведений, включаемых в реестр недобросовестных поставщиков, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211).
Сведения о закупке, а именно о дате подведения итогов закупки, либо дате признания закупки несостоявшейся, либо дате заключения неисполненного или ненадлежащим образом исполненного договора, а также сведения о договоре подлежат направлению в случае, если документация о закупке не содержала информации ограниченного доступа или сведений, составляющих государственную тайну (п. п. 6 - 7 Перечня сведений, включаемых в реестр недобросовестных поставщиков, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211). В дополнение к указанным сведениям заказчик направляет иные документы, свидетельствующие об уклонении участника закупки от заключения договора, или копию решения суда о расторжении договора в том случае, если его решение выступает основанием для включения сведений в РНП.
Поступление указанных сведений в ФАС России является юридическим фактом, инициирующим начало процедуры включения в РНП. В соответствии с Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211, ФАС России осуществляется проверка комплектности представленных сведений. При отсутствии необходимых сведений заказчику в течение 3 рабочих дней направляется соответствующее уведомление о необходимости предоставления недостающих сведений в трехдневный срок. В случае наличия всех необходимых сведений ФАС России осуществляется содержательная проверка представленных сведений на предмет наличия оснований для включения сведений об участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в РНП. Проверка в соответствии с п. 8 Правил осуществляется в порядке, установленном Приказом ФАС России от 18 марта 2013 г. N 164/13 "О ведении реестра недобросовестных поставщиков, предусмотренного Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Приказ N 164/13). Полномочия по осуществлению проверки Приказом N 164/13 возложены на комиссию ФАС России и соответствующие комиссии территориальных органов ФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договора. Комиссии обязаны провести проверку поступивших сведений в течение 10 дней с момента их поступления, подготовить заключение и представить его руководителю ФАС России для принятия решения о включении сведений в РНП или об отсутствии оснований для включения. Данное решение оформляется приказом ФАС России, на основании которого в срок, не превышающий 3 рабочих дня, осуществляется внесение сведений об участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в РНП.
Следует обратить внимание, что положения Приказа N 164/13 в части установления сроков осуществления отдельных административных действий должностными лицами ФАС России формируют правовую неопределенность. В частности, она касается вопроса о том, каков предельный срок для осуществления проверки, поскольку Приказ N 164/13 не устанавливает срок, в течение которого руководитель ФАС России принимает решение о включении сведений в РНП или об отсутствии оснований для включения.
На практике это приводит к многочисленным случаям несвоевременного включения сведений об участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в РНП (см. Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30 июня 2017 г. по делу N А73-9108/2016; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 декабря 2017 г. по делу N А33-4972/2017; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 9 апреля 2018 г. по делу N А32-26104/2017).
О правовых последствиях несвоевременного включения сведений об участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в РНП см. п. 5 комментария к настоящей статье.
В этом контексте представляют интерес предложения по конкретизации Правил посредством включения в них положений, регламентирующих процедуру исключения сведений о недобросовестном участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) из РНП <50>.
--------------------------------
<50> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (постатейный) / Е.С. Беспалова, А.А. Вострикова, В.Р. Исхакова и др.; под ред. В.Ю. Панченко. М.: Проспект, 2012.
4. В ч. 4 комментируемой статьи установлено, что сведения, содержащиеся в РНП, должны быть доступны для ознакомления в ЕИС без взимания платы.
Данное положение является составным элементом механизма обеспечения принципа информационной открытости, закрепленного ч. 1 ст. 4 комментируемого Закона. Доступность сведений в РНП обеспечивается исполнением ФАС России Требований к технологическим, программным, лингвистическим, правовыми организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211. Данные требования предусматривают в том числе обязательность обеспечения:
- бесперебойной работы ведения РНП;
- поиска сведений о недобросовестных участниках закупки, поставщиках (исполнителях, подрядчиках);
- формирования по запросу посетителя ЕИС справки о нахождении в РНП сведений о недобросовестных участниках закупки, поставщиках (исполнителях, подрядчиках).
5. В ч. 5 комментируемой статьи установлен предельный срок нахождения сведений об участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в РНП. Так, комментируемой нормой предусмотрено, что сведения, содержащиеся в РНП, по истечении двух лет со дня их внесения в РНП исключаются. Исключение сведений из РНП по истечении двух лет со дня их внесения нередко квалифицируется в судебной практике в качестве несвоевременного, нарушающего права и законные интересы. Основанием для такой квалификации могут являться факты:
- включения ФАС России сведений об участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в РНП с нарушением сроков, установленных Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211, Приказом N 164/13;
- направления заказчиком сведений о недобросовестном участнике закупки, поставщике (исполнителе, подрядчике) в ФАС России с нарушением сроков, установленных Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1211.
