Извещение лица о составлении протокола об административном
правонарушении
При составлении протокола законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении:
а) разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе (ч. 3 ст. 28.2 КоАП РФ);
б) предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить объяснения и замечания по его содержанию (ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ), после чего протокол им подписывается, а в случае отказа - делается соответствующая запись (ч. 5 ст. 28.2 КоАП РФ);
в) вручается под расписку копия протокола (ч. 6 ст. 28.2 КоАП РФ).
В силу ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.
Из приведенных выше положений КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении составляется:
а) при непосредственном участии лица, привлекаемого к административной ответственности;
б) в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, но только лишь при условии надлежащего извещения данного лица о времени и месте совершения конкретных процессуальных действий.
В аналогичном порядке должно производится и внесение изменений в протокол об административных правонарушениях. Толкование положений ст. 28.2 КоАП РФ в их системной взаимосвязи позволяет прийти к выводу о том, что изменение сведений, ранее внесенных в протокол об административном правонарушении, производится в присутствии лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении. В его отсутствие такие изменения могут быть внесены в указанный процессуальный акт только при наличии сведений о надлежащем извещении такого лица. Иное толкование вышеприведенных норм КоАП РФ означало бы нарушение прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (Бюллетень судебной практики по административным делам Свердловского областного суда (второй квартал 2017 г.) (утв. Постановлением президиума Свердловского областного суда от 02.08.2017)).
ПРИМЕР.
Глава крестьянского (фермерского) хозяйства обратился в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Службы Республики Коми по ветеринарному надзору 07.04.2015 по делу об административном правонарушении в области ветеринарии N 16/2015, в соответствии с которым глава КФХ был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 10.6 КоАП РФ, и ему было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 3 000 рублей.
Суд установил, что 26.02.2015 сотрудниками административного органа на основании приказа руководителя Службы от 24.02.2015 N 01-01/82 с целью проверки изложенных в названном обращении фактов в отношении главы КФХ была проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения в процессе осуществления деятельности обязательных требований ветеринарного законодательства.
19.03.2015 по факту данных нарушений в отношении главы КФХ был составлен протокол об административном правонарушении, согласно которому действия (бездействие) главы КФХ были квалифицированы по ч. 1 ст. 10.6 КоАП РФ. Лицо, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, или его представитель (защитник) при составлении протокола не присутствовали. Однако в протоколе имелась отметка о надлежащем извещении главы КФХ о времени и месте составления протокола.
Не согласившись с данным постановлением, глава КФХ обратился в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании его незаконным и отмене.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что административным органом при производстве по делу об административном правонарушении допущены существенные процессуальные нарушения, выразившиеся в составлении протокола в отсутствие главы КФХ, который не был извещен о времени и месте его составления надлежащим образом.
Законность решения Арбитражного суда Республики Коми была проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном ст. ст. 258, 266, 268, 272.1 АПК РФ. По итогам рассмотрения данного дела Вторым арбитражным апелляционным судом было вынесено Постановление от 03.09.2015 N 02АП-6285/2015.
Второй арбитражный апелляционный суд указал, что важно различать такие самостоятельные факты объективной действительности, как направление и получение того документа, в котором говорится о совершении соответствующего процессуального действия в определенном месте и в определенное время. О соблюдении процедуры привлечения лица к административной ответственности в смысле положений КоАП РФ можно говорить лишь в случае наличия доказательств получения лицом, в отношении которого имеются основания для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, соответствующего уведомления. При этом возможное или предполагаемое наличие у административного органа доказательств направления данному лицу такого уведомления не свидетельствует о соблюдении процессуальных требований.
Таким образом, закон требует известить привлекаемое к ответственности лицо о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и допускает осуществление административным органом соответствующих процессуальных действий в отсутствие лица только при наличии у него информации о получении адресатом данного уведомления, в том числе о фиктивном, то есть предполагаемом получении, которое может иметь место в том случае, когда соответствующее извещение при строгом соблюдении органом почтовой связи всех правил доставки почтовой корреспонденции не было вручено адресату и возвращено отправителю с надлежащими отметками на конверте.
Исследовав вопрос об уведомлении главы КФХ о дате, времени и месте составления должностным лицом Службы протокола об административном правонарушении, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что в материалах дела отсутствовали доказательства, подтверждающие надлежащее его извещение о времени и месте совершения данного процессуального действия любым из возможных способов.
Из материалов дела суд усмотрел, что уведомление от 27.02.2015 N 02/133-1 о необходимости явки для составления протокола к 14 часам 15 минутам 19.03.2015 было направлено в адрес главы КФХ почтовым отправлением, письмо адресату не было вручено, конверт с уведомлением о необходимости явки вернулся в адрес Службы с отметкой "Истек срок хранения" только 06.04.2015 (л.д. 62 - 65), то есть уже после составления протокола.
Таким образом, на момент составления протокола об административном правонарушении (19.03.2015) должностное лицо административного органа не обладало и не могло обладать сведениями о получении или неполучении главой КФХ уведомления о необходимости явки для участия в совершении процессуального действия, не могло проверить факт соблюдения органом почтовой связи правил доставки почтовой корреспонденции, что исключает возможность считать лицо, привлекаемое к административной ответственности, надлежащим образом извещенным о времени и месте составления протокола. Сам по себе факт направления уведомления в адрес главы КФХ не может свидетельствовать о его надлежащем уведомлении.
