Статья 1. Цели регулирования настоящего Федерального закона и отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом
Комментарий к статье 1
1. Выделение в рамках хозяйственной деятельности специальной деятельности, подразумевающей осуществление закупок государственными и муниципальными организациями за счет денежных средств соответствующего бюджета, послужило фактором формирования специального массива законодательства, представленного, в частности, комментируемым Законом.
Комментируемый Закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к таким закупкам, осуществляемым государственными компаниями, корпорациями, субъектами естественных монополий и иными субъектами, прямо определенными в комментируемой статье. Их перечень закрыт и отличается от перечня заказчиков по ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Регулирование закупок по комментируемому Закону также отличается: оно более рамочное, большая роль отведена положениям о закупке, которые разрабатывают непосредственно заказчики.
Целесообразно вначале рассмотреть, какие организации осуществляют закупки по комментируемому Закону, а уже после перейти к рассмотрению целей регулирования, указанных в ч. 1 настоящей статьи.
2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, по сути, виды организаций, в отношении которых применяются положения настоящего Федерального закона. Соответственно, эти организации выступают участниками правоотношений в сфере закупок. Правоспособность предусмотренных видов организаций в данном случае напрямую связана с их особым положением как звена финансовой системы РФ, особым положением в финансово-хозяйственной сфере государства.
В юридической и экономической литературе финансовая система государства в общем виде рассматривается как совокупность различных звеньев финансов, принадлежащих организациям различных организационно-правовых форм, а также фондов денежных средств (централизованные фонды - бюджеты РФ и территориальных образований в ее составе, в совокупности складывающиеся в бюджетную систему, страховые фонды, децентрализованные фонды предприятий и организаций, фонды банков и др.) <1>. Финансовая система включает звенья как публично-правового, так и частноправового характера, взаимодействующие между собой, в том числе по линии поступления и использования денежных средств, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, защищаемых государством. Организации, предусмотренные ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона, относятся к разряду организаций публично-правового статуса.
--------------------------------
<1> См.: Запольский С.В. О природе понятия "финансовая система России" // Финансовое право. 2006. N 8. С. 2 - 8; Мирошник С.В. Финансовая политика и финансовая система страны // Финансовое право. 2008. N 4. С. 7 - 8; Петрова Г.В., Конюхова Т.В. и др. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. N 12; Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Юриспруденция, 2006. С. 5 - 26. Цит. по: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 66.
2.1. В первом пункте объединены юридические лица различных организационно-правовых форм, в уставном капитале которых доля участия России, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности превышает 50%:
1) государственные корпорации. Это некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. В настоящее время в России действуют следующие государственные корпорации:
- Агентство по страхованию вкладов;
- Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос";
- Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех";
- Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;
- Государственная корпорация развития "ВЭБ.РФ";
- Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом";
Их деятельность регулируется законами о конкретных государственных корпорациях, например: Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 215-ФЗ "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос"; Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; Федеральным законом от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" и др.;
2) государственные компании. Это некоммерческие организации, также созданные Российской Федерацией на основе имущественных взносов, целью деятельности которых является оказание государственных услуг и выполнение иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Сейчас имеется только одна государственная компания - Российские автомобильные дороги (ГК "Автодор"). Она действует на основании Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
3) публично-правовые компании. Это еще один вид публичных некоммерческих организаций, создаваемых Российской Федерацией. Публично-правовая компания наделяется функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляет свою деятельность в интересах государства и общества. Их создание предусмотрено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 236-ФЗ "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Так, Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусматривает создание публично-правовой компании под названием "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства". Эта компания создана Российской Федерацией в целях реализации государственной жилищной политики, направленной на повышение гарантии защиты прав и законных интересов граждан - участников долевого строительства, средства которых привлекаются для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) жилых домов блокированной застройки, состоящих из трех и более блоков, по договорам участия в долевом строительстве, предусматривающим передачу жилых помещений, в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) жилых домов блокированной застройки, состоящих из трех и более блоков;
4) субъекты естественных монополий. Они действуют в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Собственно естественная монополия - это особое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Соответственно, субъекты, занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии, называются субъектами естественной монополии. Их реестр ведет ФАС России <2>. К примеру, субъектами естественных монополий являются:
--------------------------------
<2> URL: http://fas.gov.ru/pages/activity/tariffregulation/reestr-subektov-estestvennyix-monopolij.html (дата обращения: 21 декабря 2018 г.).
