Статья 7. Ответственность за нарушение требований настоящего Федерального закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации
Комментарий к статье 7
1. Комментируемая статья регулирует вопрос об ответственности за нарушение требований настоящего Федерального закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов РФ. Статья носит бланкетный характер, то есть не устанавливает собственно ответственность, а отсылает к законодательству РФ о различных видах юридической ответственности.
Из содержания статьи можно сделать следующие выводы:
- ответственность может наступить за нарушение требований комментируемого Закона;
- ответственность может наступить за нарушение требований иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;
- ответственность наступает по законодательству РФ, предусматривающему соответствующую ответственность;
- ответственность несут лица, виновные в нарушении требований комментируемого Закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
2. Законодательством РФ предусматривается несколько видов юридической ответственности:
- дисциплинарная;
- материальная;
- гражданско-правовая;
- административная;
- уголовная.
2.1. Статьей 192 ТК РФ предусмотрены дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Установленные дисциплинарные взыскания работодатель имеет право применить к работнику за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.
К дисциплинарным взысканиям, в частности, относится увольнение работника по основаниям, предусмотренным п. п. 5, 6, 9, 10 ч. 1 ст. 81, п. 1 ст. 336 или ст. 348.11 ТК РФ, а также п. п. 7, 7.1, 8 ч. 1 ст. 81 ТК РФ в случаях, когда виновные действия, дающие основания для утраты доверия, либо соответственно аморальный проступок совершены работником по месту работы и в связи с исполнением им трудовых обязанностей. В соответствии с положениями трудового законодательства при наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен.
2.2. ТК РФ предусмотрена материальная ответственность сторон трудового договора (работодателя, работника). По общему правилу материальная ответственность стороны трудового договора наступает за ущерб, причиненный ею другой стороне этого договора в результате ее виновного противоправного поведения (действий или бездействия), если иное не предусмотрено ТК РФ или иными федеральными законами.
В настоящем комментарии мы не будем касаться условий наступления материальной ответственности работодателя, рассмотрим условия наступления материальной ответственности только работника. Статьей 238 ТК РФ предусмотрено, что работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат. Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам.
За причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка, если иное не предусмотрено ТК РФ или иными федеральными законами. Материальная ответственность работника исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику.
2.3. Гражданско-правовая ответственность применяется в соответствии с положениями гражданского законодательства. Гражданско-правовая ответственность виновных лиц при осуществлении деятельности в соответствии с положениями комментируемого Закона может наступить:
- за нарушение обязательств, возникающих из отношений в области закупок;
- причинение вреда в результате несоблюдения установленных требований.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение обязательств регламентирована положениями гл. 25 ч. 1 ГК РФ. Обязательствам вследствие причинения вреда посвящена гл. 59 ч. 2 ГК РФ.
Следует отметить, что под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (п. 2 ст. 15 ч. 1 ГК РФ). Там же предусмотрено, что в случае, если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы. Разъяснения по применению ст. 15 ГК РФ даны Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации".
В п. п. 11, 12 названного Постановления, в частности, указывается, что по общему правилу лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Возмещение убытков в меньшем размере возможно в случаях, предусмотренных законом или договором в пределах, установленных гражданским законодательством. По делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков. Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности. По смыслу п. 1 ст. 15 ГК РФ в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется судом с учетом всех обстоятельств дела, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности допущенному нарушению.
Одновременно Пленумом Верховного Суда РФ разъяснено, что отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство. По общему правилу лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Бремя доказывания своей невиновности лежит на лице, нарушившем обязательство или причинившем вред. Вина в нарушении обязательства или в причинении вреда предполагается, пока не доказано обратное.
2.4. Статьей 2.1 КоАП РФ закреплено понятие административного правонарушения, которым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Таким образом, административная ответственность может наступить только за противоправное действие (бездействие), то есть состав административного правонарушения должен быть установлен законом, а также при наличии вины.
Как установлено ст. 1.1 КоАП РФ, законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению России в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Поэтому административная ответственность за нарушение требований комментируемого закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов может быть установлена только КоАП РФ. Субъекты РФ не вправе устанавливать административную ответственность за нарушение требований комментируемого Закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов.