Возможность считать лицо надлежащим образом извещенным о совершении определенного процессуального действия в случае его неявки в почтовое отделение за получением такого уведомления, несмотря на почтовое извещение, имеется лишь тогда, когда административный орган обладает соответствующими доказательствами. В рассматриваемом случае такие доказательства на момент составления протокола у Службы еще отсутствовали.
Из представленной в материалы дела телефонограммы видно, что указанный телефонный разговор состоялся 19.03.2015 в 14 часов 29 минут. Однако согласно уведомлению от 27.02.2015 N 02/133-1 о необходимости явки для составления протокола совершение данного процессуального действия было назначено на 19.03.2015 в 14 часов 15 минут; согласно содержанию телефонограммы глава КФХ было проинформировано о том, что составление протокола назначено на 14 часов 15 минут. Таким образом, уведомление главы КФХ о времени и месте составления протокола имело место после назначенного для совершения данного процессуального действия времени.
Суд указал, что такое извещение нельзя признать надлежащим и своевременным, поскольку цель извещения состоит в предоставлении лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, возможности реализовать предоставленные ему КоАП РФ процессуальные права. Уведомив главу КФХ о составлении протокола не только в день его составления, но и после назначенного времени совершения данного процессуального действия, административный орган с неизбежностью лишил его возможности в полном объеме воспользоваться своими правами, даже несмотря на полученное согласие на составление протокола в его отсутствие.
При этом суд отметил, что КоАП РФ не предоставляет административным органам права при отсутствии соответствующего извещения составить протокол в другой день или в другое время, а не в те, на которые лицо, привлекаемое к административной ответственности, уведомлялось ранее.
Цель извещения состоит в том, что лицо, в отношении которого составляется протокол, должно иметь точное представление как о времени и месте его составления, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составляться протокол. Надлежащее извещение лица, привлекаемого к ответственности, входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.
Ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных КоАП РФ гарантий защиты: права на ознакомление с материалами дела, дачу объяснений по существу предъявленных обвинений, права пользоваться юридической помощью защитника. Соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия лица, привлекаемого к административной ответственности, но и при его отсутствии при условии его надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2016 N 12АП-11503/2016).
Вышеуказанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при совершении отдельных процессуальных действий, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (ст. 24.1 КоАП РФ).
Согласно п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.
КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, в связи с этим оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому такое извещение направлено.
В п. 24.1 указанного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 разъяснено, что при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.
Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи). Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).
Из названных разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации можно сделать вывод, что положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Несоблюдение такого порядка органами, уполномоченными привлекать к административной ответственности, нарушает право привлекаемого лица на защиту. Протокол об административном правонарушении, оформленный с нарушением требований ст. 28.2 КоАП РФ, в силу ст. 64 АПК РФ, ст. 26.2 КоАП РФ не может быть признан надлежащим доказательством по делу.
Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является (решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.12.2015 по делу N А60-39112/2015).
Отметим, что направление извещения о составлении протокола об административном правонарушении в адрес руководителя филиала (представительства) может быть признано надлежащим извещением законного представителя юридического лица (вопрос 8 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2009 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 25.11.2009)).
Признается надлежащем уведомлением и извещение лица посредством СМС-сообщений, но при соблюдении 2 условий: в случае согласия лица на уведомление таким способом и при фиксации факта отправки и доставки СМС-извещения адресату (Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14.05.2018 N 01АП-2176/2018, Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.05.2018 N 19АП-832/2018, Постановление Московского городского суда от 18.01.2017 N 4а-7398/2016, Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.05.2016 N 02АП-2654/2016). Факт согласия на получение СМС-извещения подтверждается распиской, в которой наряду с данными об участнике судопроизводства и его согласием на уведомление подобным способом указывается номер мобильного телефона, на который оно направляется, а также подтверждение отсутствия блокировки на получение сообщений с коротких номеров и буквенных адресатов (Бюллетень судебной практики по административным делам Свердловского областного суда (четвертый квартал 2016 г.) (утв. Постановлением президиума Свердловского областного суда от 15.03.2017)).
Как следует из ст. ст. 25.4 и 28.2 КоАП РФ, лица, привлекаемые к административной ответственности, считаются извещенными надлежащим образом, если к началу составления протокола административный орган располагает сведениями о получении адресатом направленного ему извещения.
Суды приходят к выводу, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не было надлежащим образом извещено о составлении протокола об административном правонарушении в случаях:
а) однократной неудачной попытки вручения почтового отправления. Указанное не является доказательством надлежащего извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2016 N 19АП-3655/2016);
б) отправления извещения по факсу. Суд, ссылаясь на Постановление Президиума ВАС РФ от 04.09.2012 N 5184/12 по делу N А40-103033/11-79-895, разъяснил, что сам по себе отчет об отправке факса, не позволяющий установить, что по факсу в адрес привлекаемого к административной ответственности лица было направлено именно извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, а также факт его получения не свидетельствуют о надлежащем извещении этого лица (Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2016 N 11АП-4179/2016).
В соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ, п. 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нарушение порядка привлечения к административной ответственности в виде неизвещения привлекаемого к ответственности лица о времени и месте рассмотрения дела является основанием для признания незаконным и отмены постановления административного органа, поскольку является существенным и не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этого недостатка отсутствует.