- ОАО "Российские железные дороги";
- ФГУП "Почта России";
- ПАО "Ростелеком";
- ФГУП "Национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами";
- АО "Мосводоканал";
- РАО энергетики и электрификации "ЕЭС России";
- ООО "Газпром энерго".
В отношении субъектов естественных монополий применительно к конкретным сферам приняты специальные законодательные акты, например: Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации";
5) организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов. Регулируемые виды деятельности - это виды деятельности, осуществляемые субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса, в отношении которых в соответствии с законодательством РФ осуществляется регулирование цен (тарифов). Это установлено ч. 10 ст. 2 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергоэффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Подробнее о том, кто относится к организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, см. письмо ФАС России от 24 декабря 2012 г. N ИА/44025/12 "О направлении разъяснений по вопросам применения Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц";
6) автономные учреждения. Они создаются и действуют на основании Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Под автономным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Собственником имущества автономного учреждения является его учредитель, то есть государство или муниципалитет. Однако своими доходами автономное учреждение распоряжается самостоятельно;
7) хозяйственные общества. К ним относятся акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью. Акционерные общества могут быть публичными и непубличными. Примерами хозяйственных обществ с долей государственного участия более 50% являются:
- ПАО "Сбербанк";
- ПАО "Газпром";
- ПАО "Алроса";
- ПАО "Россети";
- ПАО "Транснефть";
- ПАО "Кубаньэнерго";
- ПАО "Ростелеком";
- ПАО "МПСК Сибири" и др.
2.2. Во втором пункте названы "дочки" компаний, перечисленных в п. 1: дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит указанным в п. 1 настоящей части юридическим лицам. Понятие дочернего хозяйственного общества закреплено в ГК РФ (часть первая, ст. 67.3). Хозяйственное общество признается дочерним, если другое (основное) хозяйственное товарищество или общество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом.
2.3. В третьем пункте названы "внучки" компаний, перечисленных в п. 1: дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит указанным в п. 2 настоящей части дочерним хозяйственным обществам.
2.4. В четвертом пункте указано, когда заказчиками по комментируемому Закону могут выступать бюджетные учреждения. По общему правилу, они ведут закупочную деятельность по ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Закупки по комментируемому Закону они осуществляют при исполнении двух условий:
1) при наличии положения о закупке. До начала года оно должно быть размещено в Единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - ЕИС);
2) при осуществлении закупок:
а) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы. Иное может быть установлено грантодателями;
б) когда бюджетное учреждение является исполнителем по контракту и привлекает к его исполнению иных лиц;
в) за счет внебюджетных средств, то есть средств, полученных при осуществлении иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).
2.5. В пятом пункте аналогичные правила установлены для унитарных предприятий (ГУП и МУП). Как и бюджетные учреждения, по общему правилу они ведут закупочную деятельность по ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Закупки по комментируемому Закону унитарные предприятия осуществляют при исполнении следующих двух условий:
1) при наличии положения о закупке. До начала года оно должно быть размещено в Единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее также - ЕИС);
2) при осуществлении закупок:
а) за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы. Иное может быть установлено грантодателями;
б) когда бюджетное учреждение является исполнителем по контракту и привлекает к его исполнению иных лиц. Исключение предусмотрено для случаев исполнения предприятием контракта, заключенного в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 93 ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Речь идет о закупке для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента РФ, либо в случаях, установленных поручениями Президента РФ, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства РФ. Заключив такой контракт, унитарное предприятие не сможет привлечь для его исполнения иных лиц по правилам, предусмотренным комментируемым Законом;
в) за счет внебюджетных средств, то есть без привлечения средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
2.6. В шестом пункте отдельно указаны федеральные государственные унитарные предприятия (ФГУП), перечень которых утверждается Правительством РФ. Такие организации наделены особыми правами, поскольку имеют существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан РФ, обороноспособности и безопасности государства. Их перечень должен быть согласован с Администрацией Президента РФ.
В настоящий момент действует перечень указанных федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2016 г. N 2931-р. Перечень включает 122 ФГУП, в числе которых, например:
- Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ;
- Российский федеральный ядерный центр - Всероссийский научно-исследовательский институт технической физики имени академика Е.И. Забабахина;
- Ивановский научно-исследовательский институт пленочных материалов и искусственной кожи технического назначения Федеральной службы безопасности РФ;
- Северо-Кавказское строительное управление ФСБ России;
- Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания;
- Телевизионный технический центр "Останкино";
- 18 Центральный научно-исследовательский институт Министерства обороны РФ;
- Дирекция по сохранению объектов культурного наследия Министерства обороны РФ и ряд других.