Административная ответственность за нарушение требований комментируемого Закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации установлена с принятием Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".
КоАП РФ в настоящее время содержит несколько составов административных правонарушений за нарушение требований в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.
Статьей 7.32.3 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение порядка осуществления закупки товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Так, ч. 1 названной статьи установлена административная ответственность в виде административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 100 тыс. до 300 тыс. рублей за осуществление закупки товаров, работ, услуг в иной форме, в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в электронной форме.
Частью 2 ст. 7.32.3 КоАП РФ предусмотрен более высокий административный штраф (от 40 тыс. до 50 тыс. рублей) при совершении действий, предусмотренных ч. 1 названной статьи (приводятся в абзаце выше), должностным лицом, которое ранее подвергалось административному наказанию за аналогичное административное правонарушение более двух раз. К этому должностному лицу может быть применена дисквалификация на срок от 6 месяцев до 1 года. Указанное наказание предусматривается наряду с административным штрафом в качестве альтернативного для данного состава административного правонарушения.
Должностные лица наказываются административным штрафом в размере от 20 тыс. до 30 тыс. рублей, а юридические лица - от 50 тыс. до 100 тыс. рублей за совершение правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ, - осуществление закупки товаров, работ, услуг в ином порядке, в случае, если такая закупка в соответствии с законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц должна осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Частью 4 ст. 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение предусмотренных законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц сроков размещения в ЕИС в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 6 ст. 7.32.3 КоАП РФ <59>). За совершение названного правонарушения налагается административный штраф на должностных лиц в размере от 2 тыс. до 5 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 10 тыс. до 30 тыс. рублей.
--------------------------------
<59> В ч. 6 ст. 7.32.3 КоАП РФ предусмотрен состав административного правонарушения о нарушении сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок изменений, вносимых в правовые акты, регламентирующие правила закупки товаров, работ, услуг заказчиком.
Наступает административная ответственность и за неразмещение в ЕИС в сфере закупок информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ). За совершение данного правонарушения предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 тыс. до 50 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 100 тыс. до 300 тыс. рублей.
Пример: Пермским краевым судом оставлены без изменения решение судьи Индустриального районного суда г. Перми от 17 мая 2018 г., постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 26 марта 2018 г., а жалоба гр. Х. оставлена без удовлетворения.
Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 26 марта 2018 г. должностное лицо - специалист договорно-юридического бюро Пермской печатной фабрики - филиала акционерного общества "Гознак" гр. Х. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 тыс. рублей. Решением судьи Индустриального районного суда г. Перми данное постановление оставлено без изменения, жалоба гр. Х. - без удовлетворения.
В жалобе, поданной в Пермский краевой суд, гр. Х. просил об отмене принятых по делу постановления и решения. Жалоба была мотивирована тем, что информация, неразмещение которой в единой информационной системе в сфере закупок ему вменяется, является дополнительной, ее размещение в указанной единой информационной системе не предусмотрено. Вся необходимая информация была размещена своевременно.
По мнению Пермского краевого суда, доводы жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку ч. 5 ст. 4 комментируемого Закона прямо указано на необходимость размещения при осуществлении закупки (за исключением закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и конкурентной закупки, осуществляемой закрытым способом) в ЕИС не только прямо перечисленной в названной правовой норме информации, но и иной информации, размещение которой в ЕИС предусмотрено комментируемым Законом и соответствующим положением о закупке товаров, работ, услуг (см. решение Пермского краевого суда от 3 июля 2018 г. по делу N 7-1038/2018(21-582/2018)).
Частью 6 ст. 7.32.3 КоАП РФ предусматривается административная ответственность за нарушение установленных законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц сроков размещения в ЕИС в сфере закупок изменений, вносимых в правовые акты, регламентирующие правила закупки товаров, работ, услуг заказчиком, утвержденные с учетом положений законодательства РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. За совершение данного правонарушения предусматривается наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 5 тыс. до 10 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 10 тыс. до 30 тыс. рублей.
Несоблюдение предусмотренных законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 тыс. до 3 тыс. рублей, а юридических лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. рублей (ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП РФ).
Наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 тыс. до 3 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 5 тыс. до 10 тыс. рублей предусмотрено за предъявление требований к участникам закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, к закупаемым товарам, работам, услугам и (или) к условиям договора либо оценка и (или) сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке товаров, работ, услуг (ч. 8 ст. 7.32.3 КоАП РФ).
Частью 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения или предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, либо его территориального органа об устранении нарушений законодательства РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. За совершение данного административного правонарушения предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 тыс. до 5 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 300 тыс. до 500 тыс. рублей.
Статьей 19.7.2-1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за непредставление или несвоевременное представление информации о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) либо представление заведомо недостоверной информации о недобросовестных участниках закупки и поставщиках (исполнителях, подрядчиках) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных поставщиков. Совершение названного административного правонарушения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 15 тыс. рублей, а на юридических лиц - от 30 тыс. до 50 тыс. рублей.
Следует отметить, что в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие функции по организации и осуществлению закупок в соответствии с законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе члены комиссии по осуществлению закупок, совершившие административные правонарушения, предусмотренные ст. 7.32.3, ч. 7.2 ст. 19.5, ст. 19.7.2-1 названного Кодекса, несут административную ответственность как должностные лица.
Статьей 23.83 КоАП РФ предусмотрено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере закупок отдельными видами юридических лиц осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Такие полномочия в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" возложены на Федеральную антимонопольную службу (подробнее см. комментарий к ст. 6).
ФАС России издано письмо от 13 октября 2014 г. N ИА/41225/14 "По вопросу наличия у должностных лиц ФАС России и ее территориальных органов полномочий по привлечению к административной ответственности виновных лиц за правонарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", в котором разъясняются данные вопросы. Именно ФАС России осуществляет контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а ее должностные лица являются должностными лицами, уполномоченными на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. ч. 1, 3 - 8 ст. 7.32.3, ч. 7.2 ст. 19.5, ст. 19.7.2-1 КоАП РФ.
К административной ответственности за одно и то же правонарушение одновременно могут быть привлечены должностное лицо заказчика и сам заказчик - юридическое лицо. Так, в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
В юридической литературе высказывается мнение о том, что в условиях существования серьезных санкций за нарушение требований комментируемого Закона и иных принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов Российской Федерации остро встает вопрос о разработке в организации стратегии минимизации рисков привлечения к административной ответственности и предлагаются соответствующие рекомендации <60>. Предложенные рекомендации направлены на комплексную минимизацию следующих возможных рисков заказчика:
--------------------------------
<60> См.: Шавылина Ю.А. Стратегия минимизации рисков привлечения к административной ответственности // Сборник докладов "Корпоративные закупки - 2015: практика применения Федерального закона N 223-ФЗ". М.: Юриспруденция, 2015.
- финансовых, связанных с привлечением заказчика к административной ответственности с применением административного штрафа в высоком размере за одно правонарушение;
- правовых, связанных с возможным привлечением руководителей заказчика и иных должностных лиц к административной ответственности;
- репутационных, связанных с формированием негативного общественного мнения о заказчике. Для минимизации рисков привлечения к административной ответственности предлагаются общие и частные рекомендации. Общие рекомендации относятся к любым случаям привлечения лиц к административной ответственности, а частные формулируются применительно к конкретным составам административного правонарушения. Представляется, что разработка в организации стратегии минимизации рисков привлечения к административной ответственности положительно может сказаться на организации работы в целом в сфере закупок товаров, работ, услуг, регламентируемых комментируемым Законом.
2.5. В УК РФ предусмотрены несколько составов преступлений за нарушения при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд. Однако специального состава преступления за нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами в УК РФ не установлено.
В соответствии со ст. 3 УК РФ преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только данным Кодексом, применение уголовного закона по аналогии не допускается. В Определении Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 270-О отмечается, что уголовный закон, будучи в силу своей правовой природы крайним средством, с помощью которого государство осуществляет реагирование на факты правонарушающего поведения, распространяет свое действие лишь на те сферы общественных отношений, регулирование которых с помощью правовых норм иной отраслевой принадлежности, в том числе норм, устанавливающих административную ответственность, оказывается недостаточным.
