Непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих
на наличие события административного правонарушения
В силу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Под непосредственным обнаружением достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, следует понимать факты выявления кем-либо из должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в процессе осуществления служебной деятельности сведений об обстоятельствах, указывающих на действия (бездействия), за которые Особенной частью КоАП РФ предусмотрены меры административной ответственности.
Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, перечислены в ст. 28.3 КоАП РФ. При этом согласно ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, дело об административном правонарушении может быть возбуждено только при наличии:
а) хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренных ч. ч. 1, 1.1 и 1.3 ст. 28.1 КоАП РФ;
б) и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
Обнаружение факта административного правонарушения влечет осуществление всех последующих действий административного органа в ходе производства по делу об административном правонарушении в порядке, установленном КоАП РФ.
Доказательством, подтверждающим факт проведения проверки и фиксирующим выявленные в ходе ее проведения нарушения, суды признают в том числе:
а) акт проверки. По мнению судов он является первичным документом, фиксирующим событие административного правонарушения (Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.03.2015 N Ф04-15138/2015, Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2017 N 19АП-7917/2016, решение Московского городского суда от 22.06.2016 по делу N 7-7174/2016).
Однако при обнаружении при проведении проверки факта наличия события административного правонарушения административный орган обязан применять положения КоАП РФ и составлять процессуальные документы в соответствии с требованиями законодательства об административных правонарушениях. Сам по себе факт составления акта проверки в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не делает его безусловным и достаточным доказательством, подтверждающим наличие события и состава административного правонарушения (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2017 N 19АП-7917/2016);
б) акт непосредственного обнаружения, составленный после оформления акта проверки. Ряд судов в таком случае приходят к выводу, что указанное не противоречит положениям ст. 28.1 КоАП РФ, поскольку акт непосредственного обнаружения составлен для фиксации выявленного нарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ), а не по итогам проверки (Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.11.2017 N 17АП-14579/2017-АК);
в) протокол осмотра. Некоторые суды приходят к выводу, что протокол осмотра является первичным документом по отношению к протоколу об административном правонарушении, фиксирует само наличие правонарушения и, следовательно, составляется раньше протокола об административном правонарушении (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14.02.2014 по делу N А67-4309/2013);
г) протокол об административном правонарушении. В протоколе об административном правонарушении фиксируются фактические данные, имеющие юридическое значение, на основе которых должностное лицо, имеющее полномочия на рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства. В силу ст. 26.2 КоАП РФ протокол является одним из основных доказательств по делу об административном правонарушении. Протокол является одним из первичных процессуальных документов (Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2004 N 09АП-33/04-АК по делу N А40-24431/04-120-209). При этом, если протокол об административном правонарушении был составлен раньше акта проверки, суды отклоняют возражения привлекаемых к административной ответственности лиц о том, что такой протокол об административном правонарушении является недопустимым доказательством. Протокол и акт являются самостоятельными процессуальными документами, составление которых не ставится в зависимость одно от другого. Если протокол об административном правонарушении составлен после выявления правонарушения, это не противоречит ст. 28.1 КоАП РФ (Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2017 N 16АП-1539/2017 по делу N А63-15767/2016).
Отметим, что в примечании к ст. 28.1 КоАП РФ указано, что при наличии предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ повода к возбуждению дела об административном правонарушении в случае, если достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, обнаружены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, в ходе проведения проверки при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, дело об административном правонарушении может быть возбуждено после оформления акта о проведении такой проверки. Дело об административном правонарушении, влекущем применение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, может быть возбуждено до оформления акта о проведении указанной проверки в случае необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности. Обо всех случаях возбуждения дел об указанных административных правонарушениях и применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности до оформления акта о проведении проверки должностное лицо, составившее протокол о временном запрете деятельности, уведомляет прокурора в течение 24 часов.
Правонарушение может быть непосредственно обнаружено должностным лицом, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении, в ходе проведения им внеплановой выездной проверки на основании Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки являются соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявления от юридического лица или индивидуального предпринимателя о предоставлении правового статуса, специального разрешения (лицензии) на право осуществления отдельных видов деятельности или разрешения (согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, если проведение соответствующей внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя предусмотрено правилами предоставления правового статуса, специального разрешения (лицензии), выдачи разрешения (согласования);
3) мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, рассмотрения или предварительной проверки поступивших в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушении прав потребителей (в случае обращения в орган, осуществляющий федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей, граждан, права которых нарушены, при условии, что заявитель обращался за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав к юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю и такое обращение не было рассмотрено либо требования заявителя не были удовлетворены);
г) нарушении требований к маркировке товаров;
4) выявление при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями параметров деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя, соответствие которым или отклонение от которых согласно утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, индикаторам риска нарушения обязательных требований является основанием для проведения внеплановой проверки, предусмотренным в положении о виде федерального государственного контроля (надзора);
5) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
При этом уполномоченное лицо, непосредственно выявив при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, не связанного с предметом проверки, вправе составить протокол об административном правонарушении.
Данная позиция отражена в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 29.07.2016 N 310-АД16-2724.
Судебная практика приходит к выводу, что независимо от оснований проведения проверки непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении (Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 31.10.2017 N Ф09-5922/17, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 09.12.2016 N Ф04-5433/2016, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 05.03.2013 по делу N А75-4556/2012).
Фактическое выявление признаков административного правонарушения является достаточным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности, независимо от наличия основания для проведения проверки.
В связи с этим производство по делу об административном правонарушении представляет собой самостоятельную процедуру, регламентируемую КоАП РФ.
Следовательно, обнаружение в ходе проверки нарушений действующего законодательства, не включенных в цели и задачи внеплановой проверки, закрепленные в распоряжении, не исключает производство по административному правонарушению, выявленному в ходе такой проверки (Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2017 по делу N А44-6450/2016).