Такие ФГУП не смогут работать по комментируемому Закону, если они осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета на осуществление на территории РФ капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации и (или) на приобретение на территории РФ объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации.
Часть 3 комментируемой статьи устанавливает необходимость разработки и принятия порядка определения совокупной доли участия в уставном капитале хозяйственных обществ в целях исполнения комментируемой статьи. В порядке реализации данной нормы принят Приказ ФАС России от 16 июня 2014 г. N 390/14 "Об утверждении Порядка определения совокупной доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале хозяйственных обществ, совокупной доли участия юридических лиц в уставном капитале дочерних хозяйственных обществ, совокупной доли участия дочерних хозяйственных обществ в уставном капитале их дочерних хозяйственных обществ и Порядка уведомления заказчиков об изменении совокупной доли участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном капитале хозяйственных обществ, совокупной доли участия юридических лиц в уставном капитале дочерних хозяйственных обществ, совокупной доли участия дочерних хозяйственных обществ в уставном капитале их дочерних хозяйственных обществ".
2.7. Из анализа закрепленного ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона перечня организаций следует, что критериями "вовлеченности" юридических лиц в сферу действия комментируемого Закона выступают следующие:
- во-первых, публично-правовые характеристики правового статуса и функциональной принадлежности юридических лиц конкретных видов (государственные корпорации, бюджетные учреждения, ФГУП, функционирование которых имеет важное значение для реализации прав, свобод и законных интересов граждан РФ, обеспечения обороноспособности и безопасности государства, проведения публично значимых мероприятий, достижения общественно значимых целей);
- во-вторых, связь деятельности, круга полномочий юридического лица с конкретными функциями и задачами государства (например, функцией обороны, охраны общественного порядка, обеспечения инфраструктуры государства, экологической функцией и др.);
- в-третьих, существенное значение юридического лица для обеспечения прав и законных интересов граждан РФ (например, права на безопасность и охрану общественного правопорядка, на информационно-телекоммуникационное сообщение, на культурное развитие, на информацию, на благоприятную экологическую среду, на образование и т.д. - исходя из анализа перечня юридических лиц, утвержденного распоряжением Правительства РФ от 31 декабря 2016 г. N 2931-р);
- в-четвертых, особые финансовые характеристики юридических лиц (доля государственного или муниципального участия, формирование положения о закупке - по сути, акта, имеющего финансово-плановое содержание, использование грантов и субсидий из бюджета для оплаты финансовых обязательств по закупкам).
В общем виде эти критерии можно объединить в такой критерий, как соотнесение функций и задач деятельности юридических лиц с функциями государства (функциями Российской Федерации). Функции государства - это основные направления деятельности государства, воплощающие сущность и социальное назначение, задачи по управлению обществом присущими ему публично-правовыми методами (социально-экономическая, контрольная, правоохранительная, фискальная и др.). Опосредующее реализацию указанных функций государственное управление осуществляется не только органами государственной власти, но и государственными организациями, публичное управление на местном уровне - органами местного самоуправления и муниципальными организациями. Для исполнения функций государства привлекаются необходимые публичные и организационные ресурсы, в том числе ресурсы бюджетной системы <3>.
--------------------------------
<3> См. также: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 83 - 84.
Провозглашая публичность статуса определенных юридических лиц, государство, по сути, распределяет свои функции и задачи между подведомственными организациями, как следствие - оно должно наделить их адекватными материальными, финансовыми ресурсами и организационными полномочиями, чтобы они были в состоянии выполнять свои компетенцию и финансовые обязательства перед населением и иными организациями. Это обусловливает особую регламентацию финансово-хозяйственной деятельности указанных лиц, в том числе в сфере закупок товаров, работ и услуг.
Понятие и особенности правового статуса юридических лиц указанных видов закреплены в специальных нормативных правовых актах, предусматривающих порядок их учреждения и регистрации, специфику структуры юридического лица и формирования уставного фонда, выступления в качестве участника финансовой деятельности.
3. В ч. 2.1 комментируемой статьи определены организации, на которые действие комментируемого Закона по общему правилу не распространяется. Исключение из этого общего правила предусмотрено в ч. 5 комментируемой статьи. Такими лицами являются юридические лица, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности не превышает 50%, их дочерние хозяйственные общества и дочерние хозяйственные общества последних.
