Статья 6. Контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 6
Комментируемая статья регламентирует осуществление контроля за соблюдением требований настоящего Федерального закона. Норма данной статьи является бланкетной, отсылая ко всему законодательству Российской Федерации.
В юридической литературе справедливо отмечается, что бланкетные нормы нередко вызывают сложности в их правильном толковании, однако существование таких норм в законодательстве видится неизбежным: оно оправдывается системным характером права, все отрасли и нормы которого взаимосвязаны, а также законодательной техникой, требующей найти оптимальное соотношение между казуистичностью и абстрактностью правовых предписаний <54>.
--------------------------------
<54> См.: Беляева О.А. Привлечение к административной ответственности за нарушения при проведении закупок товаров, работ, услуг // Комментарий практики рассмотрения экономических споров (судебно-арбитражной практики). М., 2017. Вып. 22.
Вместе с тем сама формулировка комментируемой статьи вызывает критику. Так, речь в ней должна идти о государственном контроле. Государственный контроль является прямым методом государственно-властного воздействия, обеспечен возможностью непосредственного применения мер принуждения, что предопределяет его ведущую роль среди средств обеспечения предупреждения, выявления и фиксации отклонений и ошибок в деятельности подконтрольных субъектов <55>. Общая цель государственного контроля состоит в обеспечении законности, эффективности и результативности в деятельности подконтрольных субъектов и предупреждении правонарушений <56>.
--------------------------------
<55> См.: Кабытов П.П. О направлениях совершенствования государственного (муниципального) контроля в сфере государственных и муниципальных закупок // Административное право и процесс. 2017. N 10. С. 70.
<56> Правовое регулирование государственного контроля: Монография / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" государственный контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц осуществляется ФАС России.
Анализ судебной практики позволяет констатировать, что процедура осуществления контроля за соблюдением требований комментируемого Закона в общем виде определена ст. 18.1 ФЗ "О защите конкуренции" (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12 июля 2017 г.; Определение Верховного Суда РФ от 11 апреля 2017 г. по делу N А27-24989/2015). В юридической литературе такой подход обоснованно подвергается критике, поскольку ст. 18.1 ФЗ "О защите конкуренции" установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб, а не порядок осуществления государственного контроля в целом <57>. Вместе с тем в целях настоящего комментария целесообразно согласиться с правовой позицией, выработанной в судебной практике.
--------------------------------
<57> См.: Беляева О.А. Привлечение к административной ответственности за нарушения при проведении закупок товаров, работ, услуг // Комментарий практики рассмотрения экономических споров (судебно-арбитражной практики). М., 2017. Вып. 22.
В этой связи основанием для осуществления антимонопольным органом государственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц выступает поступление жалобы:
- от Корпорации развития МСП на действия (бездействие) заказчиков, в отношении которых проводится мониторинг соответствия либо оценка соответствия, предусмотренные ст. 5.1 комментируемого Закона;
- органов исполнительной власти субъектов РФ или созданных ими организаций на действия (бездействие) заказчиков, в отношении которых проводятся мониторинг соответствия либо оценка соответствия, предусмотренные ст. 5.1 комментируемого Закона;
- участника закупки на действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг.
При этом важно учитывать, что в соответствии с ч. 11 ст. 3 комментируемого Закона, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после окончания установленного в документации о конкурентной закупке срока подачи заявок на участие в закупке, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим соответствующую заявку.
Предмет контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц подвергся существенной корректировке с принятием Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 505-ФЗ. До вступления в силу данного Федерального закона предмет контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц был существенно ограничен исчерпывающим перечнем оснований для обжалования в антимонопольный орган, установленным ч. 10 ст. 3 комментируемого Закона. К таким основаниям относились:
- неразмещение в ЕИС положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей размещению в ЕИС, или нарушения сроков такого размещения;
- предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;
- осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в ЕИС положения о закупке и без применения положений комментируемого закона;
- неразмещение или размещение в ЕИС недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов МСП.