Пример: ООО "МАКРО СпецПоставка" (далее - общество) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным Приказа УФАС по Калужской области от 14 ноября 2014 г. N 378 о включении сведений об обществе в РНП, признании незаконным включения общества в РНП, исключении общества из РНП. Сведения об обществе были включены в РНП на основании вступившего в силу решения суда о расторжении договора в связи с существенными нарушениями его условий со стороны поставщика. Общество в своем заявлении указало, что сведения о нем были включены в РНП с существенным нарушением сроков, установленных Постановлением N 1211, как со стороны заказчика, так и со стороны ФАС России, что нарушает его права и законные интересы.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, указали, что срок направления заказчиками в уполномоченный орган сведений о недобросовестных участниках закупки, поставщике (подрядчике, исполнителе) и срок, в период которого антимонопольный орган должен включить в РНП сведения о недобросовестном участнике закупки, поставщике (подрядчике, исполнителе), не являются пресекательными. Следовательно, несоблюдение данных сроков не может служить основанием для признания недействительным приказа о включении хозяйствующего субъекта в РНП и удовлетворения требования об исключении общества из РНП.
Общество обратилось в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой об отмене принятых по делу судебных актов, ссылаясь на нарушение его прав и законных интересов в результате неправильного применения судами норм материального права, а также нарушение единообразия в толковании правовых норм.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ отменила решение судов нижестоящих инстанций в части отказа в удовлетворении требования об исключении общества из РНП. Она указала, что у уполномоченного органа имелись правовые основания для включения общества в РНП. Вместе с тем нарушение уполномоченным органом сроков включения сведений об обществе в РНП не отвечает как целям и задачам РНП, так и гарантиям, предоставленным недобросовестным поставщикам, включенным в соответствующий реестр. При соблюдении уполномоченными органами установленных сроков недобросовестный участник закупки, поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе был рассчитывать на своевременное исключение сведений о нем из РНП. При этом Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок; наличие сроков, в течение которых для лица во взаимоотношениях с государством могут наступать неблагоприятные последствия, представляет собой необходимое условие применения этих последствий (Постановления КС РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П, от 20 июля 2011 г. N 20-П).
В этой связи нахождение общества в РНП по истечении двух лет с момента наступления у антимонопольного органа обязанности по его включению в указанный реестр нарушает права и законные интересы заявителя (см. Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2016 г. N 310-КГ16-556 по делу N А23-1510/2015).
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи включение сведений об участнике закупки, уклонившемся от заключения договора, о поставщике (исполнителе, подрядчике), с которым договор расторгнут в связи с существенным нарушением им договора, в РНП или наличие таких сведений в РНП может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке.
Комментируемой нормой установлен предмет судебного оспаривания:
- включение сведений об участнике закупки, поставщике (подрядчике, исполнителе) в РНП;
- содержание таких сведений в РНП.
Право на оспаривание комментируемой нормой предоставлено "заинтересованным лицам". Категория "заинтересованные лица" не раскрывается в настоящем Федеральном законе, не установлены и какие-либо критерии, позволяющие судить о заинтересованности того или иного лица. Однако это не является пробелом или недостатком комментируемой нормы. Де-факто такой подход к построению нормы воспроизводит подход, используемый в ст. 4 "Право на обращение в арбитражный суд" АПК РФ, ст. 4 "Право на обращение в суд с административным исковым заявлением" КАС РФ.
Исходя из анализа сложившейся судебной практики, к заинтересованным лицам суды относят субъекты, сведения о которых внесены в РНП (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 14 декабря 2017 г. по делу N А33-4972/2017), а также заказчиков, направивших сведения для включения в РНП (см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27 декабря 2016 г. по делу N А34-1849/2016).
Защита прав и законных интересов заинтересованных лиц в данном случае осуществляется в порядке, установленном главой 24 АПК РФ. В литературе высказывается точка зрения, согласно которой оспаривание решений, действий (бездействия) антимонопольного органа в данном случае может осуществляться также в порядке, установленном главой 22 КАС РФ <51>. Вместе с тем в свете правовой позиции, выраженной Пленумом Верховного Суда РФ, такая точка зрения представляется не в полной мере обоснованной. Так, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 главы 4 АПК РФ), не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ (см. абзац 7 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ"). Таким образом, в случае обращения заинтересованного лица с административным исковым заявлением о признании незаконным решения антимонопольного органа о внесении сведений в РНП суд вынужден будет отказать в его принятии, поскольку данные требования не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке КАС РФ, а разрешаются в ином судебном порядке.
--------------------------------
<51> См.: Федякина О.В. Реестр недобросовестных поставщиков: основания и последствия включения в реестр, способы обжалования антимонопольного органа (с образцами заявлений). М.: Право доступа, 2018; Трефилова Т.Н., Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". М.: Деловой двор, 2018.