Это правило логически вытекает из ч. 2 комментируемой статьи, но законодатель дополнительно проговаривает его и детализирует. В частности, не подпадают под действие комментируемого Закона:
1) основные общества:
- субъекты естественных монополий, если их общая выручка от деятельности, относящейся к сфере деятельности естественных монополий, составляет не более чем 10% общей суммы выручки соответственно от всех видов осуществляемой ими деятельности за предшествующий календарный год, информация об объеме которой размещена в ЕИС;
- организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, если выполняется это же правило в отношении доли выручки от регулируемых видов деятельности;
2) дочерние общества:
- дочерние общества субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, если выручка от закупки товаров, работ, услуг основными обществами и их иными дочерними обществами составляет не более чем 5% суммы выручки за предыдущие четыре квартала от всех видов осуществляемой ими деятельности, информация об объеме которой размещена в ЕИС;
- дочерние общества указанных выше дочерних обществ, если выполняется это же правило в отношении основных обществ - субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности.
Часть 5 комментируемой статьи, по сути, расширяет сферу действия настоящего Федерального закона. Она устанавливает, что его действие в части предусмотренных ст. 3.1 особенностей осуществления закупок юридическими лицами, реализующими инвестиционные проекты с государственной поддержкой, распространяется также на лиц, не указанных в комментируемой статье, в том числе и на лиц, определенных в ч. 2.1 настоящей статьи. Это правило действует, если такие лица реализуют инвестиционные проекты, стоимость (объем финансирования) которых превышает величину, установленную Правительством РФ (не менее 10 млрд руб.), и которым оказывается государственная поддержка, предусмотренная в ч. 3 ст. 3.1 настоящего Федерального закона (при условии включения таких проектов в реестр инвестиционных проектов).
Под закупками, осуществляемыми указанными юридическими лицами, понимается заключение за счет средств таких инвестиционных проектов:
- договоров на поставку товаров, соответствующих критериям, утвержденным Правительством РФ;
- договоров на выполнение работ, оказание услуг, договоров аренды (включая договоры фрахтования и финансовой аренды), условиями которых предусмотрено использование этих товаров.
Таким образом, ч. 2 комментируемой статьи закрепляет неисчерпывающий перечень видов организаций, в отношении которых применяются положения настоящего Федерального закона.
4. Если в п. 2.1 настоящей статьи назывались организации, которые не попадают в сферу действия комментируемого Закона, то в п. 4 определяются отношения, которые комментируемый Закон не регулирует.
Настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с:
1) осуществлением закупок:
- по ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";
- в области военно-технического сотрудничества;
- в соответствии с международным договором, если им предусмотрен иной порядок определения поставщиков;
- у юридических лиц, которые признаются взаимозависимыми лицами с заказчиком по ст. 20 НК РФ и положению о закупке, разработанному у данного заказчика;
- юридическим лицом, зарегистрированным на территории иностранного государства, в целях осуществления своей деятельности на территории иностранного государства;
2) осуществлением заказчиком отбора:
- аудиторской организации для проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности заказчика;
- субъекта оценочной деятельности для проведения оценки в целях определения размера платы за публичный сервитут, устанавливаемый в соответствии с гл. V.3 ЗК РФ;
3) куплей-продажей ценных бумаг, приобретением долей в уставном (складочном) капитале хозяйственных товариществ, обществ и паев в паевых фондах производственных кооперативов, валютных ценностей, драгоценных металлов, заключением договоров, являющихся производными финансовыми инструментами;
4) приобретением заказчиком биржевых товаров на товарной бирже (Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ "Об организованных торгах");
5) заключением и исполнением договоров в соответствии с законодательством об электроэнергетике, являющихся обязательными для участников рынка обращения электрической энергии и (или) мощности;
6) осуществлением кредитной организацией и ВЭБ.РФ лизинговых операций и межбанковских операций;
7) определением, избранием и деятельностью представителя владельцев облигаций (ст. 29.1 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг");
8) открытием головным исполнителем поставок продукции по государственному оборонному заказу или участвующим в таких поставках исполнителем отдельного счета в уполномоченном банке и заключением с ним договоров о банковском сопровождении сопровождаемой сделки;
9) исполнением заказчиком заключенного с иностранным юридическим лицом договора, предметом которого являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг исключительно за пределами Российской Федерации;
10) совместной инвестиционной деятельностью, осуществляемой на основании договора инвестиционного товарищества, предусматривающего возврат товарищу стоимости его вклада в общее имущество товарищей (в денежной форме).