Пример: ПАО "НК "Роснефть" обратилось в суд с заявлением о признании недействительным решения и предписания от 13 января 2016 г. N 223ФЗ-5/16 ФАС России, считая, что антимонопольный орган вышел за пределы своей компетенции. Обществу, в частности, было предписано отменить протокол, составленный в ходе запроса предложений, повторно провести процедуры рассмотрения и оценки заявок, поданных на участие в запросе предложений. Основанием для вынесения ФАС России оспариваемого решения послужила жалоба ООО "Север-Сервис Комплект", которая была признана необоснованной. Несмотря на это, организатор закупки ПАО "НК "Роснефть" был признан нарушившим положения ч. 1 ст. 2, ч. 6 ст. 3, п. 9 ч. 10 ст. 4 комментируемого Закона.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций, отказывая в удовлетворении требования заявителя, указали, что при рассмотрении жалобы на действия заказчика ФАС России действовала в пределах полномочий, предоставленных данному органу действующим законодательством в сфере контроля за закупками товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и в установленном процессуальном порядке.
Общество обратилось в Верховный Суд РФ с кассационной жалобой об отмене принятых по делу судебных актов, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ отменила решение судов нижестоящих инстанций. Она указала, что ст. 18.1 ФЗ "О защите конкуренции" регламентирует только порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с комментируемым Законом, но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа.
Эти основания установлены в ч. 10 ст. 3 настоящего Федерального закона. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке. Таким образом, полномочия антимонопольного органа ограничены, положения ст. 18.1 ФЗ "О защите конкуренции" не свидетельствуют о наделении антимонопольного органа дополнительными полномочиями (см. решение Арбитражного суда г. Москвы от 29 июля 2016 г., Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2016 г., Постановление Арбитражного суда Московского округа от 14 марта 2017 г., Определение Верховного Суда РФ от 4 сентября 2017 г., Определение Верховного Суда РФ от 13 октября 2017 г. по делу N А40-93344/2016).
Федеральный закон от 31 декабря 2017 г. N 505-ФЗ, с одной стороны, расширил предмет контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц посредством дополнения перечня оснований для обжалования в антимонопольный орган. Так, обжалование в антимонопольный орган в настоящий момент может осуществляться в том числе по основанию проведения закупки с нарушением требований комментируемого Закона. С другой стороны, посредством введения ч. 13 ст. 3 он ограничил полномочия антимонопольного органа, поскольку рассмотрение жалобы должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.
Верховный Суд РФ обращает внимание судов, что им необходимо учитывать, что законодатель расширил перечень оснований для обращения в антимонопольный орган - начиная с 31 декабря 2017 г. положения ч. 10 ст. 3 комментируемого Закона изложены в новой редакции, установленной Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. N 505-ФЗ.
При рассмотрении жалоб, поданных 31 декабря 2017 г. и позднее, антимонопольный орган вправе выносить решения и предписания, необходимые для восстановления прав участников закупки, в частности, если права участников нарушены несоблюдением заказчиком требований к информационной открытости закупки, установлением неизмеряемых требований к участникам закупки, необоснованным ограничением конкуренции и несоблюдением принципа равенства по отношению к участникам закупки.
Необходимо учитывать, что рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования. Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб (см. Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16 мая 2018 г.).
Таким образом, при рассмотрении жалобы антимонопольный орган связан ее предметом и осуществляет юрисдикционную деятельность по рассмотрению правового спора, а не государственный контроль. Привлечение к административной ответственности антимонопольным органом осуществляется на основании ст. 7 комментируемого Закона, рассмотрение жалоб - на основании ч. 10 ст. 3 комментируемого Закона, содержащей отсылку к ФЗ "О защите конкуренции". В этой связи можно констатировать, что с принятием Федерального закона от 31 декабря 2017 г. N 505-ФЗ норма комментируемой статьи утратила какое-либо самостоятельное правовое значение и подлежит признанию утратившей силу в рамках дальнейшего совершенствования настоящего Федерального закона.