5. Цели регулирования настоящего Федерального закона названы в ч. 1 комментируемой статьи. Всего выделено 7 таких целей, рассмотрим их подробнее.
5.1. Обеспечение единства экономического пространства.
В данном случае имеется в виду обеспечение единства экономического пространства именно в пределах территории РФ, поскольку комментируемый Закон выступает источником регулирования внутригосударственных финансовых отношений и не касается внешнего государственного сотрудничества РФ с иностранными государствами, международными и зарубежными организациями.
Единство экономического пространства России выступает не просто целью юридического регулирования в конкретной сфере хозяйствования, а, скорее, одним из базовых "принципов" регулирования общественных отношений отраслевым законодательством, как и законодательством РФ в его широком объеме, представленном различными отраслями права (конституционное право, гражданское право, финансовое право, административное право и т.д.).
В связи с отмеченным следует констатировать, что рассматриваемый принцип носит конституционный характер, будучи закрепленным в основном законе Российского государства. Принцип единства экономического пространства России предусмотрен в ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, гласящей: "В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности".
Подробнее о конституционных основах отношений в сфере закупочной деятельности см. комментарий к ст. 2.
Принцип единства экономического пространства России является общим для отношений экономического характера, к разряду которых относятся финансовые, бюджетные, гражданские правоотношения. Поскольку отношения, развивающиеся в сфере государственных и муниципальных закупок, относятся к разряду общественных отношений, имеющих и юридический, и экономический характер, то данный принцип имеет непосредственное значение для их нормативного упорядочения и фактической реализации соответствующих отраслевых правоотношений.
Принцип "единство экономического пространства" напрямую связан с пониманием постулата "свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств" в пределах территории государства. Термины "единство экономического пространства", "свобода перемещения товаров, услуг и финансовых средств" впервые появились в конституционном законодательстве, будучи предусмотрены Указом Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 269 "О едином экономическом пространстве РСФСР". Согласно п. 3 этого Указа органам власти и управления предписано "обеспечить режим свободы и беспрепятственного перемещения капитала, всех видов денежных средств". Отсюда уже в современном понимании принцип единства экономического пространства выражен в создании правового механизма беспрепятственного обращения денежных средств, товаров и услуг, в том числе для целей коммерческого использования, между публично-правовыми образованиями, входящими в состав РФ (субъекты РФ, муниципальные образования), между отраслями экономики и различными сферами хозяйствования с целью их использования в интересах развития различных сфер хозяйствования и социально-экономического развития Российского государства в целом <4>.
--------------------------------
<4> См. также: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 40 - 43.
Содержание принципа единства экономического пространства применительно к сфере закупок можно рассматривать и с иных сторон. Этот принцип определяет осуществление единой финансово-экономической, бюджетной, финансово-хозяйственной политики в государстве. Конституционные начала предполагают осуществление Российской Федерацией такого законодательного регулирования экономических (финансовых) отношений, которое способствовало бы поддержанию единства финансовой системы, бюджетной системы государства как финансово-экономической основы реализации публичных функций Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями <5>.
--------------------------------
<5> См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П.
С принципом единства экономического пространства РФ тесно связан принцип единства денежной системы Российского государства. Данный принцип также имеет конституционную основу. Статья 75 Конституции РФ закрепляет, что денежной единицей в РФ является рубль. Введение и эмиссия в РФ других денег не допускается. Статья 29 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке РФ (Банке России)" устанавливает, что банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории России. Это означает, что операции с закупками, регулируемые комментируемым Законом, должны осуществляться исключительно с использованием рубля как единой для всей России денежной единицы.
Реализация принципа единства экономического пространства, свободы экономической деятельности как условие соблюдения законности в сфере закупок контролируется судами, о чем свидетельствует обзор судебных актов. Судами анализируется правомерность установления в конкурсной документации запрета на привлечение субподрядчиков (соисполнителей) (см. Определение Верховного Суда РФ от 19 июня 2017 г. N 305-КГ17-2243 г. по делу N А40-3315/2016, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28 апреля 2017 г. по делу N А38-4054/2016; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 1 августа 2017 г. по делу N А58-5258/2016; Постановление Арбитражного суда Дальневосто
